依法治教任重而道远

王元丰

北京交通大学教授

中共中央十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从而使依法治国基本方略得到国家根本大法的保障。为了贯彻依法治国基本方略，1999年11月国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，并且在2004年3月颁布实施了《全面推进依法行政实施纲要》，提出"经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标"。

为落实中央精神和国务院的要求，教育部于1999年召开了建国以来的第一次全国教育法制工作会议，并制定下发了《教育部关于加强教育法制建设的意见》，提出到2005年或更长一段时间，教育法制建设要“遵循社会主义法制统一原则和 "有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"的基本方针，将教育事业的管理与发展全面纳入法治的轨道。”现在教育部这个文件实施已经满十年，2005年也已经过去了5年，但是，教育事业的管理与发展距离全面纳入法治轨道的目标还有很大的距离！

尽管改革开放以来，全国人大及其常委会先后制定颁布了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等教育专门法律，国务院制定了《扫除文盲工作条例》、《幼儿园管理条例》、《社会力量办学条例》等十几项教育行政法规与行政规章，各地制定了100余项地方性教育法规，教育从无法可依到初步形成了现在的有中国特色的社会主义教育法律法规体系。但是，我国现行教育法规，还远远没有形成能够充分反映教育规律、体现人民意志、符合人民利益、内容全面的教育法规体系，还难以满足保障、促进教育改革和发展的需要。如学前教育、高等职业教育、家庭教育和终身教育方面的事物，至今还缺乏法律规范。而各方面呼吁多年要求制定的《学校法》、《教育投入法》等，其立法进程还没有启动。而且随着社会的发展，一些已有的法律法规已不符合现实和发展要求，还迫切需要修订。同时，为使已颁布的教育法律具有可操作性、能够更好地贯彻施行，尚需政府和教育行政部门及时补充制定必要的配套法规、规章。

此外，在教育法制建设中最突出的问题是“有法不依、执法不严、违法不究”。教育相关主体政府部门、教育行政机构、学校教师，甚至学生家长，对国家有关教育法律法规缺乏尊重，致使“有法不依” 的现象非常普遍。《高等教育法》明确规定了大学自成立之日起就是独立的法人，并规定了若干方面的自主权，但是由于多方面的原因，９０年代以来政府对大学的干预日趋严重。教育主管部门不但不落实高校的自主权，相反通过招生计划、学位点、工程立项审批等手段，不断强化对大学的行政干预。《义务教育法》规定“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展”。然而，各地中小学应试教育愈演愈烈，学生学习内容多，课业负担重，身心健康受到严重危害。而与“有法不依、执法不严”相比，“违法不究” 的问题更是引发教育系统和社会的强烈不满。《教育法》明确要求，“各级政府的教育财政拨款”必须做到“三个增长”，不少政府部门和人员虽然长期没有依法行事、甚至严重违法，却既不需要承担任何责任，也没有受到什么惩处。这方面更令人诟病的是很多学术不端行为得不到应有的处理问题。一些学术论文、著作抄袭、造假问题被发现后，相关学校和教育、科技主管部门，由于多方面的原因，不坚决及时处理、消除影响，却是要么对行为不端者采取包庇、袒护，要么久拖不决和避重就轻，严重危害了有关法律法规的公信力！

另外，尽管全国教育系统已开展了五轮五年法制宣传教育活动（即“五五”普法工作），在教育实践中，人们仍普遍欠缺必要的教育法律法规素养。在我国，不管是各级政府还是教育机构，普遍存在着属法律禁止性行为，本不该为而为的“作为性违法”，而对于学校以及教师和学生，则又普遍存在放弃或漠视自己应尽职责或合法权益的行为，应为而不为的“不作为性违法”。这两类行为背后，都体现了人们教育法律意识的淡薄，表明教育法制建设的任务还非常艰巨。

依法治教是21世纪我国教育事业深化改革，加快发展的必然要求；全面推进素质教育，提高国民素质，培养和造就21世纪的一代新人，根本上要靠法治 、靠制度保障；教育改革和发展中出现的新情况和新问题，必须更多地运用法律手段才能更好地解决。可以说，只有全面实行依法治教，我国教育改革顺利和健康发展才能得到保证。

然而，作为针对我国教育问题而全面设计的改革方案，规划我国未来教育十年发展的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》(以下简称《纲要》)，对教育法制建设却重视不够！不但在序言部分对于我国教育法制建设、依法治教问题和不足没有表述，在非常重要的第一章“指导思想和工作方针”和第二章“战略目标和战略主题”中也没有任何“依法治教”的文字，尤其是在战略目标的“健全充满活力的教育体制”部分，也没有依法治教或法制建设方面的表述，这不能不让人遗憾。《纲要》倒是有专门的第二十章“推进依法治教”，从完善教育法律法规、全面推进依法行政、大力推进依法治校和完善督导制度和监督问责机制，对依法治教工作做出了规划。但总体而言，依法治教工作在《纲要》中的高度不高，内容不多，对于如何运用法律手段，为《纲要》提出的从人才培养体制改革、考试招生制度改革到建设现代学校制度、办学体制改革和管理体制改革以及扩大教育开放的多方位的改革内容，予以调整、规范，从制度层面加以保证思考不深。

因此，应深刻认识依法治教的重要性，按照依法治国基本方略的要求，进行深刻的观念更新，在正在实施得《国家教育体制改革试点总体方案》中列入“依法治教”专门项目，制订有效的落实措施，不断推进教育法制建设，提高依法治教水平，开创教育事业改革和发展的新局面。