2005年10月，美国科学院发表了一份题为《迎击风暴：为了更辉煌的经济未来而激活并调动美国》（以下简称《迎击风暴》）的报告。报告用翔实的数据严正指出了美国较低的科学和工程专业毕业生比例、堪忧的初等和中等教育学生素质和短缺的基础教育教师等危机，已经严重威胁到美其全球竞争力的事实，并敦促政府从夯实基础研究和培育基础人才等方面尽快行动[1]。

 

报告的发布引起了美国社会的强烈反响，全部50个州的超过100家媒体对其进行了高度的赞扬。针对报告所提出的建议，国会也在2007年7月以《美国竞争法》（America COMPETES Act）的形式对科技和教育方面的授权拨款给予了法律保障。然而在次年4月所举行的《迎击风暴》实施两年期评估座谈会上，与会代表却指出：报告所带来的积极影响更多发生在中国、印度等同美国竞争的国家，美国却在将理念转化为行动时进展缓慢[2]。那么为何这项曾被誉为“美国未来几年科学事业的路线图”的“理想政策”，在执行的过程中反遭阻滞呢？

 

 

公共政策理论认为政策执行是政策过程中不可或缺的重要环节，但其重要性直到20世纪70年代才被学术界所认同。引发这一转变的，正是对政策在执行过程中所遭遇的阻滞甚至是失败的反思所致（如著名的“奥克兰计划”）[3]。

 

由于现实情况的复杂性，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持程度、社会对政策的印象；执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心；目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情况以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境等等，都会构成影响政策执行成败的因素[4]。O’Toole (1986) 曾对此前一百多个政策执行的研究分析后发现，研究中所涉及到的政策执行的变量竟然多达三百多个[5]。为了获得一个相对简化的认知工具，Matland (1995) 从政策的“模糊性-冲突性”两个维度将政策执行划分为行政性、政治性、试验性和象征性执行四种类型。

 

在行政性执行的模式当中，执行过程有如一部机器，机器的最顶端是中央阶层的权威。这里的权威并非一个单纯的政治概念，而是包含了诸如信息、资源、审核能力等一切能够帮助将政策从理念变为现实的东西。政策较低的模糊性，也使得下层人员应在执行过程中如何作为清楚明确。相应地，政策执行的阻滞也大都来源于信息传递过程中所出现的偏差等“技术性问题”。

 

但如果政策依然保持了很低的模糊性但冲突性增强，则会转入政治性执行的模式。此时行动者已经被赋予了相对清晰的目标，却也有可能因为对这些目标界定上的“不相容”而导致纠纷。从而，权力之间的博弈就成为了决定性的要素，系统本身也更加容易受到外部环境的影响。保证政治性执行效果的关键，只有充分的权力（强制性）或者充分的资源（报酬性）两条。此类政策执行的阻滞，一般源于形成政策过程中没有被解决的问题被暂时搁置再议，但在行动时“不一致”又重新爆发出来的情况。

 

相反，如果政策体现出较高的模糊性和较低的冲突性，则落入了试验性执行的范畴。这种试验性执行往往取决于微观执行环境中资源和行动者的活动状况。但目标和手段的不确定，决定了这种模式具有移变性高、开放性强等特质。此类政策的阻滞，通常是对某一种限定模式的迷信，以及学习和反馈过程中所出现的偏差所致。

 

最后，如果政策的模糊性和冲突性都很高，就进入了象征性执行的模式。旨在重新分配权力或财产的政策的执行，可能是该类型的最具代表性的体现。象征性执行不同于政治执行的地方在于，其联盟力量更多停留在微观层面而非宏观层面。而不同于试验性执行的地方在于，政策的设计者并无法从政策模糊的目标中得到如何将其贯彻的信息。随着平衡的变化，政治性执行和试验性执行中所发生的阻滞现象在象征性执行当中都可能发生[6]。

 

