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社会保障篇（6）全球反贫困对策和各国反贫困战略
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社会保障篇（6）全球反贫困对策和各国反贫困战略
黄安年文 2007年4月7日
（按：《社会保障篇（6）全球反贫困对策和各国反贫困战略》学术交流网世界历史研究栏目2006年10月05日首发。）
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在反贫困问题上, 发达国家随着20世纪五六十年代进入后现代化的丰裕社会以及“福利国家”制度的确立，在消除城市、乡村和社区贫困现象问题采取了较为有力的措施，贫富悬殊现象有所缓解，但是七八十年代以来，由于经济低速发展和高福利带来的困境，贫富差距再度扩大，迄今尚无有效药方解决贫困难题。在发展中国家独立后面临发展本国经济实现现代化的紧迫任务，但是在消除贫困共同富裕的问题上，困难重重，特别是近二三十年来，贫困恶化加剧，这引起发展中国家和国际社会的关注，纷纷研究和采取反贫困对策。
全球防止贫困加剧的对策
当代世界各国和相关国际组织先后提出和实施过不少反贫困战略。其中有经济增长战略、再分配战略（通过再分配，使经济增量中的一部分从富人手中转移到贫困者手中，从而消除过分悬殊的贫富差距，或为确保住房补贴、教育开支、卫生保健等计划有利于贫困者，对公共消费进行重新配置）、绿色革命战略，通过引进、培育和推广高产农作物品种等，发展农村生产力，解决粮食问题和农村的贫困问题、社会服务战略、和推动贫困者劳动力用于生产性活动和向贫困者提供基本的社会服务的“双因素”发展战略。然而，这些战略的实施都没有能够从根本上消除贫困。
1981年9月，联合国在巴黎召开了最不发达国家问题会议，会议通过了《20世纪80年代支援最不发达国家的新的实质性行动纲领》,强调要促进这些最不发达的国家的体制改革,为穷人提供国际认可的最低生活标准。会议提出发达国家要以其国民生产总值的0.15%来支援最不发达国家,但是这些任务不仅没有兑现,而且最贫困国家还在继续扩大。1990年9月，联合国在巴黎又召开了第2次最不发达国家问题会议。会议通过了《90年代援助最不发达国家行动纲领》, 重申1981年大会0.15%的达标要求,并希望在世纪末达标的国家争取达到0.20%。
1992年联合国第47届大会通过召开社会发展世界首脑大会的决议，要求这次会议以消除贫困，减少失业，增加社会融合为目的。1995年3月，在哥本哈根召开了联合国社会发展世界首脑会议， 在联合国历史上，这是以次为主题的首次大会。与会的118个国家的领导人和65个国家的代表通过了《会议宣言》和《行动纲领》, 《宣言》指出:“世界人民已经以不同的方式表示，迫切需要解决影响各国的严重社会问题，特别是贫困，失业和社会排斥。”并称“我们的任务就是要揭示这些问题的内在和结构上的原因并消除其痛苦后果。”宣言许诺要促进非洲和最不发达国家的经济和社会发展。会议要求各国制定消灭贫困的综合战略，并确定1996年为“消除贫穷国际年”。中国政府总理在会上阐发了对包括消除贫困问题在内的解决社会发展问题的原则主张：坚持各国和平共处，维护全球社会稳定；努力加快经济发展，推动社会全面进步；相互尊重彼此国情，自主选择发展道路；遵循平等互利原则，不断扩大国际合作；富国承担更多责任，促进人类共同繁荣。从历史上看，富国的发达在许多方面都是以穷国的贫困为代价而取得的。长期的贫困往往是导致社会动荡以至激烈冲突的重要原因，在穷国发生的社会问题长期得不到解决，势必影响到富国和全球的稳定。
