2014年春天开始思考“多规合一”多少还是有些私心的——老是惦记着“多规合一”后的环境规划该如何？——也难怪，我本科论文就是以“环境规划”为主题，到现在已经20余年了。相关思考还是有些，一直缺少一个系统化的梳理，尽管2014年秋天分别在两、三个会议上大谈“多规合一”下的环境规划，也仅仅是一个PPT。幸好，《新环境》的雷英杰帮我整理成WORD版。据说已经在最新一期的《新环境》杂志上刊出了——只是我还没有收到这期《新环境》。

多规合一中的“多”究竟指的是什么？从最初的城市规划和土地规划的“两规”，发展到经济规划、城市规划和土地规划的“三规”，到现在把环境规划融入“三规”之后的“四规”。简而言之，在“多规合一”的初期环境规划并没有进入其视野，相应地环境规划的作用和地位也就没有得到相应的肯定。

那么又如何去“合一”？所谓的“一”到底是指“哪一个规划”？城市规划认为应该合到城市规划里，发展规划认为要合到发展规划中，而土地规划则说要合到土地规划里，而作为后来者的“环境与生态规划”也想着合到环境与生态规划这个“一”上。这些“多规合一”的想法或多或少都有本位主义倾向。比如2014年1月住建部发布了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，其中的“城乡总体规划”俨然成了发展规划、城乡规划、土地利用规划“合”后的那个“一”；8月份由国家发改委联合国土部、环保部、住建部发布的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，尽管没有明确“合”后的“一”就一定是发展规划，明确“按照县市的不同主体功能定位，以及上位规划的要求，研究‘多规合一’的核心目标，合理确定指标体系。”而主体功能区划是发改委近年来推出的一项空间管控战略，其他部门主导的相关功能区划如住建部的“四区划定、五线控制”、环保部主导的“生态功能区划”、“环境功能区划”等并未提及；另外环保部也与2012年推出了“城市环境保护总体规划的试点”。还有就是，“多规合一”还得考虑规划的属性与层次性的问题，既要考虑到不同规划或部门之间的横向关系，还要考虑到从中央到地方、从总体规划到专项规划之间的纵向关系的融合。

为什么要“合一”？首先是因为规划很重要。十八届三中全会指出：健全以国家发展战略和规划为导向，以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。这也就是说，我们的宏观调控方向应通过规划来确定。对于环境规划而言，早在1973年确立的环保“32字方针”即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，就明确了环境规划在整个环保工作中的引领性和龙头地位。其次是我国规划之多、类型之杂、层级之冗。比如“环评法”规定的需要开展环境影响评价的规划就涉及设区的市级以上各级政府编制的“一地三域十专项”共计14类规划，再如在“十五”期间，省、市、县政府编制的规划纲要、重点专项规划和行业规划就有7300多个。最后，就是规划之间冲突不断。职责交叉、管理权限与时间空间范围重叠、规划目标矛盾、规划执行各自为政，这些都成为了试图协调各相关规划所面临的、几乎不可逾越的鸿沟。因此，“多规合一”到底应“合”到“谁家的一”以及“多规合一”未来的实施障碍或者说规划间的冲突背后实则是权利和利益的博弈。

究竟应该是“合”还是“和”，亦或是二者皆存？就是一个规划，其规划目标、规划方案、实施措施之间都有可能存在冲突。也就是说，并不是把所有规划变成了一个规划，矛盾或冲突这一问题就迎刃而解了，可能更多的是各相关规划之间的关系协调。

环境规划是一个什么样子？内涵不清、范畴不明、概念模糊，再加上薄弱的学科体系和理论体系。可以说，环境规划四十年来的发展不尽如人意，尤其是近十年的发展甚至可以说是实践上“轰轰烈烈”且仅限于各类规划的编制上，而环境规划的理论、学科发展以及立章建制上实则基本停滞，仅有《环境保护法》对环境规划的概念性、原则性的规定，没有环境规划的专项法规或地方法规，缺乏正式的规划编制技术规范或技术指南等编制标准。

当前，实践上环境规划存在三个问题：一是与其他部门规划之间缺少有效、充分的衔接和协调，所以就得不到其它规划有效支撑，甚至让位于某些规划尤其是经济发展、区域开发类规划，导致环境规划整体偏虚、可操作性偏弱、实施效果偏差及有效性偏低；二是环境规划体系自身，规划类型多而杂、系统性较差，这里面既有外部问题，也有规划体系自身内部问题，行政层级的纵向和相关部门的横向之间的协调性不好，也有环境问题的空间尺度与各行政层级间环境规划的事权、责任、任务边界之间不匹配。第三点也是最为严重的一个问题，就是环境规划作为专项规划的功能定位同生态环境相对于社会经济发展的基础性作用不相称。

解决环境规划问题，应该先厘清环境规划与相关规划之间的关系。过去的环境规划侧重于时间和空间的属性上，但是忽视了环境规划与相关规划之间的关系。十八届四中全会强调了政府重大行政决策的合法性的审查，比如生态与环境规划能不能作为率先编制出来并作为其他规划的基础性规划，其它规划的编制过程中要进行合规性的审查即拟定规划是否符合环境规划的要求。这里，以不同主体功能区为例来说明生态与环境规划同其它规划之间的关系。

对于优化开发区，应以什么来优化此类区域的未来发展？是否应明确须以环境和生态来优化此类区域的开发？比如，首先通过环境与生态规划确定好本区域的生态与环境保护目标，并形成一个倒逼机制“倒逼”发展规划、城乡规划。这样，生态与环境规划就被放在优先位置，发展规划、城乡规划等应遵从生态与环境规划，并通过规划环评应将生态与环境规划目标与指标作为评判发展规划、城乡规划的依据或基准。

