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安全主体论与“防消分离论”
对中国的消防政策,我最看不懂的是“防消分离论”。昨天在饭桌上与一位退役转业的消防队长讨论了几句,让我立刻发现了这种观点的前提假设。这种前提假设是造成国内消防工作特殊性的前提,也是造成消防制度难以突破的瓶颈,这里我来简要分析一二。
中国有数千年的文化传统,其中一项重要的稳定措施是“官吏”分流。也就是说,当官的,一定是中央政府委派的,大部分是通过科举制度提拔的,有利“全国一盘棋”。当吏的,要么是当官的自己招募,要么是当地政府原有继承的,后者属于“地头蛇”或“地方实力派”,但有利于“地方稳定”,是维持政府行政专业化和降低成本的措施之一。在这种制度下,没有消防制度的存在空间,因为成本高(比如宋代靠职业化军队从事消防工作,几乎让国家破产)。所以,袁世凯学习西方制度创办的“消防公务员”制度(即公安消防制度),最终在1983年又演化退化成宋代的“现役制消防”,可以降低成本,是基于气候挑战和兼顾历史传统的折中选择。
美国只有几百年的历史,最初的移民面对的是松散的政府组织,所以需要自救,因此,以地方自救为主体的志愿消防占据主导地位。也就是说,当官的是地方选举的本地人,作吏的,也是地方不变的专业队伍(公务员制度)。这种制度看上去成本高,但是有弹性。如果地方搞得好,收税多,投入就多,治安就好。反之也成立。多少年的发展下来,穷乡与富县的主要差别在于警察和消防(响应时间)、医院(就诊便利性)和学校(师资队伍),形成了一种微妙的平衡。
当然,本文不是讨论政治制度,而是研究一个社会的安全主体论。在中国,文官政府(官僚阶层)是维护安全的主体,但是他们不懂消防,所以依赖另一支中央派遣的消防队伍(也是官)来维护安全。两者的制约是从制度平衡的角度来安排的,但是造成了消防制度的垄断性,因为消防是个专业活,没有长期的培训做不到熟悉程度。所以,在美国的地方公务员体系中,消防人员待遇最高,因为他们必须有起码的专业培训,比一般公务员的入职门槛高。在美国,公务员制度就是维护安全的主体,在把消防队伍包括之后,美国的官僚队伍更加专业化,因此他们懂消防和公安。
由于消防队伍在中国是维护治安的工具,不是维护治安的主体,所以他们不对地方的治安负责。文官制度对地方的治安负责,但他们不懂消防。所以,中国总是要提出“防消分离”(消防搞灭火,公安搞防火),就是避免让消防工作被消防队伍垄断,他们是空降地方的“官”,却不是地方治安的主体负责人,所以把防火工作与灭火工作分离,有助于理清队伍的责任,让两只队伍相互监督,有利文官制度的监管。
问题在于,防消工作是不能分离的。搞灭火的人,会把自己的生命寄托在别人的手中吗?搞防火的人,想到火场灭火的便利性吗?火场拼搏的勇士,必须有起码的防火常识,才能够安全逃生,所以防火工作在美国和欧洲是进入火场的必修课,你不能把自己的生命交托在别人的手中。所以,防消总是一体化出现的,灭火工作总是从防火开始。
而在中国,灭火队员只有2~3年的服役期,防火工作主要靠退役消防队员和外行担任,所以,防火工作是在灭火工作之后进行,这样做,一方面不利于消防队员的火场生存。另一方面,由于防火需要专业化知识,因此投入比较大,所以防火工作需要公务员制度来保证,这就是袁世凯创办“公安(公务员)消防”的前提条件。后人不察,以为袁世凯创办的是现役制消防,这是对消防工作性质不了解的结果。现役制消防是武警制度在1983年改革的结果,与袁世凯无关,是一种复古的临时性措施,在全世界都没有参考对象。
所以,从西方的视角来看“防消分离论”,是非常离谱的作法。消防队员也是人,怎么能够脱离防火的经验进入陌生的火场?然而,这种观点之所以有很大的市场,是因为我国的治安工作是非专业化的文官队伍来承担的,消防队伍只不过是实现治安的工具和条件。而美国的消防就是官员队伍的主体,因此只要出事情,都是消防的错误,不存在防火与灭火的扯皮、推诿、问责问题。只要出事了,一定是制度有缺陷,而不是某个人的失误造成的。制度本身就是防范个人失误而设计的。而我国没有这种前提条件,消防是国家政权维护稳定的工具,所以他们是问责的对象,却不是治安的主体责任人,因此存在扯皮和推诿问题。这是制度性的缺陷,需要从源头来考量。
治安工作,谁是主体?这个问题体现了对“以集体为本”和“以人为本”原则认识上的重大差距。文官主体论,是“以集体为本”的体现;“消防主体论”或“公安专业化”是“以人为本”的重要表达。当我们逐步消化吸收美国的消防经验之时,却忘记了了治安工作的前提条件和制度差异,这是造成“防消分离论”的前提条件。
顺便说一下,我对制度的文化性差异非常敏感,这是对东西方消防制度和气候差异深入考察的结果。中国平均降雨比欧洲多,降雨的时间分布比欧洲集中,因此古代中国是靠环境湿度和宵禁制度来防火的。当代消防工具,几乎是全盘引进的,空降中国的,存在水土不服的问题,进行了本土化改造,现役制消防就是本土化改造的结果之一。可是,当我们使用空调之后,就进入人造气候的时代,这时候问题就来了,防火不专业和灭火伤亡增加,是历史发展和气候变化的必然结果。所以,我们需要讨论公安主体论和消防制度问题,这是谁也不能无视和避免的。
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