虽然这种“冲突性-模糊性”的划分仅仅是一种理想型的尝试，但却也提供了除穷举以外的另外一种理解政策执行阻滞的途径。下面将尝试用政策的“模糊性-冲突性”模型来分析《美国竞争法》执行中受到阻滞的原因。

 

 

如果不去追溯其形成过程，《美国竞争法》的执行则很容易被看作是一个行政性操作问题，毕竟两党已经在通过对未来投资实现美国长久竞争力上达成了“高度共识”。

 

然而笔者却在此前的文章中指出[7]：“9•11”恐怖袭击事件的爆发使得美国“外引性”人才结构开始受到冲击，但本土数学、科学和工程方面的人才供给却远不能满足需求—— “人才危机”开始爆发。对此，一直以来相互独立的科技政策系和教育政策系给出了不同的解决方案。科技政策系认为：正是海外优秀的留学生和移民为美国创造了巨大的经济财富和持久的竞争力。为此需要加大对国家自然科学基金（NSF）、能源部（DOE）和商务部国家标准和技术局（NIST）等的投资，以进一步吸引并留住世界各国的优秀人才。而教育政策系则认为：初、中等教育专业教师水平低下和美国K-12学生的基础素质偏低，形成了学生选择数学、科学和工程专业的情况下降，以及部分美国人被排挤到低收入工作的恶性循环。为走出美国人饭碗被抢的困境，必须通过提高本土教育水平来大力培养本土人才。

 

终究科技政策系过于抢眼的投资数额，需要用一个合理的理由来掩盖；教育政策系长久以来在政府部门中的弱势地位，也需要一个更加强势的伙伴。在经历了《2005年美国创新法》、《国家创新教育法》和《美国竞争力计划》几次政策议程的失败尝试之后，双方最终在《迎击风暴》报告的“撮合”下走到了一起。“美国竞争力”这个大词，也成为了搁置争议的保护伞。从这个意义上讲，《美国竞争法》应归属于试验性执行的类型（预设为资源充足的情况），即政策的目标是模糊的（如何实现竞争力），但手段却是清楚的（对未来投资）。

 

没想到的是对于以投资为主要执行手段的《美国竞争法》而言，另外一场次贷危机所导致的财政资源的短缺，却引发了再次的转变。如在2007年12月核准的2008财年拨款当中，《美国竞争法》所承诺的条目几乎全部消失。在随后布什政府建议的2009年国会预算案当中，科技和教育两部分经费都大幅度跳水：NSF、DOE和NIST的预算分别降低到《美国竞争法》所授权的93%、84%和71%，缩减总额高达21亿美元；而本来就占很小比例的教育预算的降幅甚至超过了60% [8]。严峻的经济形势，已经迫使科学界不得不将更多的精力放在如何将国家实验室中的研究人员维持在停薪状态等方面，并在所有的地方精打细算[9]。《美国竞争法》拨款上的推延，更引起了他们的强烈不满。马里兰大学帕克分校校长、《应急风暴》的起草人之一C. D. (Dan) Mote甚至严正指出，2008年2月美国针对经济衰退所公布的旨在用作低收入阶层退税的1680亿美元经济刺激方案，足以让《迎击风暴》运行10年——“但这么大一笔钱对于潜藏的危机却选择袖手旁观”[10]。

 

而更为严重的问题是，有限资源的限制使得政策执行的目标开始从模糊变得清晰，即在已经缩小的蛋糕当中尽量把自己的一块分的大一点。本来就并不稳固的“形式联盟”，也因此开始瓦解：首先在科技政策系内部，投资的重点放在基础还是应用研究方面就出现了分歧。如白宫科学技术委员会主席Bart Gordon公开指责总统科学顾问John Marburger将DOE和NSF的“资金用作重要的基础研究和物理科学是第一要务”的观点，指出如果不去资助旨在技术开发和应用的尖端研究计划机构-能源分部（ARPA-E），用以开发新能源资源的先进性也不可能达到[8]。相比之下，阵营之间的对立就更加明显了。如Gordon对教育部和NSF在改善科学和工程教育方面所取得的成就曾轻描淡写到：“（这些改善只是能）保证我们继续在国际竞赛中维持二流水平”[8]。言下之意在资源紧张的情况下，即便在教育方面进一步投入也无异于杯水车薪。而包括教育政策系在内的其他社会力量对《美国竞争法》是否就是“物理学家全职雇佣法”的质疑声也开始浮现。显然在他们看来，花费并不那么大却影响深远的教育部分可以先走一步。对此，前教育部官员、国家数学和科学动员组织（NMSI）首席执行官Tom Luce也强调：“我们不能再苦等联邦的法案了”……《美国竞争法》所授权的UTeach计划（得州大学奥斯丁分校1997年提出的旨在改善中等学校教师水平的试验性计划）必须在全国范围内推广[10]。