针对重点开发区，坚决不能再走“先污染后治理”的老路，应该从生态与环境保护的角度先把不适宜开发的确定好，设定适宜开发的门槛值以提高开发效率。这样，生态与环境规划也应率先编制，以着重研究本区域的生态与环境承载力，并基于承载力设定本区城镇化的终极规模、产业准入环境门槛、永久性保留的重要生态功能（比如自然保护区、水源涵养区等），提出发展规划的负面清单以及空间规划的“留白”，区域发展规划、城市规划的编制、实施过程等应严格执行规划环境影响评价制度。

限制开发区有两类，一个是生态地区，另一个是农业地区。限制开发区中的生态地区，应强化生态与环境规划的基础性、主导性、决定性地位，发展规划、城市规划等应依据生态与环境规划而进行编制，并服从于生态与环境规划。对于农业地区，环境规划尤其污染防治规划应置于优先位置，土地规划中应突出土地尤其是耕地保护比如设置永久性农田，以确保粮食安全，并强化保证农田土壤环境、水环境与大气环境质量，以确保“舌尖”上的安全。

最后是禁止开发区，说到底就是“生态与环境保护规划”这一个规划管到底。在禁止开发区就只编生态与环境规划，其他规划都不要编，要实行强制保护，禁止对自然生态的人为破坏，确保生态平衡和自然特色，改善区域生态环境质量，保障粮食安全。

与此同时，还应该处理好不同行政层级规划之间、总体规划与专项规划之间的纵向关系，即界定好上位规划和下位规划的职能。上位规划与下位规划的关系不应该是简单的服从，应体现上位规划对下位规划的指导性、约束性，并给下位规划留出足够发挥其作用的空间。比如，上位规划可以给出下位规划以约束性指标或负面内容清单，在约束性指标与负面内容清单之外即是下位规划可作为的。我们现在的规划传统是自上而下的，下面的规划“作为”的空间有限也就没有了主动性，只是完成上位规划的任务罢了。

现在面临着这样一个战略机遇：基于生态文明、可持续发展的理念与原则，以生态与环境规划、战略环境评价为政策工具，促进“多规合一”或“多规协同”的实现。我认为应强化市县作为一级政府编制包括环境规划在内的各类规划，以减少省以下行政层级：一方面可以缓解县与乡镇政府之间的矛盾；另一方面可以有力地促使事权划分的清晰化、合理化，降低行政体系的运行成本，实现中央、省、市县三级规划的行政层级架构。中央的环境规划侧重政策性，以引导性和约束性地方政府环境规划的编制与实施，市县享有较大的环境规划与实施管理的自主权，避免环境规划只是为了完成上级下达的任务。

环境规划体系能否重生，又应以一个什么方式重生？

第一，相对于其他类型的规划如国民经济社会发展规划、土地利用规划尤其是城乡规划，环境规划无论在理论与学科体系和方法学研究上，还是建章立制、管理机构与规划咨询服务市场、人才培养与队伍建设等方面都存在很大差距，再加上环保部门相对于其他规划的主管部门的天然弱势地位。“多规合一”过程中，环境规划如何避免被“招安”甚至消亡，这是一个不容忽视的问题。

第二，环境保护底线与生态保护红线如何确保不被“破“？资源和生态环境的约束性如何体现？所以必须改变资源与生态环境规划只是为发展经济、区域开发服务和提供保障的地位问题，形成以资源环境和生态规划引导、约束并进而倒逼发展规划、城市规划以及工业和产业发展规划的编制与实施，从而形成一个具有权威性的长效机制，将生态环境与资源约束、规划目标与指标等真正成为社会经济发展所应遵从、不能碰更不能破的红线、底线和高压线。

第三，无论是“多规合一”还是“多规融合”，都应是“和而不同”，而不是试图编制一部规划包括上述所有的东西。对于全国和省、市、县等不同行政层级，在“合”的模式上也应不同，应体现中央和地方之间的分工。正如十八届三中全会文件所指，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。在不同地区，实施不同形式与模式的“合一或融合”，比如上海这样的地域空间狭小但人口、经济规模巨大与新疆、西藏等地域广阔但人口与经济总量小的省份，当前的相关规划如何“合”？这些不同地区的各类规划的“多规合一”的模式应该是不一样的，不应以一种规划模式包打天下，应鼓励各地探索适宜的规划模式。

第四，针对不同主体功能区，建立发展规划、城市规划、土地规划，以及环境与生态规划的“多规合一”或“多规协同”的不同模式，严格开展发展规划、城市规划、土地规划等的环境影响评价，将生态与环境规划的目标作为开展规划环评的依据。

 第五，打铁还需自身硬。当下的环境规划，无论是学科和理论发展、建章立制、规划实践，还是人才队伍建设，不仅明显落后于其他规划尤其是城市规划，而且远远不能满足解决当下所面临的资源、环境与生态问题的需要和建设生态文明、以制度保护好生态环境的要求，需要对环境规划进行全面梳理，从中央到地方，按环境要素或环境问题空间、时间尺度特征及导致环境问题的各类因素及因素间的复杂关系，建立合理的环境规划体系。

 第六，各类规划应以生态文明作为其信仰与价值取向、规划编制与实施的行动规范依据，生态与环境规划及其确定的规划目标、指标体系等应作为评价发展规划、城乡规划、土地利用规划等相关规划方案的依据或准则，以规划环评这一政策工具，促进并协调各类规划以形成建设生态文明的合力。

“多规合一”或“多规融合”下的环境规划犹如凤凰涅槃，在新中国环保40年之际，真正引领中国未来的环境保护，并以此开启中国环保的“新元年”。 

（本文为复旦大学环境科学与工程系教授包存宽在2014年中国环境规划学术年会上的发言，本刊记者雷英杰整理）