90年代以来，世界银行在研究全球防止贫困尤其是发展中国家的贫困问题上做了一些一些工作。1990年发表《1990年世界发展报告----贫困问题》,世界银行行长巴伯·B·科纳布尔在前言中说:“要迅速改善穷人的生活质量，并能在政治上保持不断提高，最有效的途径是实行两个方面减轻贫困的战略。”“第一方面是提供机会，第二方面是广泛地向穷人提供利用这些机会的能力。”“虽然国内政策对减轻贫困是至为重要的，担国家的努力还必须有国际援助加以支持。”报告提出在20世纪50年代和60年代，许多人认为经济增长的主要意义在于减轻贫困、改善生活质量；到了70年代，人们注意力转移到直接向穷人提供医疗卫生、营养和教育服务，这些方面都成为政府政策的重要组成部分。到了80年代，侧重点又出现了一些变化，世界各国，尤其是拉丁美洲和撒哈拉以南非洲地区各国都致力于全球经济衰退后的调整，在这种情况下，许多人对政府救济穷人的政策提出了疑问。这份报告认为应当坚持两个同等重要的政策因素，即促使穷人将劳动力用于生产性活动，并向穷人提供基本的社会服务。报告说：“这两个因素是相辅相成的，有了一个而缺乏另一个就不足以成事。”
1992年世界银行在提交的《1992年世界发展报告》中以发展与环境为主题,在论述着重要解决的关键问题时写道:“应优先解决的是那些直接影响到人口中绝大部分人福利的问题”，这些问题涉及“缺少卫生设施和清洁的饮用水，城市的空气污染，室内空气污染，以及严重的土壤侵蚀。”1993年世界银行发表以投资于健康为主题的1993年世界发展报告，报告指出在医疗卫生体系上存在的配置不当、不平等、低效率。费用急剧上涨四个问题，认为穷人难以获得基本的医疗卫生服务，即使获得的也是低质量的保健。报告说1990年全世界用于医疗卫生费用服务的公共和私人支出共17000亿美元占世界总产出的8％。高收入国家支出占其中的近90％，平均每人1500美元，美国一国就消费了全球总开支的41％；发展中国家支出了大约1700亿美元，约占其GNP的4％，每人平均为41美元，不到富国支出的1/30。报告说“向穷人提供成本效益好的医疗卫生服务是减少贫困的好方法。”
1994年世界银行发表世界发展报告，以为发展提供基础设施为主题，报告说：尽管基础设施与品贫困现象之间的关系至关重要，但作为直接增加穷人福利的工具，基础设施的作用却十分不明显。因为“基础设施的价格补贴几乎总是不成比例地有利于并不贫困的人。”主张对于穷人来说，使他们获得公共基础设施服务比对价格的补贴更有作用。而在某种条件下，能够给穷人带来就业额定方案是实现收入分配目标的极为有效的手段。 1995年世界银行发表以一体化世界中的劳动者为主题的世界发展报告，报告的第13章论述解决收入无保障问题，报告说：失业、伤残和年迈在工业国和发展中国家中都是贫困产生和加深额定重要原因，而解决这类问题对于转轨中的国家尤为重要。这类办法“通常都包括私人储蓄、非正规的救助机制以及使雇主承担责任等综合措施。”只有当这些办法被证明难以奏效时，各国政府才应插手。报告创导在失业的穷人愿意从事低工资工作的前提下，公共工程计划能够对救助穷人的努力进行补充。同年世界银行发表《减少贫困和饥饿的战略》专题报告,报告说,今天世界上每天有7.5亿名男女和儿童挨饿,尤其是在贫穷国家。报告说：“我们希望一开始就能拿出1亿美元，设法将钱送到目前仍得不到救济的最最贫穷的人的手里。” 并说同饥饿作斗争要求政府制定鼓励经济增长和就业，改善教育，卫生保健，节育和营养的政策，并采取更号好的农业技术。所有这些报告只是咨询性的，而非指令性的，更不是法律文件，付置实施则需国际社会的共同努力，以及各国政府采取得力措施。
２０００年９月，联合国千年首脑会议一致通过了“千年发展目标”，承诺到２０１５年之前将世界极端贫困人口和饥饿人口减半。
