美国长输管道的安全管理借鉴——反思青岛管线爆燃事故

131126 李健

我国重特大事故发生后的事故调查找直接原因的多，挖掘根源的少，企业和个人被追责的多，政府乃至国家反思的少。记得上个世纪80年代震惊全美国的衣阿华大学枪杀案发生后，美国政府认为凶手卢刚也是“受害者”，他之所以走到了这样的地步，美国政府和社会也有责任，也应该反思。

青岛管线爆燃，是无论中石化、还是青岛政府都不愿意看到的局面，面对被“万炮齐轰”的追责声讨，两家甚至产生了对该次事故责任分担的分歧，而这一切都要等正式事故调查报告出台了。美国近年也先后发生了三次影响较大的油气管道泄漏爆炸事故，也招致了公众对管道安全管理的强烈批评和对政府安全规章缺陷的质疑，但令人赞叹的是，这些事故发生之后，美国政府和企业表现得相对冷静、理性，他们把这些事故当作进一步推动美国管道安全管理水平提升和促进美国管道安全立法的重要机遇，这非常值得我们借鉴学习。

1、从管道事故中获取安全基因，重视安全立法

美国等发达国家都建立有管道事故数据库，为预防事故积累了大量宝贵的安全数据指标，在油气管道安全评估、风险分析及可靠性设计中应用概率论与统计方法来分析判断事故发生的可能性，诸如管道的可靠性指标：单位长度管道率、平均故障间隔时间、平均故障修复时间等，而这些数据都来源于已有管道事故的统计分析。

作为国际管道运输业最为发达的国家，美国非常重视管道事故后的安全立法，建立了多层次、严密细致的油气管道法律法规体系，规范了联邦政府、州政府和运营商在管道安全管理中的权力和职责。1968年首次出台了与管道安全有关的法案《管道安全法》，2002年通过了《管道安全改进法案》，2006年又通过了《管道检测、保护、强制执行和安全法案》，这些管道安全法案的通过，与美国历史上发生的重大管道事故有密切关系，如1999年华盛顿州Bellingham汽油管道爆炸事故，2000年新墨西哥州Carlsbad天然气管道爆炸事故，2006年阿拉斯加Prudhoe Bay油田原油管道泄漏事故等，以上这三起事故的一个共同之处，就是管道公司均存在管理上的失误，即没有采取有效管理措施进行管道损伤的预防、识别和及时维修，以保持管道的完整性管理，为此，美国国会于2002年通过的《管道安全改进法案》，是美国管道工业实践中形成的完整性管理理念最重要的立法，首次以法律的形式明确要求执行管道完整性管理程序，即要求管道运营商在高风险区域实施“完整性管理程序”，定期采取内检测、压力试验和直接评估方法评价管道系统的完整性，并要求建立一套程序化的管理体制，最大限度地确保管道安全。通过Carlsbad天然气管道爆炸事故，发现内腐蚀控制在天然气管道安全中的重要性，为此，美国腐蚀工程师协会（NACE）后来发表了“管道内腐蚀的直接评价方法”这一技术标准。

而我国目前油气管道事业虽迅速发展，但管理和标准却相对滞后，相比美国等发达国家也存在很大差距。

2、油气管道安全纳入“国家公共安全管理体系”，建立统一电话报警系统（One-call Notification System），统一、快速协调

美国将油气管道安全管理纳入“国家安全管理体系”，可见其“级别待遇”如此之高！美国运输部（Departmentof Transportation, DOT）下属的管道安全办公室（Officeof Pipeline Safety, OPS）是美国管道运输系统的联邦机构，美国国土安全部（Departmentof Homeland Security, DHS）是管道安全管理的领导机构，OPS和DHS下属的运输安全管理局（TransportationSecurity Administration, TSA）都有对管道进行安全管理的职能，将油气管道的安全管理置于联邦政府控制之下。同时，通过《管道安全法》要求各州建立“统一电话报警系统”，当事故发生时，管道运营商、用户和挖掘者利用该系统可尽快向华盛顿的国家应答中心（NationalResponse Center, NRC）报告事故情况。这样做的好处是，提高了事故发生后的报警和协调效率，增加了事故信息快速共享，由权威的国家应答中心NRC统一协调救援，减少了扯皮。

反观被热议的青岛管线爆燃前的“关键7小时”，恰恰出现了报警后协调不力、响应迟缓的问题，这与我国缺少类似美国NRC有很大的关系。按照《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第三十九条规定，事故企业在启动自身的紧急预案之后，只须向县级政府报告，由县级政府继续上报，并决定是否启动本行政区域管道事故应急预案。中石化说，“我们已经通知(黄岛)区政府了，为何区政府不去通知市政府?”，“疏散人群以及上报市政府，应是区政府的事，不该是自己的职责范围”。但是，法律也规定，管道企业在事故发生后，须“按照规定及时通报可能受到事故危害的单位和居民。”也就是说，“通知群众”这件事并不完全是地方政府的责任，中石化也有义务通知周边的单位和居民。

黄岛区政府为什么没上报市政府是另外性质的问题，单说法律规定的“通知群众”——所在区域的政府要通知、事故企业也要通知，即“通知”的任务由两家共同负责，这造成管理资源浪费和容易出现误认为对方已通知的漏通知现象，个人认为事故企业不应承担“通知”职责，应专心处理事故，“通知”的事全权由所在区域政府负责似乎更合乎情理、执行起来也会更到位。还有，区政府向市政府上报这一程序，操作起来估计也一定复杂，肯定会产生“时差”而浪费宝贵的疏散时间。而报警最讲求的是“简单明了”的原则，假如青岛此次事故能有法律规范的简捷的报警程序（如美国NRC），可能就不会出现这么多复杂和扯皮的操作了，所以，我们法律法规的制定是不是该总结反思一下？

