正在修订的《大气污染防治法》征求意见的截止时间是10月8号，可巧得是，几乎就是这一截止时间的同时，开始了持续50多个小时“被预警”的以北京、河北、天津为主的华北地区严重雾霾，直到昨天，一场强度大的冷空气未来的大风，把整个华北地区、华东地区“吹”成了空气质量优良。难怪有不少人感慨到：改善空气质量，还是老北风靠谱。

   我也禁不住要提一个问题：正在修订的《大气污染防治法》，能否还中国一片蓝天？这里，我就把之前提交给国务院法制办的《大气污染防治法》的意见，也在这里发布一下，欢迎大家讨论、建议和“拍砖”！

中华人民共和国大气污染防治法

            （征求意见稿）  

建议者：包存宽，复旦大学环境学系，上海市邯郸路220号，13044673815，baock@fudan.edu.cn,baock@sohu.com

一、关于“规划”

第二条  防治大气污染，应当坚持规划先行……。

第三条  地方各级人民政府对本行政区域环境空气质量负责，制定规划，……。

第十一条  未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府，应当编制环境空气质量限期达标规划，……。

第六十五条  ……，制定区域大气污染防治规划，……。

本法（征求意见稿）多次提及“规划”，但是对于大气污染防治，需要多少规划？这些规划之间应是什么关系？比如，大气污染防治规划与环境空气质量达标规划是什么关系？这些规划在环境规划体系中的地位和作用又如何？与整个环境规划是什么关系？我国无疑是世界上规划最多的国家，但规划关系最为混乱、规划间的矛盾最为突出。规划只是手段或途径，并非目的，应强化未达标的城市限期达标，具体如何去实现达标以及是否要编制规划，不一定做硬性规定。实际上，中国不缺乏规划（无论环境保护类规划，还是环保以外的其他规划如城乡规划、发展规划、土地利用规划等），甚至已经出现规划过多、过滥、过于随意的地步，而另一方面，规划实施差甚至不按规划执行，规划间冲突明显等。

二、关于“空气质量”与“污染物总量”的关系协同上

还需考虑大气污染治理任务（宜按行政区域）与大气环境质量改善（自然区域）之间的非对称性，尤其是大气环境质量的适宜空间尺度，比如是否考虑地级市这一级作为大气环境质量控制的适宜尺度，其他行政层级（省和县）则在完成相应行政区内的大气污染治理任务；而国家层面，则以大气污染治理和环境空气质量改善的立法、制度供给、跨省级行政区的污染治理和空气环境质量改善为其责任。

在污染源监管和污染物总量控制上，应强化属地化管理，尤其应改变当前地方政府对于央企难以实施有效监管的现状。

三、立法的公平性与政策的针对性

第十四条  国家对重点大气污染物排放实行总量控制。

首先，总量控制尽管很好，但总量如何准确核算？在家底不清、监测体系不完善、监测数据真实性受置疑的情况下，过于倚重总量控制，难免出现“总量控制指标连年下降但空气质量仍持续恶化”的尴尬局面。

其次，总量控制是否应针对所有区域（无论所谓的重点区域还是一般区域）污染类型（无论工业源还是生活源）、所有污染源（无论大小）、所有污染物种类全面推进？过去一味对于所谓重点污染源、重点污染物实施总量控制，其中就隐含了“坐等‘小污染’变成‘大问题’才采取行动”，显然与污染治理中“预防为主”的原则相悖。环境管理的关键也许并不在于严，还是在于公平（污染源无论大小）。本次立法应明确或强化其公平性、普遍性，也就是说针对所有大气污染源或污染行为，并不是仅针对所谓的“重点区域”、“重点污染源”、“重点污染物”、“重点环境问题”等。

最后，总量控制等作为特定政策，可基于效率性原则而强化其政策性、针对性。尤其应针对不同类型城市的分类指导(比如大气污染较重的城市、较好的城市等)，在应明确总量控制与质量达标之间的关系或关联性研究与分析的基础上，对于总量控制指标完成与否、环境空气质量达标与否、污染物排放标准达标与否，按排列组合分为不同类型区域或城市，分析针对性的大气环境管理要求是什么？

四、公众参与

第十二条  国务院环境保护主管部门和有关地方人民政府，……，适时修订环境空气质量标准、大气污染物排放标准、限期达标规划。……，应当征求有关部门、企业事业单位和专家等方面的意见。