贫困问题不仅反映在全球发达国家和欠发达国家的差异上，而且反映在各个国家的不同居民阶层，也表现为城市地区贫困、农村地区贫困和社区贫困在。就城市贫困而言，在全球30多亿城市人口中，有近10亿人的生活非常贫困。他们居住在贫民区，连最基本的服务如可持续的卫生条件都没有。即使在已经完成城市化的发达国家，其城市贫困问题也没有根本解决，而且随着贫富悬殊的扩大、移民潮、难民潮和非法移民潮的发展，大有蔓延趋势。在欧共体国家中，20世纪70年代中期的贫困人口为3000万，希腊、葡萄牙、西班牙加入后，贫困人口上升到3800万。到80年代末90年代初，这个数字超过5200万，超过欧盟总人口的15%。欧盟国家重视政府在反贫困中的责任。建立全面的社会服务体系。更重视为穷人提供“社会保护”，即针对穷人的各种社会服务。并且在其中更重视为穷人提供直接的物质帮助和公共服务，包括社会保障、医疗服务、住房等。在经济落后的发展中国家，城市贫困最突出表现是贫民窟现象。20世纪五六十年代，发达国家也曾面临贫民窟的困扰，这种现象并没有因城市化进程而消失。所以全球应对某些城市的衰退而出现的城市贫民窟或消除某些城市某些社区贫困挑战的政策具有普遍性，并不仅仅限于发展中国家。解决城市贫困问题成为许多发展中国家解决城市贫困最重要的突破口，也是发达国家振兴城市的重要任务。
发展中国家的反贫困斗争
在战后最初的1/4世纪里,发展中国家在减轻人民贫困程度方面,取得了较好的成绩.大体说来,在克服贫困难题上实行三种模式,一种是象巴西、墨西哥和印度等国家的先增长后分配的模式，一味追求经济的高速发展，以为只要实现了国家工业化，就一定能摆脱居民的贫困问题。然而这些国家在产业政策、财政政策、外贸政策、人口政策和经济体制方面的失误，出现经济增长同时又社会加剧两极分化的现象。另一种是重分配轻增长的模式，斯里兰卡是这一模式的代表，它长期以来实施庞大的福利补贴和价格补贴政策，但是由于政府负担的补贴过重，造成经济的低增长，也没有解决脱贫问题。还有一种是增长和分配兼顾的模式、新加坡、南朝鲜是这方面的典范。在经济发展的同时，贫困人民的状况得到明显的改善。6在总结了这一时期发展中国家的脱贫经验教训的基础上，一些学者提出发展包括增长和脱贫的双重含义的新概念。1970年10月24日联合国大会通过的联合国第二个发展十年国际战略，提出要缩小情穷国与富国之间的差距，认为“发展的最终目的，必须是使个人的福利得到不断的进步，并给所有的人带来好处。”20世纪80年代以来面对经济形势的新变化，许多发展中国家在脱贫战略上强调平衡发展和综合发展把解决就业、贫困和福利分配等问题放在整个经济发展的战略目标上来考虑。一些国家取得了明显的成绩，其主要措施大体有：对边远和贫困地区采取特殊的扶贫、脱贫政策；扶持农业发展；为穷人提供各种就业和发展的条件；建立适当的社会保障安全网；保持社会稳定。
在为穷人提供更多的经济机会问题上，泰国60年代和肯尼亚70年代是通过提高小农的农业生产率，促进了非农业收入的增长。马来西亚则通过增加城镇的就业机会来减少贫困现象。七八十年代在印度的马哈拉施特地区有90%的收入在贫困线以下的人参加了农村公共就业计划，在防止饥荒方面发挥了重要的作用。
在扶持农业方面，一面是加强对农业的投入，另一面是减清农民的税务负担，这对于一个以农为主的居民脱贫具有重要意义。20世纪70年代马来西亚征收的农产税只占农业产值的19％，政府支持农业的直接开支为改部门增加值的10％，马来西亚的农业年增长率为5％，而在加纳，农产品税高达63％，政府用于支持农业部门的增加值为3％，农业产量则每年下降1％。
对于资源贫乏的地区，需要采取特殊的发展战略，因为哪里的增长潜力受到自然条件的限制，居住在这里的穷人大都缺乏技术和文化，而且难以获得基础设施和供应的机会，加上环境俄恶化还给邻近地区和下游地带造成不良影响。因此鼓励外迁不失为一项有效政策，而对留在哪里的居民采取增加补贴和投资，保护自然资源，应地制宜的发展生产仍然是基本的措施。
