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当代世界各国政府的社会保障政策及其启示
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当代世界各国政府的社会保障政策及其启示
黄安年文 发表 《兰州发展论坛》/1997年9月（创刊号）;黄安年的博客/2008年1月13日发布
本文的摘要部分是笔者1997年7月15日在兰州市政协举办的首届“兰州经济社会发展论坛”会上的演说。全文发表在《兰州发展论坛》/1997年9月（创刊号）第24-35页，注释从略，网上发表时注释全部恢复。黄安年
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当代世界各国政府的社会保障政策及其启示
黄安年文 发表：首届“兰州经济社会发展论坛”演说（1997年7月15日）；《兰州发展论坛》/1997年底月（创刊号）；《学术交流网》（www.annian.net）/社会保障研究/2002年6月26日网上首发；2002年8月13日重发；2004年3月26日再发
当代世界各国的现代化进程伴随着不同类型的社会保障制度,并呈现由社会保障的不断扩大态势到与社会发展水平相适应的相对收缩态势，由单纯性扶贫转向向开发性扶贫，由追求经济增长和社会富裕到兼顾发展社会整体丰裕和解决局部贫困。西方国家从贝弗里奇报告到福利国家制度形成。在扩大社会保障的安全网发挥作用的同时也遇到了由于过度保障带来的新困境。在社会保障的安全阀功上，并能并无社会制度的原则区别。社会主义国家的社会保障制度改革势在必行。
(一) 当代世界各国社会保障政策的演变
(1)西欧和北欧国家的“福利国家”政策(1945-1970'S)
西欧和北欧国家是西方现代社会保障制度建立最早, 也最为典型的地区, 被誉为包揽人们从摇篮到坟墓的“福利国家”形成于战后初期, 六七十年代, 社会保障进一步扩大和完善。
西方国家现代意义上的社会保障制度开始形成于本世纪初,德国是欧洲历史上最早实行疾病保险的国家。德国也是“俾斯麦式”社会保险的发源地。尤其是在经历了史无前例的三十年代大危机后。单纯依靠家庭和社会团体, 无力解决严重的失业和贫穷困境, 需要中央政府负起社会保障的责任。三十年代瑞典等北欧国家独树一帜的社会福利保障政策已得到充分的发展。1935年8月14日美国罗斯福总统颁布的美国社会保障法,标志滞后于西欧的美国现代社会保障制度的初步建立, 它包括社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助和孕、残儿童补助等六个方面, 对于西欧现代社会保障制度的发展产生影响。
1941年8月14日的《大西洋宪章》, 使用了社会保障一词。[1]1944年美国第26届全国劳工大会《费城宣言》, 正式使用了社会保障的提法。1941年6月,英国首相丘吉尔任命英国经济学家威廉·亨利·贝弗里奇(1879.3.5-1963.3.16)为英国各部研究社会保险及有关福利联合委员会的主席,负责考察和研究英国现行社会保险制度及有关福利问题, 并提出改革计划。
1942年12月,该委员会提出了《社会保险和联合服务报告书》,即贝弗里奇报告,该报告认为贫困一般是诸如健康不良、失业或老年等特定因素的产物,提出“国家所组织的社会保险和社会救济旨在保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入”。[2]建议实行福利国家政策, 即实行失业、残废、疾病、养老、生育、寡妇、死亡七项社会保险。按照他的计划, 社会保障包括社会保险、社会救济和自愿保险三类。社会保险用以满足居民的基本需要;社会救济用以满足贫困需要;自愿保险用以丰裕居民的需求。报告在英国和西方世界引起强烈反响,成为战后英国推行福利国家社会立法政策的蓝图。西方国家后来把贝弗里奇报告所设计的社会福利计划称为贝弗里奇制度, 把推行这一制度的国家称为贝弗里奇国家。
战后初期,英国颁布了涉及有关社会成员生老病死,衣食住行等从摇篮到坟墓的一系列的社会保障立法, 1948年,英国工党艾德礼政府宣称英国建成了福利国家,其后上台的保守党政府也把福利国家政策作为争取民心的旗帜。法国和德国等西欧国家也紧随英国之后, 完善和扩大社会保障立法, 相继建设“福利国家”。瑞典等北欧国家更是进一步发展了战前的社会保障措施, 成为西方国家“福利国家”的橱窗。
