“应借建立自然资源部设立的“东风”，以制定《空间规划法》为核心，加快构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间治理体系，将党的十八大以来的相关空间规划的意志和思路、理念法治化，为国土空间格局优化和建设“美丽中国”保驾护航。”

新一轮国务院机构改革组建了自然资源部，以统筹山水林田湖草系统治理，着力解决空间规划重叠等问题，统一行使所有国土空间用途管制，除承担原国土资源部的职责外，还并入了主体功能区规划组织编制、城乡规划管理等职责。建立空间规划体系并监督实施成为自然资源部的主要职责之一。

我国是世界上规划最多的国家，但多是计划经济留下来的产业规划、专项规划，符合市场经济原则的空间规划体系还没有建立起来。

首先，作为发展中国家，我国各类规划几乎无一例外地是“扩张型”规划—出现各种“有条件要上，没有条件创造条件也要上”的发展类规划；“跨越式增长”长期成为各类规划的时髦词汇甚至是主题词；不仅资源类规划“开发”色彩远重于“保护”色彩，而且环境与生态保护规划也过于牵就甚至屡屡“让位”于经济和城镇发展规划。

其次，我国规划类型和数量繁多、规划之间关系复杂且冲突不断。比如环评法规定的需要开展环境影响评价的规划，就涉及设区的市级以上各级政府编制的“一地三域十专项”、共计14类规划；再如“十五”期间，省、市、县政府编制的规划纲要、重点专项规划和行业规划就有7300多个。规划相关部门之间职责交叉、管理权限与时间空间范围重叠、规划目标矛盾、规划执行各自为政，都成为协调各相关规划所要面临的几乎不可逾越的“鸿沟”。

最后，城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划性质，但总体上还没有完全脱离部门分割、指标管理的特征，各类空间还没有真正落地，且各类规划之间交叉重叠，都想当“老大”，没有形成统一衔接的体系。尽管相关部门和学界在“多规合一”上形成共识，但如何进行“多规合一”，不同部门都有各自的方案。比如2014年1月，住房和城乡建设部发布《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，力图将“多（三）规合一”统一在城乡总体规划层面；同年8月，国家发改委发文并由国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部等部委联合开展市、县“多规合一”试点工作，选择28个试点市县由上述4个部门分头负责。可以说，需要“合一”的不仅仅是“多规”（多个部门），而且是“多规合一”（相关规划都希望把其他规划合到自己的规划上）。

从党的十八大提出“五位一体”建设生态文明的战略目标，明确要优化国土空间开发格局，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，到中共十八届三中全会公报提出要“健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”，再到2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》进一步提出，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。国家建立空间规划体系的决心日益坚定、思路逐渐清晰。此次国务院机构改革组建自然资源部，更是为建立空间规划体系提供了机构保障与组织保障。

可以说，空间规划理念、理论与方法、试点与实践、体制与组织保障等已经成熟或确立，空间规划立法时机成熟，以制定空间规划法为抓手，加快建立空间规划体系。这须着重处理好开发与保护的关系，政府与市场及社会的关系，中央和地方的关系，以及建章立制、规划实施与监督管理四个方面的关系：

首先，要协调好开发与保护的关系，重在以生态环境优化、限制、引导开发模式和发展转型。国土空间开发的着力点应从不断扩张开发空间和建成区面积，转为调整和优化空间结构布局、提高土地资源使用效率。国家和省级行政区以及市县的优化开发区、限制开发区，生态空间面积占比应不断提高，重点开发区生产和生活空间应遵循高效集约的原则。既要防范生产生活空间对生态空间的“挤压”和不良影响，又要发挥生态空间对提升空间品质、倒逼生产空间改善的积极作用。编制空间规划，要先开展资源环境承载能力评价，根据评价结论，科学划定空间格局、设定空间开发目标任务、设计空间管控措施，并注重开发强度管控和用途管制。

其次，协调好政府与市场、社会的关系。空间是社会经济活动的载体，其本身也是自然资源；规划是从理论到实践、从理念到行动的政策载体。自然资源本身具有经济和生态双重属性。因此，要使市场在资源配置中起决定性作用（针对资源的经济属性），更好发挥政府的作用（针对资源的生态属性）。无论是空间规划体系的建立，还是空间规划的具体编制，都需协调好政府与市场、社会的关系，强化部门协作。此次国务院机构改革，确定了新组建的自然资源部在空间规划方面的主导地位，空间规划体系建立与实施，需要发改委、住建部、生态环境部等部门的协作。空间规划的研究与实践，也需要建立跨部门、跨学科的团队。

第三，协调好国家、省、市县三级空间规划的关系。不同层级空间规划之间的关系需要对应国家、省、市县各行政层级在生态文明建设总体部署中的权利、义务以及按照不同资源种类的重要程度，实行三级代理行使所有权职责的体制，实现职能与责任、权利与义务、效率和公平相一致。在国家层面，既要厘清主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态环境保护等规划之间的功能定位，国家空间规划作为全社会的行动纲领，应优化全国国土空间格局，并为下级空间规划的编制与实施指明方向；省级空间规划“承上”以衔接国家空间规划，“启下”以安排市县空间规划的任务，并安排好省域空间的整体性布局；市县级应着眼于本行政区，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。国家、省、市县三级空间规划之间的关系为顶层设计和地方实践的良性互动、有机结合，体现了“从实践中来，到实践中去”的关系逻辑。

最后，组建自然资源部，一方面是将原本分散在不同部门的水、森林、草原、海洋等自然要素管理责权进行“统一合并”；另一方面明确自然资源部的主要职责—建立空间规划体系并监督实施，是将空间规划及其制度的制定、实施、监督等事权在自然资源部和其他部委之间、国家和地方之间的分离，以避免“既做裁判员又做运动员”的情况，且有助于各方形成制度合力。

空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。未来建立空间规划体系，使命光荣、任务艰巨：一方面，建立空间规划体系，将对规划理念、学科、制度、模式等方面产生深刻的影响，是从深度和广度上对现行规划体系的重构和优化，是一场“规划革命”。而这一过程无疑将遭遇很长时间以来形成的固有利益格局、路径和技术依赖的阻碍；而另一方面，作为一个正在被“创制”出来的规划，空间规划能否担当起这一历史重任？当前相关规划各自的管理制度、体制与机制如何改革，以更好地适应空间规划及规划体制机制的变革？当下的法律框架如何突破？未来的空间规划是否依然会像当前的规划那样经常失效，或者说如何避免未来的空间规划依然是“纸上画画、墙上挂挂，不及领导一句话”的窘境？

良法方能善治。应借建立自然资源部这一空间规划的组织与机构保障的“东风”，以制定《空间规划法》为核心，加快构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间治理体系，将党的十八大以来的相关空间规划的意志和思路、“绿水青山就是金山银山”理念法治化，为国土空间格局优化和建设“美丽中国”保驾护航。

以上发言刊于近日出版的《城乡规划》。