加快生态文明制度建设地方很重要

王元丰

北京交通大学教授

中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出“加快生态文明制度建设”，确定了按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，建立生态文明制度体系，清楚地阐述了生态文明制度体系的构成。目前，有关中央部门正在按照《决定》关于加快生态文明制度建设改革方向，研究落实各项重点任务。

加快生态文明制度建设在国家层面，开展关于健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度和改革生态环境保护管理体制，是必须扎扎实实完成后的重要工作。但是，一定要认识到，生态文明制度建设不仅仅要在国家层面开展，地方的生态文明制度建设也非常重要，是生态文明制度体系中不可缺少的重要部分。当前，特别需要调动地方党政和人大等方方面面的积极性，推动地方生态文明制度建设与国家制度同步进展。下面几方面的工作尤其值得予以重视，并开展好。

一是开展好地方空间规划。《决定》中提出了“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，这对于规范各级政府经济活动空间具有重要作用，对推动科学发展、加快转变经济发展方式具有重要意义。2010年底，国务院印发了《全国主体功能区规划》，这是中国第一个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。在全国主体功能区规划的基础上，国务院要求各省（区、市）人民政府编制本地区主体功能区规划。这项工作在《决定》出台的大背景下，应该有新工作理念和工作模式。国家发改委秘书长杨伟民，在《决定》辅导读本中指出的“改革上级政府批准下级行政区规划的体制，改为当地规划由当地人民代表大会批准”，非常有意义，是一项重要的改革。地方人大要切实行动起来，负起让地方规划具有法律约束力的责任，使规划根据国家主体功能定位，切实划定当地的生产空间、生活空间、生态空间的开发管制界限，使地方规划不能够随政府负责人的意愿随意改动。使地方的规划不变成“墙上挂挂”的图纸，而是能够给社会以长期明确的预期，并更多依靠当地人大、居民监督规划的落实。

二是充实完善地方的生态环境立法。加快生态文明制度建设，加快法律法规建设是非常重要的内容。在国家层面，当然需要根据生态文明建设的需要，完善现有资源、环境和生态法律体系。但是，一方面国家法律的制定和修订存在时间滞后的问题，另一方面，在中国这样幅员辽阔的大国，地方针对其实特点，制定地方性法律，是资源、环境和生态法律体系的不可缺少的重要组成部分。自1979年全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，拉开我国地方环境立法的序幕，到现在我国的地方环境立法工作已经进入全面发展的阶段。地方颁布的环境和资源保护法规既有综合性的，又有单项性的，领域覆盖环境、资源和生态保护的方方面面。但是，我国地方的资源、环境和生态法律还存在：与本地实际情况联系不够紧密，缺乏地方特色，可操作性差，立法技术落后以及立法手段单一等多方面问题。要在整个国家的加快生态文明制度建设中，予以改进、加强和完善，使地方的生态环境立法，对国家的生态文明制度起到有效支撑。

三是构建和完善地方生态环境技术标准体系。技术标准是国家的技术法规、是生态文明制度的组成内容。我国目前已形成由国家标准、地方标准及环保部标准共同构成的环境保护标准体系。可以看出地方生态环境标准是生态环境技术标准体系中不可缺少的一环。自1973年我国第一项环境保护标准发布以来，历经四十余年的发展，我国的环境标准数量大幅增加，标准种类日益丰富，标准体系日趋完善，取得了较大的进展。但是，与欧美发达国家相比，我国的生态环境技术标准还有较大差距，大家对我国PM2.５的标准与世界卫生组织标准的差距已有切身感受。而在地方环境标准方面，工作由于起步晚、发展慢，存在不少如难以满足区域环境管理的要求、与国家标准有效结合不够以及缺乏及时有效的修订等问题，这些非常需要各省市在未来大力加强。

此外，地方在生态文明制度还有诸如：省市对下级地方政府考核怎样体现绿色和环保的理念，因地制宜制定不同的政府考核标准，以及生态文明政策创新等很多方面的内容。总之，加快生态文明制度建设，地方将起到不可或缺的重要作用，这方面要提早谋划，把我国的生态文明制度建设得更为全面完善！

《人民日报》2014年2月12日