对于社会保障的界定和内容,各国并不统一。一般说来，社会保障即社会安全保障,是一种公共福利计划, 社会保障可包括:社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划等。
社会保险一般指国家通过法令规定的有关对居民生、老、病、死、伤、残和失业等强制性、社会性和福利性的政策措施。
社会救济,一般指对居民中赤贫和遭遇不幸的困难者提供物质帮助的社会保障项目,它是社会保险制度的补充形式。
社会福利泛指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活所提供的福利保障项目、福利保障措施和社会保障服务的总称。专指国家和社会对特殊对象提供物质帮助的社会服务。
由于二战后社会保障制度的扩大, 迄今它在西方发达国家实际上已包括就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障等领域。它对个人、家庭、社会集团和社会生活产生了十分广泛的影响。
英国最早以“福利国家”自诩。1945年6月15日, 英国政府颁布了《家庭补助法》,1946年8月1日, 颁布了《国民保险法》、《国民工伤保险法》。1946年11月6日,英国政府又颁布了《国民保健法》, 它明确规定:“建立一套广泛的保健服务制度,以确保改善英格兰和威尔士人民的身心健康,为他们预防、诊断和治疗疾病。”除了明确规定收费外,“所提供的服务”“一律免费”。从1948年7月开始实施的这一立法, 使英国成为世界上第一个实行全民医疗的西方国家。1948年7月5日, 英国政府还颁布了《国民救济法》。[3]
英国政府的这些“福利国家”措施,使她成为当时西方国家拥有社会保障立法最为完备的国家, 它既是一百多年来英国工人阶级和劳动大众长期斗争的胜利成果,也是资产阶级和工人阶级、劳动人民和其他受雇人员间的一种妥协,同时,它又是统治阶级为了稳定政局进行财富再分配的一种手段。社会福利越高,当然受雇人员要交纳的赋税也相应增加。从1951-1964年的保守党执政时期,并没有改变扩大和完善社会保障制度的总趋势。在60年代英国经济相对迅速发展时期, 社会保障制度进一步发展。
战后英国社会保障的一个重要特点是全民保障和全面保障。一个在英国的居民甚至包括在英国居住的外国人,都不同程度地受益于全民和全面社会保障制度。公民自出生那天起就有一张社会保障卡,上面有他的号码,实际上当他在母腹中已经开始享受一定的社会保障, 从他受抚养、上学、病残、就业和失业、丧偶或抚养子女、年老退休,直到死亡都可以按规定获得相应的社会保障。由于社会保障的现实受益者,主要是低收入者和家庭、老年人、失业者和病残人,所以有人认为,英国的这种社会保障是这一代人保上一代人,收入高些的人保低收入的人,有工作的人保没有工作的人, 年轻人保老年人, 身体健康的人保病残人。有人统计英国目前80年代发放的各种津贴和补助有50种左右。
在欧洲国家中,英国是最早表现高福利国家和低经济效率相结合特点的国家,被称为是“英国病”的一个根源。[4]过多的社会福利开支迅速增长和英国经济缓慢发展的极不协调, 导致经济增长的富国和连年超负荷的福利重担的穷国之间的尖锐矛盾。它加剧政府财务的恶化, 赤字增加, 形成福利债务国。而政府不顾经济发展的承受能力大包大揽的做法,使人们普遍滋长了对社会保障的依赖心理, 出现了“多干”和“少干”甚至“不干”差不多的反常情况,这种再分配的超前均等化没有促进劳动生产率的提高, 而且出现了待业增多和职位空缺并存的怪现象。“英国病”中的社会福利超负荷因素,实际上已经在极盛一时的福利国家热时,向西方国家发出了警钟, 然而,那些政治家们都不愿意冒断送政治生涯的风险来指出或纠正这一越来越凸显的弊端。
在整个西方国家中, 德国的社会保障体系和立法历史最久,实施最早,由于希特勒法西斯主义的肆虐,直到本世纪50年代中期以来才逐步完善社会保障制度,并形成“福利国家”。概括起来,联邦德国的社会保障分社会保险和社会救济两大类。在社会保险方面包括:1)养老保险,2)医疗保险,3)失业保险,4)工伤保险, 5)失业救济。 联邦德国社会福利保障制度的特点是: 在生老病死, 伤残孤寡, 教育就业失业等各个领域, 均有促进,鼓励,保险,赔偿,补贴及救济等各项配套立法。它以社会承担为主, 2/3的开支由具有法人地位的各种社会保险机构来承担, 其它1/3由政府和慈善机构负责。