 

事实上，《迎击风暴》实施两年期的评估座谈会的报告摘要《迎击风暴两年后：快步走向更美好的经济未来：座谈会摘要》（以下简称《迎击风暴两年后》）就是这种张力的真实写照——不到20页正文的报告只是按照原报告的结构，把与会者的观点罗列起来并再次呼吁。然而，陷入全面经济危机的美国已经不容许“引进海外优秀人才”和“提高本土教育水平”两种观点并存了（虽然名义上它们还是可以写入同一份报告中）。资源的稀缺所引发的强烈冲突，已经将政策的执行逼入政治性博弈的阶段——此时政策执行的目标已经无关于竞争力，而是更加切近的占有更多资源的争夺。

 

 

面对《美国竞争法》所许下的空头支票，《迎击风暴两年后》认为执行的阻滞源于“意愿的问题”——报告甚至使用了这样一种表述来描绘社会对于科学、技术及相关教育的认知情况：美国人只是大概地了解（甚至认同）其重要性，但却并非感同身受[2]。诚然在资源重新富足的情况下，《美国竞争法》还有可能重回试验性的执行模式。但金融和经济动荡的短期不可恢复性，事实上已经排除了上述可能。而且已经决裂的两个阵营都心知肚明，他们的呼吁并不能让即将卸任的布什政府产生更多的积极的“意愿”。更大的赌注，被押在了即将到来的2008总统大选上。

 

考虑到民众对民主党候选人奥巴马的呼声越来越高，科技政策系开始抛开原有的联盟伙伴加紧对有“偏爱科学传统”的民主党的游说。以期在2008财年“先失一局”的情况下，能够在一系列经济救市方案中恢复《美国竞争法》对联邦科学投资的承诺。正如纽约大学联盟主席Robert Berdahl所宣称的那样，“在救市方案以及随后的2010财年预算中资助《美国竞争法》是第一要务……如果不来投资科学，新政府在能源、经济和气候变化方面的所有目标都难以实现”[11]。事实上，他们也成功了。首先在资源方面，早在2008年6月所公布的2008年度预算追加议案，科技政策系就在总额为1860亿美元的大盘子中分得4亿美元。为此，《科学》杂志还大肆赞扬了民主党领导的参众两院（民主党在布什政府中期调整时获得两院领导权）有能力兑现为科学界伸出援助之手的诺言[12]。其次在话语方面，Mote校长曾指出的“人们会抱怨四美元一加仑的油价，却没有人看到高油价同可替代性能源技术开发不足之间的联系”，也在民主党的施政纲领中得到了直接的回应[10]。如在民主党2008年8月发布的党内“平台”报告《重申美国的承诺》（以下简称《承诺》）就高调提出，“我们将通过一个投资清洁能源的全面计划来解决四美元一加仑汽油的问题”。《承诺》还宣称，要“结束这场布什当局发动的对科学的战争，重塑科学诚信，并重新在证据的基础上做出决策”[13]。其中，投资新能源，保证将基础研究的联邦资助翻番，并将研发经费享受减税的制度永久化等承诺也正是源自《美国竞争法》所提出的理念——民主党甚至还强调，执行这个法案只是一个开始。即便对于呼声并不是那么高的共和党，科技政策系也并没有放弃。如移民法改革的主要推动者得州共和党参议员Kay Bailey Hutchison，就受邀担当了《迎击风暴》实施两年期评估座谈会的主要召集人。因此从某种意义上讲，科技政策系已经通过一系列政治手段成功地维系了在新一届政府中的话语权——而无论是谁当选。真正被放弃的，也只有作为昔日的“形式联盟”伙伴的教育政策系。

