论我国节能减排提高能源利用效率的保障体系

摘要：本文是国家哲学社会科学基金资助课题“我国能源利用效率和统计测度方法研究”的研究成果的一部分。为了提高我国能源利用效率，加强节能减排管理，第一要从能源立法和建设节能文化上加紧改革工作，第二要积极支持节能减排技术的研究立项，加快节能技术的推广普及，第三要通过政策改调整出进口产品结构，改变能源的逆向流动，第四要建立能耗控制的监管审计系统和相关信息系统，使控制有效有力。本文在这些方面提出了一些独特的建议意见。

关键词：能源利用效率 能源立法 保障体系

2010年，全国人大常委会曾进行节能法执法检查，根据检查报告，常委委员们指出，我国在实施节能法方面还存在五方面问题。一是对节约能源和贯彻节约能源法的意义宣传不够，公众的知晓度不高，参与度不强；二是节约能源还没有变成大多数公众的自觉行动；三是一些地方政府认识不到位，节约能源还只是停留在为了单纯的完成节能目标，没有同调整经济结构和转变发展方式紧密结合；四是公共建筑节能和交通节能工作尚待进一步加强，因为这一方面降低能耗的空间还非常大；五是供热和采暖还没有完全采用供热计量收费，存在着高能耗和浪费的现象。然而，这些问题目前依然存在。

积极开展节能行动既是我国近期实现经济发展转型任务的重要组成部分，也是经济社会长久可持续发展的基本国策的需要。政府作为市场经济的调控者和总监管者，既要建立基本的法律体系通过机制化制度促进节能目标的实现，也要通过适应性行政政策及监管活动调控节能目标实现的进程。

一、 完善节能减排的法律体系

能源相关法规是关系一个国家国计民生的重要法规的组成部分，各国都十分重视能源立法。20世纪70年代的石油危机促使各发达国家考虑能源安全，为有效合理地使用有限的能源，压缩石油消费，加快了能源立法的进程。日本于1979年颁布《能源使用合理化法律》，法国1974年制定《省能法》，英国1976年颁布《能源法》，美国1978年颁布了《国家能源政策法》。这些法规的颁布实施，对缓解能源危机、发展经济发挥了积极的作用。我国从上世纪九十年代开始建立能源相关法律体系，其中1997年11月颁布《中华人民共和国节约能源法》（2012年2月修订），2005年2月发布《中华人民共和国可再生能源法》（2009年10月修订），1995年12月颁布《中华人民共和国电力法》，1996年8月颁布《中华人民共和国煤炭法》（2011年修订）。相关法律还有2008年颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》、2002年颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》（2012年修订）。除此之外，还有各部门制定的30余项行政规定。与能源相关的国家标准体系也是整个能源法规体系的组成部分。然而，到目前为止，我国的能源法规体系还是不完整的，已有法规内容上还存在不少缺陷。

首先，能够统揽全局的能源基本法《中华人民共和国能源法》缺位。虽然，2007年曾对草案进行了全社会征求意见，但至今仍看不到何时能通过发布。在世界能源争战越来越紧张的形势下，这部法律应该尽早出台，否则，其它相关法规难免顾此失彼，甚至冲突。

其次，法律条文需要进一步具体细化，使之具有可操作性和应有的惩戒激励作用。以《建筑法》与《节约能源法》为例。《建筑法》对建筑节能、新型建材和建筑科技的态度为“支持”、“鼓励”和“提倡”，缺少强制性，属于弱制裁性的法律，没有具体条款来约束。《节约能源法》虽然有了一些强制性规定，但是很少有对应的违法行为惩罚性条款，这些法律的缺失可能是当前建筑节能措施技术不能有效落实执行的基本原因，当前大多数建筑仍不能实行计量供热和充分使用节能材料。有关研究指出：目前建筑能耗已经占到全社会终端能耗的45%左右，有28%左右是建筑在使用过程中消耗掉的，16%左右是建筑材料在生产过程中消耗掉的，2%左右是建筑建造过程中消耗掉的。所以，尽快让节能法律发挥节能管理的威力是必须抓紧要办的事情。现在建筑市场处于低谷，正是尽快出台完善相关法律的时候。