在向穷人提供社会服务方面，教育、医疗卫生和营养直接关系到减轻贫困的压力，尤其是对人力资本尤其是教育的投资对于铲除贫困意义重大。
在建立适当的社会保障安全网方面，对于解决贫困问题是不可缺少的组成部分。政府通常将重新分配和保险两者结合起来加以考虑。其中比较重要的是食品的定价与分配；公共就业计划；以及社会救济。例如在埃及对低收入者实行粗面粉的补贴，巴西把普遍的补贴改为对木薯补贴从而有利于穷人。在印度实行有利于穷人的配给食品补贴法，还有一些国家实行确定目标发放的食品券制度(如80年代的牙买加政府)。一些国家在发生饥荒时实行及时组织商业食品进口的供应工作(如1984年的肯尼亚政府)。
但是，减轻贫困除了国内政策外，还有国际因素，这里涉及国际贸易、国际债务和向发展中国家提供国际援助等问题。
在拉丁美洲国家,从20世纪80年代起,各国政府开始重视解决贫困差距扩大的问题,1993年7月初举行的拉丁美洲国家首脑会议召开,政府首脑和国家元首的会议公报表示:经济发展要与社会公正相协调,把消除贫困作为各国政府工作的优先地位。各国纷纷制定综合治理贫困问题的规划,如在墨西哥制定了《全国土著人民发展计划(1991-1994)》和《全国团结计划》; 在巴西制定了<<经济发展社会计划>>;在阿根庭制定了<<社会福利计划>>;在秘鲁制定了社会救援计划>>;在智利制定了《社会福利计划》,在玻利维亚则有《紧急社会基金》项目。同时各国成立了相应的办事机构，大幅度地提高了用于扶贫和社会福利的资金投入。在创造就业机会、改革社会保障机制、利用外来援助进行扶贫等方面，都采取了不少有效措施。但是，在拉丁美洲经济恢复增长的同时，并没有迹象表明贫富悬殊现象在缩小，有数字显示，1996年拉丁美洲的贫困人数达到1.7亿，占整个拉美人数的46％，在墨西哥贫困人数9200万，在巴西有7500万人处于贫困中，占全国人口的一半。在洪都拉斯和 秘鲁，各以10％人口的收入计算，富贫的差距为80：1，而差距小的乌拉圭和巴巴多斯也有15倍。1996年9月在玻利维亚举行第10次里约集团首脑会议，会上14个拉美和加勒比海地区国家的政府首脑和国家元首，提出了拉美国家要解决贫困问题，需要解决南北经济、贸易和财政的鸿沟。1996年11月在智利举行的第六届伊比利亚美洲会议，有23个国家的元首参加了这次会议，同样强调了这一观点。1996年 12月，在玻利维亚的圣克鲁斯举行了美国国家可持续发展首脑会议，发表了《圣克鲁斯联合声明》,声明强调美洲国家目前面临的主要挑战是:前所未有的贫穷化,空前的贫富差别,人口的急剧膨胀,大量移居城市所造成的许多社会问题等。显然，拉丁美洲国家和其他发展中国家一样，反贫困斗争面临着来自国内和国外的双重检举艰巨任务，任重而道远。
作为最大的发展中国家中国，在解决贫困问题上尽管取得了重大的成就，但是贫困问题依然严重，农村贫困、城市贫困、部分弱势集团和社区贫困、新贫困并存，尽管对于贫困人口估计不一致，但是确认贫困问题的严重和加强反贫困措施的见解是一致的，能否处理好贫困问题关系走共同富裕道路和社会和谐稳定，也关系中国特色的社会主义，不仅是经济和社会问题，也是政治问题，需要有大手笔、大战略、大动作。
修改于2006年10月4日
(本文为《中学历史教学参考》当代世界六十年（1945-2005）选登篇目之一)
学术交流网（www.annian.net）/世界历史研究/2006年10月06日首发
https://blog.sciencenet.cn/blog-415-1201.html
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