 

民主党大选的完胜也标志着科技政策系的完胜。果然，奥巴马当选后旋即于12月20日宣布任命4位顶尖科学家作为政府科学顾问，并承诺将白宫科学技术办公室（OSTP）主任擢升至总统助理级别。在随后的讲话中也指出，“现在是我们将科学放在议事日程之首的时刻，是我们努力工作恢复美国在世界科学和技术领域的领导地位的时刻……与以前任何时候相比，科学在今天正掌握着我们在地球上生存以及一个国家的安全和繁荣的钥匙”[14]。成功地走入国家意志以后，《美国竞争法》所规定的主力科研单位NSF、DOE和NIST又在2009年2月通过的《美国复兴和再投资法案》中，再次分别获得了30亿、20亿和5亿美元的额外资助[15]。

 

相比之下，不但NSF和DOE中原本包含的部分教育内容被砍掉。以初、中等学校教师（仅有教师工会作为代表）为主体的教育政策系，也并没有办法和其他利益相关者形成有效的联盟。从某种意义上讲，丧失了话语权的教育政策系，不过是各州和各地政府平衡支出的一颗棋子：虽然在救市方案中有1059亿美元用于教育建设，约为布什政府教育预算的两倍（已经去除了各州政府用以支付教育费用约400亿美元的“财政稳定基金”）。但其中各州政府修缮学校建筑约占了一半，在剩下的部分中又有超过60%的份额分给了高等教育担当学费抵额。《美国竞争法》所一再呼吁的用于招募和维持教师的部分不但被排挤得很少，经济的颓势也已经开始波及到现有教师的生存空间。如在2009年1月末，纽约市就由于不堪财政赤字要通过自然减员和裁员相结合的方式削减12%的教师（约15000名）。各州之间、城市学校和乡村学校之间（包括白人学校和有色人种学校之间），为填补亏空而进行的争夺也异常激烈。总之，曾被期待为《美国竞争法》顺利执行转机的救市方案，在保住教师饭碗上能发挥多大的作用都还是个未知数，更不要说是提高初中等学校科学、技术、工程和数学专业教师的人数和专业资质这种遥不可及的目标了。事实上在《美国复兴和再投资法案》的教育相关内容中，《美国竞争法》的表述一次都没有出现过。随着执行的主体由联邦下移到了各州，原本作为应对“人才危机”重头戏的教育部分，也正式走入了高冲突性（争夺有限资源）和高模糊性（州政府对于教育目标的解释的灵活性）的象征性执行阶段。

 

综上，如果说“9•11”的安全性议题让科技政策和教育政策走到了一起；那么次贷危机所导致的经济形势的日益严峻，也宣告着这个短暂“婚姻”的结束。资源的限制成为了改变政策与境的一个触发，从而将试验性执行的模式引向政治性执行的模式。进而在政治性执行的权力博弈中，科技政策系成功地利用了总统大选进入国家意志，并获得了额外的地位和资源。相反被抛弃的教育政策系却由于失语，只能维持象征性执行。

 

 

接下来的一个问题是：既然在《美国竞争法》的执行上美国甚至走在了中国等追赶国家的后面，那么科技和教育政策联盟的解体以及占主导地位的科技政策系对“人才危机”的漠视，是否又会导致美国竞争优势的丧失呢？

 