再次，我国还有一些能源领域的法律没有建立起来，如核能领域只有一批相关规定，需要尽快制定一部专门法律。

二、 加大对节能技术的政策支持力度

重大节能技术开发多属于高技术领域，研发成本很高，初始市场风险较大，因此需要国家在税收优惠、应用补贴、基础建设等方面给予强力支持。近几年，我国政府在这方面已经做了大量工作，如支持新能源的发展，在风电、太阳能、生物能、节能灯等领域提供了巨额财政补贴和税收支持。为了加快节能技术的进步，国家在节能技术支持方面可做的工作还有：积极支持开展节能规划和政策的软科学研究，在各个经济生活领域全面开展节能标准和规范制度的制定；将重大节能技术列入国家中长期科学和技术发展规划纲要及相关科学技术发展计划，予以重点研发资金支持；利用国家媒体和教育资源开展重大节能技术、节能产品的推广、宣传培训和信息服务工作，使全社会能容易获得节能技术信息；加大对节能技术与产品、重大节能项目示范、试点和推广的支持力度；开辟多种融资渠道，鼓励私人资本进行节能技术研发投资。

三、 实施有效的价格杠杆策略

根据我们的相关研究结论，能源价格对于抑制高能耗生产和生活消费有显著的积极意义。有关研究还表明，我国对能源行业生产的直接补贴虽然促进了经济增长，但是造成了对外国的间接补贴，明显降低了我国居民的受益水平。在实践中，我国能源价格特别是电力和石油价格机制的市场化水平还较低，这也是部分行业能源效率较低的原因。因此，为了促进生产和生活的能源消费效率，保证节能降耗目标的实现，我们建议采取多元化市场资源取向、差异化和阶梯化价格体系的能源价格管理思路。

自奥巴马上任美国总统以来，制定了一系列促进新能源开发利用的政策，很多传统的油气公司也正在向综合性能源公司方向调整发展， 风能、太阳能、氢能、生物质能的研发，其基本目标是促成美国能源资源的多元化，抵御过分依赖石油等化石能源对经济的不利冲击。美国政府的新能源政策是一石二鸟。其一是为美国经济的能源安全服务，其二则同时是应对金融危机的长久战略举措。首先，由化石能源市场主导的能源紧张是世界经济在未来20年左右的持续状态，由此驱使人们开发各种新能能源。二十年之后，新能源可能成为世界的主宰或与化石能源平分秋色，但是，二十年之后的新能源主导技术则会在最近十余年的时间内形成。所以，奥巴马的政策具有长期战略意义，有利于维护美国在世界科学技术与经济领域的可持续竞争力。其次，从历史经验看，每一次大的经济危机都会孕育新的科技革命，产生新的经济制度细胞，这是主要经济体从危机中重新崛起的系统动力学保证。美国在大力投资新能源的过程中，即为资本的流动找到了新的方向，也为新的产业的形成创造了平台，同时促进了就业市场的重新聚集组合。美国的经验值得我国参考。

实际上，我国政府也一直在努力，近年来光伏能源、风能、核能等能源产业及关联产业取得了很大发展，为此国家财政也支出巨大。但最近两年，这些产业的发展遇到较大障碍。一是日本大地震及其核电事故对世界核电发展造成了巨大的负面影响，我国也没有独善其身；二是光伏产业近来连续遭到欧美的双反调查，产生重大不利冲击；三是风能与光伏发电与传统电力网络的衔接出现了重大困难，其困难的核心之一就是价格问题。

从价格方面来考虑，新能源的价格体制是一个重大的市场机制设计问题，如果长久直接补贴相关产业必然在国际市场上造成贸易争端根源。我们的建议是：允许新能源生产按照市场规律定价，同时在国际（WTO）规则允许的范围内补贴新能源直接生产企业（如对新兴幼稚产业和新能源产业，WTO允许一定的支持补贴），但是，国家对于新能源的后向部门，即生产原材料及设备的企业，除非是特定新技术产品，应尽量减少补贴。

