发展新质生产力呼唤制度创新

王元丰

中国发展战略学研究会副理事长

北京交通大学碳中和科技与战略研究中心主任 

随着2024年政府工作报告将发展新质生产力列为十项任务之首，新质生产力这个词已经成为当下最热的热词之一，社会各界都在讨论怎样发展新质生产力。

新质生产力固然是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的先进生产力质态，技术革命是其中非常重要的驱动力。但是发展新质生产力也不仅仅就是做技术创新，更需要有制度创新，因为新质生产力的发展会带来新的生产关系，必须要有新的制度来适应。新质生产力发展所带来的新产业变化，也需要有新的制度来推动发展。

首先，新质生产力会带来新的生产要素，会伴随有新型的生产关系，特别需要制度创新。通过回顾历史可以看到，新质生产力的产生在工业革命之时最多，而历次工业革命都会带来新的生产资料和新的生产要素。第一次工业革命使煤炭这种新的能源更广泛进入人类的生产生活领域，成为一种新的非常重要的生产资料；第二次工业革命，由于汽车和电力的发展，石油和电力又伴随着成为新的生产要素和生产资料，对人类生产生活带来巨大的影响；第三次工业革命作为信息革命，又使信息成为人类经济的重要要素并得到强化，带来了新信息经济。那么，当前正在发生的以人工智能、大数据驱动的第四次工业革命，以及新能源发展所带来的新的能源革命，又产生新的生产要素，比如，数据已经成为新的生产要素。而伴随着人工智能的发展，除了数据之外，算力、算法也越来越多的参与到生产与生活之中，成为非常重要的生产要素。与新能源革命诞生相对应的就是对二氧化碳排放的要求越来越高，为了实现碳中和目标，二氧化碳也成为影响生产的一种新的生产要素了。

因此，发展新质生产力特别重要的一点是要首先把诸如数据、算力、算法以及二氧化碳等这些推动人工智能革命和绿色低碳革命的新要素纳入到生产之中。要对这些要素在企业层面、行业和国家层面进行管理，因为它们对生产有非常重要的影响，对发展新质生产力有非常重要的改变作用。很多国家建立了新的数据管理部门，如大数据局或大数据部。而对二氧化碳则建立碳交易市场、征收碳税等制度予以管理。所以，对于数据、算力、二氧化碳这些新的要素，如何建立新型的企业管理制度、行业管理制定以及整个国家的法律法规和政策，更好地把这些新的要素融入生产之中，是下一步发展新质生产力的一个重要方向。

其次，发展新质生产力会产生新的产业、新的业态，这些新的产业、新的业态也特别需要有新的制度对其进行保护与规范化，促进其良性发展。通过回顾历次工业革命可发现，实际上每次工业革命都带来了新的产业。第一次工业革命带来了新的产业：大规模机械化生产的纺织业，以火车和气动轮船为代表的交通产业。第二次工业革命，有了以汽车为代表的更新的交通产业，有了新的二次能源产业（电力行业）。第三次工业革命，我们有了新的计算机产业、互联网产业。伴随这些新产业的发展，都伴随着新的企业管理、行业管理，而在国家层面则不断有新的相关制度诞生。

交通的变革催生了新的交通法，英国当年有红旗交通法（Red flag traffic laws），后来人类社会的交通法不断在各国产生，并且，随着交通产业的发展更新和变化。而计算机革命带来的在信息方面的法律法规也不断出现，以美国为例，上世纪60年代颁布《信息自由法》，后又制定《计算机安全法》《信息技术管理改革法》《政府信息安全改革法》等很多新的相关法案，以适应新的信息产业发展要求。现在第四次工业革命，人工智能+所带来的新业态，比如无人驾驶汽车，使得原来的道路交通法无法适应它的发展，迫切需要建立新的法律，促进以及规范无人驾驶汽车这个新的产业。2017年，德国制定全球首部关于自动驾驶汽车的法律，是全球第一个制定该相关法律的国家。同理，互联网与商业相结合，产生了网上购物、电子商务，未来人工智能还要与很多行业相结合，其中非常需要制定制度对人工智能以及大数据发展所带来的一系列新的产业业态和新的产业预以规范，也是保护。为大数据立法、为人工智能立法，这是目前世界各国都非常关注的领域。哪个国家能够建立起既促进这些新技术更好地走入市场，转化为新质生产力，又能防止其所带来的伦理、安全和隐私等问题，哪个国家就能更好地收获新质生产力带来的果实。

第三方面，新质生产力的发展会使原来的产业格局发生重大的变化，会推动新的产业体系出现，由此带来经济社会的变革。而要适应这样更大的变局，需要有更高层的战略前瞻，在规划上超前部署，在法律法规的制定方面能有先进的理念和思想指引，让制度能够更有包容性。第一次工业革命产生了纺织业、铁路运输行业等新的产业，使工业成为产业的主导，人类进入了工业时代；第二次工业革命带来了新的汽车行业、电力行业、钢铁行业等新的产业，重工业则成为整个产业体系的主力；而第三次工业革命，计算机信息通讯行业（ICT）又不断崛起，使信息产业不但成为工业的重要组成，而且，信息与农业、服务业融合，产生同过去不一样的产业体系。每当产业体系发生变革的时候，对制度来说，首先提出的问题是如何保护传统产业公正和平稳转型？这是历次工业革命都需要面对的一个重要问题。在这种公正转型中，如何使原来传统产业能够有序发展，传统产业的就业人员能够不受到过大的冲击，能使他们更好的转移到新的行业，都需要在制度、政策、法律法规层面予以支持。当前，新质生产力更多地产生于互联网产业、人工智能产业、绿色低碳新能源产业，它们一方面对传统产业有直接的影响，另一方面，这些数字化产业、新能源产业又会与传统产业相结合，促进传统产业转型升级，甚至得到更好的提升，而不仅仅就是退出市场。互联网+、区块链+、AI+与可再生能源+等可以使很多产业焕发新的生机。因此，特别需要更好的制度设计，让新质生产力带动提升传统产业，积极促进产业高端化、智能化、绿色化。另一个方面，在大力发展新质生产力的同时，能够面向未来新的产业。当前以人工智能等技术驱动的第四次工业革命正在风起云涌，但是，绿色低碳技术驱动的新能源革命也在进行中，智能化与绿色低碳化相结合的第五次工业革命也已经露出端倪，如何前瞻性地在制度上为未来产业留出发展空间，也是制度创新的大文章。欧盟从2020年开始反思“工业4.0”的战略，就在对“工业5.0”战略与政策进行谋划，这方面也值得借鉴。从制度层面，如何更好的保证建立起一个健康有序转变的现代产业体系，是制度创新中一个非常重大的问题。

因此，总结起来就是发展新质生产力不仅仅是推动技术创新，不仅仅是研发投入增加等资源支持，特别需要在企业、行业、国家层面的制度上有所创新，适应新质生产力带来的新要素、新业态、新产业，为新质生产力的动态发展建立良好的环境，这样才能保证新质生产力走上一个健康、可持续发展的轨道。

《环球时报》2024年3月15日