10月19日北京举行的国际马拉松赛因灰霾引发了一些讨论。“空气质量改善与污染物总量控制”无疑是大气环境保护的核心问题。空气质量改善是目的、是结果，污染物总量控制是途径、是手段。但是，在具体的大气环境保护工作中，二者关系经常错位：大气污染物总量控制及污染治理任务通常是明确的、具体的，且可按行政区进行分配或下达；而大气环境质量改善却涉及产业与能源结构、污染源的空间分布、气候与气象等各因素，而且不同大气污染类型的空间尺度相差很大，如灰霾污染往往是大尺度范围的，由于污染企业无组织排放导致的恶臭污染往往是小尺度范围的。应该说，在过去的大气环境保护中，是以污染物排放总量控制为核心的。但总量如何准确核算？在家底不清、监测体系不完善、监测数据真实性受置疑的情况下，过于倚重总量控制，难免出现“总量控制指标连年下降但空气质量仍持续恶化”的尴尬局面。因此，应根据不同大气污染类型及与之相应的、适宜的空间范围，制定空气质量改善目标，再制定各类污染治理及总量控制的要求，最后再按行政区和行政层级落实其产业与能源升级、污染源治理的任务。解决好“空气质量改善和污染物总量控制”这一核心问题，才能还中国一片蓝天，正在修订的《大气污染防治法》须处理好中央与地方、政府与市场、法律与政策、群众的权益与责任等4个关系。

首先是各级政府的职责与分工。十八届三中全会明确要加强“中央政府宏观调控职责和能力”和“地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。将于2015年1月1日生效的新《环境保护法》也进一步强调了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。正在修订的《大气污染防治法》，应在“空气质量”与“污染物总量”的关系上形成本级人大监督地方环境质量目标达标情况、上级考核下级总量控制任务完成情况的“双约束”格局：即由本市人民代表大会及其常委会对本市政府环境目标完成情况进行考核，明确县级以上行政区（省长、市长、县长）需向本级人大及其常委会汇报包括大气环境在内的环境质量状况、环境质量目标实现情况、污染治理目标完成情况等；另一方面，也应考虑到空气及大气污染的流动性和区域性特征及其控制、治理的适宜空间尺度，将大气环境质量目标实现情况和大气污染源治理、监督等情况分开，比如作为污染治理的污染物总量控制、重大污染源的监管、污染事故事件的处理处置等强化自上而下的行政监督。这里，尤其应着重各级行政区内完成大气污染治理任务的协调，以形成改善环境空气质量的合力。而国家层面，应侧重于大气污染治理和环境空气质量改善的立法、制度供给，以及跨省级行政区大气污染治理的协调和全国范围的空气环境质量改善上。在污染源监管和污染物总量控制上，应在增强加县级环境监测与管理能力建设的基础上强化属地化管理，尤其应改变地方政府难以对央企实施有效监管的现状。

其次是政府与市场的关系。十八届三中全会明确了“市场在资源配置中起决定性作用”。排污单位无论是作为生产者的企业，还是作为消费者的个人或家庭，都应是污染治理的责任主体。这也是“污染者责任”原则的体现。但是，污染者不会“自觉”地履行其污染治理、保护环境的责任，需要政府的强制性及合理的制度安排。同时，政府又不宜直接干预污染者这一微观主体履行其责任的方式和手段。因此，政府不宜强调“对严重污染大气环境的产品、落后生产工艺和落后设备实行淘汰对严重污染大气环境的产品、落后生产工艺和落后设备实行淘汰”，应通过制度制定，由市场来完成，即发挥市场在淘汰落后产品以及过剩产能中的决定性作用，尤其应严格执行制度以监督污染者的行为。正在修订的《大气污染防治法》，也不应限定能源类型（如煤炭）和供热方式（如集中供热），应鼓励供热方式的多样化的，如分布式能源、新能源等。应在强化污染源监督、污染物排放标准制度、总量控制指标执行的情况下，由各地、由市场决定采纳技术可靠、经济有效、运行稳定可靠的供热方式。

再次立法的公平性与政策的针对性。总量控制作为特定政策，基于效率性原则而强化其政策性、针对性具有一定的合理性，尤其是在中国环境保护起步阶段。但是总量控制如果一味地强调针对所谓重点污染源、重点污染物，其中就隐含了“坐等‘小污染’变成‘大问题’才采取行动”，这显然与污染治理中“预防为主”的原则相悖。环境管理的关键也许并不在于严，还是在于公平（污染源无论大小）。本次立法应明确或强化其公平性、普遍性，也就是说总量控制应针对所有区域（无论所谓的重点区域还是一般区域）污染类型（无论工业源还是生活源）、所有污染源（无论大小）、所有污染物种类全面推进。当然，总量控制的针对性依然重要，只是应强调针对不同类型城市的分类指导(比如大气污染较重的城市、较好的城市等)，在应明确总量控制与质量达标之间的关系或关联性研究与分析的基础上，对于总量控制指标完成与否、环境空气质量达标与否、污染物排放标准达标与否，分为不同类型区域或城市，提出针对性的大气环境管理要求。

最后是公众参与的权益与责任。一方面，进一步明确包括普通公众、社会组织（社会组织、基层群众自治组织）以及人大代表和政协委员对政府、正业在大气污染治理中的知情权、监督权、表达权、参与权等，尤其是应以制度保障公众对政府环境监管行为和企业排污行为的监督；另一方面，本着“污染者责任原则”，进一步明确公众作为污染者（即公众的日常活动如衣食住行等的污染行为）的责任和义务。