答案也是否定的。首先在很长一段时间内，本土人才对美国竞争优势获得的作用并不是非常突出。一方面，由《莫里尔法》（Morrill Act, 1862）所培养的人才大部分汇集在种子、技术和设备等农业产业当中；另一方面，具有着较低教育水平的非英语母语移民（或其后代）占据了产业工人的大部分群体。可以说，在培养科学、技术本土人才方面的努力，几乎无法为经济绩效贡献任何力量。当时美国人的共识，是如果想获得更好的（物理、化学方面的）学科训练最好的选择是去欧洲；中产阶级所更加推崇的，是直接和生计挂钩的“实践教育”。就连日益兴起的工业实验室，也更多停留在检测材料和监控国外技术（以便于通过资本运作的方式兼并或购买）等辅助性工作的阶段[16]。

 

从某种意义上讲，外引人才才是美国竞争优势的动力和源泉。两次世界大战为远离主战场的美国，提供了积蓄资本、技术和人才的绝佳机会。战时期间，很多欧洲科学家（如爱因斯坦）和本土留学生为躲避战乱开始大规模回流。一方面，进入到学术界的人才使得欧洲的“学院式”传统最终登录美国，并在战后NSF等联邦机构稳定资助的保护下成长起来。到20世纪50年代时，美国的研究型大学已经在世界上遥遥领先了[17]。另一方面，溢出到产业界的人才拓展了比检测更复杂也更有创造性的工作，工业研究也开始涉足基础研究领域——这也在学术界以外创造出了对外引人才新的需求。最为重要的是战争（包括后来的“冷战”）的需要，使得科学技术的重要性得到了联邦政府乃至整个社会的广泛认同。虽然在通过创造知识来培养人才还是通过培养人才来创造知识方面尚有不同的政策逻辑，美国对科技和教育投资的新传统无疑成为了其实现竞争优势的新动力[16-18]。

 

最后，《美国竞争法》所揭露的“人才危机”事实上并不存在。一来美国在高等教育上的领先地位并没有变化，只是其他国家与美国之间的差距在不断缩短[16]。从最近可获得数据的情况来看，20世纪70年代中期以来除个别年份（一般出现在经济增长比较迅速的时期）以外，以科学和工程为专业的学生绝对数量一直处于增长状态，美国本土学生攻读理工科学位的绝对数量近年来也相对平稳。“相对比例下降”的状况，其实也发生在了德国、英国、日本、韩国等其他发达国家（甚至包括了中国）。此外，面临全球范围内金融行业的不景气，人才的市场调节机制很可能会诱使更多的学生重新选择科学和工程专业。同时以科学和工程为专业的女性人数也有逐年增加的趋势（以本科学位增长速度最快），也为美国初等和中等教育的提供了大量的专业教师来源。而对于《迎击风暴》矛头所指的外引人才，NSF通过对1988-1996年间外国科学和工程博士授予者的调查发现，仅有17%（约2000人）正式在美国签约工作[19]。近期的一份题为《美国所失即为世界所得》的研究报告也指出[20]，早在金融和经济危机之前，中国、印度等低收入国家的新移民就已呈回流趋势。因此“抢夺美国人饭碗”（虽然亚洲占据了总外国博士授予者的80%以上）的说法也并不属实。“人才危机”的表述，只不过是利益相关者通过一种“统计伎俩”推动政策议程的政治修辞。

 

最后《美国竞争法》在教育政策执行层面的高模糊性和高冲突性，也可能为学习新的政策方法、政策技术和政策目标创造新的机会。正如Matland (1995) 所指出的：象征性本身所自然创造出的反对派联盟，以及微观层面更为广泛的参与程度，可以对政策的运行进行有效的限定，并使政策执行收到意想不到的良好效果[6]。事实上，美国在教育管理上的分权体制和对社会力量的开放结构，正是解决执行阻滞所带来的资源匮乏问题的出路。对此，前文所提到的NMSI在几乎没有得到任何联邦的支持下，依然能够在改善得克萨斯科学和工程教育上取得良好的成效，就是一个良好的例证。

 

总之，美国的竞争优势并不会因《美国竞争法》执行的阻滞而丧失。但正如两次世界大战为美国的科技和教育的发展创造了绝佳的历史机遇一样，今天的全球性金融动荡和经济危机也为后发国家的追赶提供了机会和窗口。为此，我国的学术界和政策界必须从思想和行动上做好准备。无论如何都需要谨记的是，在如何通过对科技和教育的投资实现竞争力方面，《美国竞争法》从制定到执行的一系列经验和教训都可以作为我们政策学习的珍贵范本。

 

 

[1] National Academies Committee on Prospering in the Global Economy of the 21st Century U S. Rising above the gathering storm: energizing and employing America for a brighter economic future [M]. Washington, DC: National Academies Press, 2007.