第七十三条  ……。其他任何组织或者个人不得向社会发布重污染天气预警信息。

第九十七条  违反本法规定，擅自向社会发布重污染天气预警信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

首先，对于普通公众、社会组织（社会组织、基层群众自治组织）以及人大代表和政协委员以及下级政府在大气污染防治中的知情权、监督权、表达权、参与权等体现不够。

其次，应本着“污染者责任原则”，重新确定污染者（并非仅通常意义上的企业事业单位，还应包括作为公众在日常活动如交通出行等的污染排放，这些污染者应作为治理其各自污染的责任主体。

再次，应以制度保障群众（含普通公众、社会组织、基层群众自治组织以及人大代表、政协委员等）对政府和污染企业（自下而上）日常行为（如政府的环境执法、企业的违法排污）的监督。

最后，在环境信息发布，即包括环保部门监测信息的公开，也应包多元化、包容性的环境信息来源，以实现环境信息的共享。鼓励至少不能禁止社会组织或群众个人进行空气质量监测并发布相关信息。此类信息应作为政府有关信息发布情况、排污单位排污行为或其信息发布情况的有效监督或有益补充。

五、关于中央与地方、上级与下级在大气污染防治（空气质量改善、大气污染物总量控制）中的责任与职能划分

第四条  ……。县级以上人民政府应当将大气环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有大气环境保护监督管理职责的主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。

第十四条  国家对重点大气污染物排放实行总量控制。省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总量，并将重点大气污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点大气污染物排放总量控制指标的要求，将重点大气污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。

十八届三中全会强调的“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，以及新修订的《环境保护法》强调、同时也为本法（征求意见稿）所确定的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规定。本级政府对本行政区包括空气质量在内的环境质量负责，就应该明确由本市人民代表大会及其常委会对本市政府环境目标完成情况进行考核，明确县级以上行政区（省长、市长、县长）需向本级人大及其常委会汇报包括大气环境在内的环境质量状况、环境质量目标实现情况、污染治理目标、限期达标任务完成情况等，并对不完成情况进行，向本级人大作出说明，提出整改措施并负责落实。污染物总量控制上，可按第十四条执行。

这样，在“空气质量”与“污染物总量”的关系上，形成上级考核下级总量控制任务完成情况、本级人大监督地方环境质量目标达标情况的“双约束”格局：即由本市人民代表大会及其常委会对本市政府环境目标完成情况进行考核，明确县级以上行政区（省长、市长、县长）需向本级人大及其常委会汇报包括大气环境在内的环境质量状况、环境质量目标实现情况、污染治理目标完成情况等；另一方面，也应考虑到空气及大气污染的流动性和区域性特征，将大气环境质量目标实现情况和大气污染源治理、监督等情况分开，比如作为污染治理的污染物总量控制、重大污染源的监管、污染事故事件的处理处置等强化自上而下的行政监督。

六、关于政府与市场的关系上

第十九条  国家对严重污染大气环境的产品、落后生产工艺和落后设备实行淘汰制度。

第二十二条  国家制定煤炭消费总量中长期控制目标，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，优化煤炭使用方式，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放。

第二十六条  城市建设应当统筹规划，发展热电联产和集中供热，统一解决热源。

十八届三中全会明确了“市场在资源配置中起决定性作用”。排污单位（无论是生产者的企业还是作为消费者的个人或家庭）应是污染治理的责任主体，这也是“污染者责任”原则的体现。但是，污染者的责任不会“自觉”的履行的，需要政府的强制性及合理的制度性安排。同时，政府又不宜直接干预污染者履行其责任的具体方式上。因此，政府不宜强调“对严重污染大气环境的产品、落后生产工艺和落后设备实行淘汰对严重污染大气环境的产品、落后生产工艺和落后设备实行淘汰”，应通过制度制定，由市场来完成，即发挥市场在淘汰落后产品以及过剩产能中的决定性作用。

作为法律，不应限定特定的能源形式（如煤炭，不宜被“妖魔化”）和供热方式（如集中供热）。供热方式不宜着重于鼓励集中，应多样化的。当前分布式、集成式能源系统也很不错。应强化污染源监督、污染物排放标准、总量控制指标的情况下，由各地、由市场决定采纳技术可靠、经济有效、运行稳定可靠的供热方式。