长久以来，我国一直对能源生产企业实行政策性亏损补贴，这样产生的低价能源普惠于所有的生产用能企业，既不利于抑制企业的高耗能行为，还产生了较高的对外国的间接补贴。为了破除这种困境，我们建议：一是把政策补贴从能源生产领域转向能源消费领域，二是对不同的能源消费主体实施差异化价格补贴体系。

在水电等自然垄断行业和准公共物品行业，除对消费者实行差别化定价外，国际上还普遍实行阶梯价格体系，即在普通生活标准范围内实行低价策略，对超出标准消费量的消费者按照一定的梯度实行不同的价格水平。这种价格体系既有利于促进节能行为，也能在一定程度上调节居民收入分配，还避免了能源普遍低价引致的收入分配逆调节。

传统西方主流经济学反对政府干预价格，认为会降低经济效率。这其实是一种片面的理论分析，与现实脱节。问题的关键点是：政府不能随意干预价格，而是要按照市场规则调控市场价格。实际上，产权理论的科斯定理已经指出：市场的有效性关键在于明确产权，而产权的划分涉及经济伦理的价值观，政府正是社会公平管理的承担者和服务者。所以，只要政府站在最广大的消费者立场上，系统全面地分析清楚不同的价格体系的利益得失，对价格的调控是可以有效实现而不致混乱的。政府的责任就是制定规则，只是在可能的情况下，尽量不要直接干预，促使系统实现自动控制。对能源价格，由于其供给需求关系内在地有市场失灵特性，所以，政府适当的深入干预是必要的。

四、加强进出口结构调控以实现产业结构的快速转型

根据投入产出经济学原理，产业结构的调整最终落脚在消费结构和净出口结构的调整上。由于消费结构变化的渐进性，调整产业结构的最快捷途径就是调节净出口结构。实际上，我国单位产出的高耗能性，很大程度上是出口低端高能耗产品比例过大造成的，其中化学工业的责任比较突出。2010年，化学工业的总产出结构比例是7.44%，在29部门分类中是第三大部门，其出口系数是10.13%。特别是在化学工业最终使用增加引致的中间消耗中，自身增量结构比例达到31%，远远大于其它部门，其它部门最大才7.3%。金属冶炼及压延加工业的出口系数虽然较小，有4.45%，但是其在总产出中的比例达6.55%，是第四大部门，其最终使用增量引致的中间消耗增量中，自身比例接近20%，也是最大的。所以，通过降低我国化学工业产品和金属冶炼及压延加工业产品的出口，能非常有效地改善我国的产业结构能耗特性。

观察我国轻纺产品、橡胶制品、矿冶产品及其制品构成的产业集合的出口占货物出口总额的比例可以发现，自2000年以来，这个比例几乎没有下降，虽然我国的初级原料出口比例已经比较低，但是高端工业制成品比例也仍然不高，再加上服务产品的出口还处于低水平，这些使得我国产业结构中高能耗产品比例持续较高。

为了有效实施净出口结构调整以带动总产出结构调整，建议：一方面对高能耗产品出口增加资源补偿费，另一方面加快生产服务业的技术进步，提高技术服务和文化产品的出口竞争力，这样的双向驱动既提高了我国经济的能源效率，同时也有利于稳定增长趋势。