 

 [2] Arrison T, Planning Committee for the Convocation on Rising Above the Gathering Storm Two Years Later, Committee on Science, Engineering and Public Policy. Rising above the gathering storm two years later: accelerating progress toward a brighter economic future: summary of a convocation [M]. Washington, DC: National Academies Press, 2009.

 

 [3] Pressman J L, Wildavsky A B. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland; or, Why it's amazing that Federal programs work at all, this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes [M]. Berkeley: University of California Press, 1973.

 

 [4] Smith T B. The policy implementation process [J]. Policy Sciences, 1973, 4(2): 197-209.

 

 [5] O'Toole L. Jr. Policy Recommendations for Multi-Actor Implementation: An Assessment of the Field [J]. 1986, 6(2): 181-210.

 

 [6] Matland R E. Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation [J]. J Public Adm Res Theory, 1995, 5(2): 145-174.

 

 [7] 王程韡, 曾国屏. 政策范式的社会形塑——以《美国竞争法》为例 [J]. 科学学研究, 2008, 26(1): 3-12.

 

 [8] Mervis J. U.S. BUDGET: House Panel Berates Science Adviser on 2009 'Shortfall'[J]. Science, 2008, 319(5866): 1023.

 

 [9] The gathering storm rages on[J]. Nature, 2008, 453(7192): 133-134.

 

[10] Mervis J. U.S. SCIENCE POLICY: Going From RAGS to Riches Is Proving to Be Very Difficult [J]. Science, 2008, 320(5877): 728-729.

 

[11] Holden C, Lawler A, Kintisch E, et al. SCIENCE AND THE ELECTION: Obama Victory Raises Hopes for New Policies, Bigger Budgets [J]. Science, 2008, 322(5904): 1034-1035.

 

[12] Mervis J. 2008 U.S. BUDGET: House Gives $400 Million to Four Science Agencies [J]. Science, 2008, 320(5884): 1706b.

 

[13] Democratic National Convention Committee U.S. The 2008 Democratic Party Platform: Renewing America's Promise [R]. Denver, Colorado: Democratic National Committee, 2008.

 

[14] Harris G. 4 Top Science Advisers Are Named by Obama [N]. New York Times, 2008-12-20.

 

[15] United States Congress House. The American Recovery and Reinvestment Act of 2009 (Pub.L. 111-5) [EB/OL]. http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ5/content-detail.html, 2009-02-17.

 

[16] Nelson R R, Wright G. The Rise and Fall of American Technological Leadership: The Postwar Era in Historical Perspective [J]. Journal of Economic Literature, 1992, 30(4): 1931-1964.

 

[17] Nelson R R. U.S. technological leadership: Where did it come from and where did it go? [J]. Research Policy, 1990, 19(2): 117-132.

 

[18] 王程韡, 曾国屏. 知识创造和人才培养：从“没有止境的前沿”到“美国竞争法” [J]. 清华大学教育研究, 2008, 29(3): 78-84, 94.

 

[19] Johnson J M. Main Activity of Foreign Doctoral Recipients With Plans to Stay in the United States: Plans to Stay in the United States [R]. Arlington, VA: Division of Science Resources Studies, National Science Foundation, 1998.

 

[20] Wadhwa V, Annalee Saxenian, Freeman R, et al. America's Loss is the World's Gain: America's New Immigrant Entrepreneurs, Part IV [R]. KANSAS: Ewing Marion Kauffman Foundation, 2009.