3、成立“管道安全信任（The Pipeline Safety Trust, PST）”组织，广泛增加信息沟通

美国于1999年成立了PST组织，其使命是：通过增加信息沟通，建立政府、居民和管道工业的伙伴关系，促进燃料运输安全。

此次青岛管线爆燃事故，当地居民有的甚至还不知道自己生活的土地之下早就埋藏有“管道炸弹”，而这信息公示和沟通的欠缺，与居民还谈何友好信任的“伙伴关系”？——爆炸发生了，对面小区保卫室被夷平、道路上汽车被抛起2米高、附近厂房只剩空框架……。

4、管道维检、安全管理的决策支持工具：建立国家管道地图系统（National Pipeline Mapping System, NPMS）

DOT的下属部门OPS为在管道事故后能迅速做出决策，建立了国家管道地图系统，它是国家管道紧急响应、检测计划、增强安全性等基本决策的支持工具，只允许政府官员和管道运营商通过NPMS获得地理信息系统（GIS）和管道数据。

青岛管线爆燃事故后，关于爆炸区域地下管线的布局，青岛市政府相关负责人称，“黄岛管线情况非常复杂，至少铺设了11条各类管线”，“将由青岛市规划局牵头在现有管线基础上，进行排查摸底，23日下午做出各类管线的现状图，供抢险、救援和处置使用”。据报道，中石化早在2011年9月和2012年9月就已通过《中国石化股份有限公司东黄（复）线、东临线隐患整治工程环境信息公告》发布告知事发输油管道存在安全隐患，并因为输油管道被占压难以维修，令人不解的是，为什么市规划局那个时候不动作，而非得等到今天管道爆炸、造成人员重大伤亡了才去做这些亡羊补牢式的排查摸底、才去“马后炮”地整理管道分布图？面对美国预防在先的NPMS，我们是不是得向人家学习？

5、美国管道行业实行风险管理制度，重视管道安全评估

为了适应管道完整性检查和维护的需要，美国管道行业实行了风险管理制度，对风险进行正确和科学地识别、评价和有效地管理，将危害降低至目前可以接受的最低水平，实施风险管理示范规划活动。多家油气管道公司申请并被接受参加这项活动，每个公司都提交一份有特色的风险管理计划，最后还要得到认证。美国石油协会（API）对油气管线也发布了很多标准，如API RP1123、API Pub1156、API Pub1158等。他们还按照国际标准化组织发布的ISO13623/2000《石油及天然气管道输送系统规范》中关于管道公共安全条文规定，对在管道设计、建造和运行阶段可能发生的事故及其危害程度进行安全评估：天然气管道及通过高层建筑、公路交通繁忙、当地已埋设有不少地下设施地区的输油管道，应进行安全性评价。该规范要求根据五类事故根源，对设计、施工或操作失误，材料或零件损坏、腐蚀、第三方活动、自然灾害所引发的事故频率及危害性进行评价和风险计算，结果与安全要求对比后得出结论，并提出降低危害的建议。管道何时更换管段和涂层，何种情况下必须维修或不必维修，必须有合适的判定标准。标准太高会造成不必要的维修和资金的浪费，标准太低又会使一些需要采取措施的管段不能得到及时的更换和维修，造成管道风险加大。

据有关资料，我国将风险分析方法应用于油气管道的工作才刚刚起步，如风险分析方法研究、评判尺度、油气泄漏后危险评估，如建立油气管道安全评价数据库，为管道系统的统计分析、可靠性评价、抗震评价、腐蚀预测、剩余寿命预测等提供基础数据和依据。

与上述理想的管道风险评估不同的是，青岛的城市建设规划却反其道而行之，不但没有避让与避害的主动意识，反而放大了原本就已存在的安全风险（中石化曾发布事发地段管线存在安全隐患），可欢欢喜喜买房迁居此地的老百姓又知道啥呢，这是否是根源之根源？泄漏事故管道建于1986年，那时建造的地段还属郊区（曾被当地人戏称为“黄岛的西伯利亚”），但随着城市长大，郊区变成了城区，挤满了居民小区、学校和幼儿园，怪不得中石化新闻发言人说“不是输油管道紧邻居民区，是居民区紧邻输油管道，输油管道是27年前建的，排水管道是07年建的”。以此看，中石化的说法似乎更符合风险管理的逻辑：我先建的，那时这块地还荒无人烟，本来我们几年前就已经评估出管道快要到寿命和存在安全风险了，你却在那建楼建小区、建学校建幼儿园！？我想维修吧，可那输油管道四周却占压了好多市政管道！

……

青岛管线爆燃事故已经成为过去，一味地指责和怪罪价值都不大，无论是企业还是政府都多些思考，关键的是看它能否也成为我国管道安全管理的一次促进，而这应该比什么都重要！

（感谢阅读，请批评指正。）

参考资料：

《美国油气管道法规和标准体系的管理模式》，中国石油管道科技研究中心/中国石油管道秦皇岛输油气分公司，马伟平等。

《美国油气管道事故及其启示》，中国石油大学（北京），帅健。