对于发展中国家来说，为了经济的快速发展，进出口结构有时也不好调控。首先受到经济与技术水平的限制，能够出口换汇的产品受到较大限制，一般都是低端产品；其次，发达国家对发展中国家的需求主要是劳动密集型产品，这些产品也绝大多数只能是低端产品。我国经济经历了艰难的初步起飞阶段，依靠资源和劳动力密集产品换来了经济的初步繁荣，目前正迈入中等收入国家行列。所以，在追求经济速度的目标下，前面阶段我国付出了资源和环境的巨大代价。现在我国虽然在稳步地促进发展方式转型，但是，这个过程可能还需要十年以上的时间，即可能持续到2025年。到那时，服务业增加值在我国GDP中的比例超过60%，工业增加值在GDP中的比例下降到30%左右，农业增加值的比例下降到5%左右，大约与韩国目前的三次产业结构相近。这意味着，未来十多年，我国服务业增加值比例每年要提高近一个百分点，这需要彻底扭转近10年来的徘徊停滞状态。

五、提高能耗控制的监管审计和系统建设力度

自从“十五”规划以来，我国政府在节能减排方面的工作力度可以说是史无前例的，在国际上也是最强劲的。这些年的工作总的说是成绩不小，问题也不小。这种形势的存在一方面是节能工作的复杂性的固有特点造成的，一方面是我们工作的非系统性造成的。

全社会的能耗体系是一个复杂巨系统。我国在钱学森先生的领导下虽然持续开展了复杂巨系统控制的理论研究，但是，由于我国经济社会发展阶段的快变性，以及社会经济系统理论的利益博弈冲突和知识普及的困难性，这样的系统控制实践很难实施。这里建议：首先，组织专家绘制我国能源消费系统图，利用投入产出技术和其它统计系统工具建立能源消费立体监测指标体系。其次，根据建立的系统图，完善能源消费生产相关法律法规体系，使无系统监管遗漏。再次，建立技术监测网络系统，将各种监测指标数据按照各自的周期上报，系统同时对各种数据进行相应处理，根据处理结果，及时发出预警预报。能耗审计应该成为企业和主要社会机构单位的常规审计内容。对于监测发现的问题，要及时做出处理决定，违法必究，力度要强。

六、积极深化节能教育和建设节能文化

建设资源节约型社会、推广低碳生活方式是在政府引导、企业主导、社会组织和公民广泛参与下的一项长久战略任务，需要通过一点一滴积累使低碳生活生产方式成为全社会深入认同的主流价值观。各种组织机构单位都应当积极利用电视、网络、广播、报纸、课堂、板报、墙报等方式，广泛宣传节能减排的重要性、紧迫性，普及节能减排科技知识，在生产生活各个方面都树立起节约环保理念，努力使公众从自己身边的节能小事、琐事做起，从节约一度电、一滴水、一张纸做起，在社会生活中形成节能文化。

通过将节能减排、可持续发展写入中小学教科书，开展节能环保社会实践活动，使公民从小培养节能意识，使新型生活观念深入公众的思想意识深处。通过设置节能减排相关专业，将节能教育纳入国民教育系列之中，培养节能减排人才。通过鼓励公民使用节能产品，宣传推广节能典型企业，对高耗能高污染企业进行曝光，树立节能光荣、浪费可耻的正确荣辱观。

强化信息服务，通过建立能源节约与利用技术和管理知识系统，充分利用现代信息技术手段，丰富信息资源，搞好信息交流，实现节能降耗技术信息和文化信息的全社会共享。

宋辉，刘新建. 中国能源利用投入产出分析. 中国市场出版社，2013:163-158

1. http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2010-12/24/content_2414342.htm?node=20735.

2.  宋辉，刘新建：我国能源消耗强度的发展趋势及影响因素分析. 《调研世界》2012年11期。

3. 赖明. 最大限度降低建筑能耗.人民网-低碳频道，http：//env.people.com.cn/GB/13813539.html，2011-1-25.

4. 王廷康，等： 美国能源政策的启示及我国新能源发展对策. 西南石油大学学报(社会科学版)，2009，2（4）：7-11

5.  从1991到2011，该比例20年的平均值是17.7%，标准差是1.5%，差异系数是8.5%，2001到2011十年的平均值是16.8%，标准差是0.999%，差异系数是5.9%。（计算依据的数据来自《中国统计年鉴2012》）

6.  韩国2009年的三次产业机构是2.6：36.4：61(《中国统计年鉴2012》)。