法国社会保障立法的主要内容涉及: 1)年金制,2)失业保险, 3)疾病和医疗保险,4)工伤保险,5)家属津贴与补助,6)公务员福利,7)老年福利,8)对儿童的社会扶助,8)残疾人津贴,10)住房津贴和建房补助。
二战后, 北欧国家成为福利国家的样板。虽然不少立法可以追溯到本世纪初, 但有关疾病保健和津贴、失业保障等综合性改革是近1/4世纪的事。在疾病保险方面,到1963年所有北欧国家都建立了义务保险制度, 原则上包括全体居民。在老年津贴方面,实施不需调查家庭经济情况而领取津贴的规定。在孩子的家庭津贴、住房支持、小学生义务保健等方面, 北欧国家也相当完善。1981年3月15日北欧丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典五国签署通过了《北欧五国社会保障公约》, 明确规定公约适用于“北欧国家关于下列社会保障制度分项目的所有有效法规”: a.残病与养育子女救济金, b.残疾、老年与死亡救济金, c.工伤救济金, d.失业救济金, e.儿童普通现金津贴, f.社会医疗。[5]
战后以来, 瑞典被称为社会福利经济的典范,瑞典政府成了世界各国社会保障政策研究者的朝圣地, 瑞典模式也成为瑞典的一大出口品。社会福利保障一直是瑞典政界竞选战略的重头戏。在1946-1950年间,瑞典政府进行了一系列的扩大社会福利改革, 包括老年年金、医疗保健、儿童津贴、房租补贴、以及教育科研等。
(2)美国和加拿大社会保障政策(1945-1980'S)
当代美国政府的社会保障政策, 大体上分为两个阶段:1945-1969年间为美国政府推行社会保障的继续和发展时期, 1970年以来则开始了社会福利保障制度的调整时期 。
1945-1969年间是美国罗斯福社会福利保障政策的继续和发展时期。杜鲁门政府继续罗斯福新政的社会福利保障政策,其间最为重要的是杜鲁门签署了1946年2月20日的《就业法》, 宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人提供有益的就业机会 ”[6]
艾森豪威尔政府对美国社会福利保障的管理进行了调整, 扩大了福利保障的范围, 特别是在1956年8月1日签署社会保障修正法案, 将1939年的老年遗族保险制度增补为老年遗族残疾保险制度。1958年9月2日艾森豪威尔总统又颁布了《国防教育法》,这是为改变美国基础教育的落后局面采取的重要决策, 是联邦政府对全国所承担的一项重大教育义务。[7]
在60年代美国经济繁荣时期,社会保障的规模进一步扩大,项目进一步增加。肯尼迪政府开辟了社会福利保障的新领域,提出了反贫困战略。林登·约翰逊继任总统后则把社会福利保障推向了新的高峰,它集中表现为:提出“伟大的社会”计划,宣布“向美国的贫困无条件开战”。
1964年8月20日总统签署了国会通过的具有重大意义的《经济机会法》,这是一个综合性的反贫困立法。
1965年7月30日签署了关于老年人的医疗照顾和援助法案, 这是作为保险性质的医疗照顾和作为救济性质的医疗援助相结合的妥协产物。它强调医疗照顾自愿参加,是一种公私混合型的老年医疗保险。[8]
1964年通过《食品券法》和儿童营养补助法, 确立国民基本食品保障政策, 一改30年代大危机时期销毁剩余农产品的处理方法。
宣称做“教育总统”,实施联邦政府援助教育的保障政策,在约翰逊总统任内通过了如1965年4月11日的《中小学教育法》和1965年《高等教育法》等40多个有关教育的法案。在人力政策方面,实施关于青年职业培训和再培训计划, 包括职业队计划,邻里青年俱乐部计划和美国志愿服务队计划。在社区行动计划方面实施了对低收入家庭儿童的良好开端工程和跳班计划。
进一步改善和发展城镇居民住宅, 1965年8月10日通过了住房和城市发展法,对住不起体面住房的穷人给以租金补贴。1968年4月10日总统还签署了开放住房的法案,规定在10年内为低收入家庭提供600万套补助住房,并禁止在购买和租用住房时的种族歧视;1966年又签署住房拨款法案, 用以帮助穷困的城市。
扩大环境保护措施,通过了一系列有关空气、水、固体废物处理等领域的环境保护法令。
扩大和完善社会保险项目。在重振落后地区方面,还要特别提及的是1964年提出的阿巴拉契亚山脉地区发展法案, 用以帮助美国最贫困之一的地区尽快脱贫。
从杜鲁门到约翰逊政府都进一步强化和扩大了社会保障的力度、广度和深度。
70年代以来, 由于经济滞胀和社会保障过度出现的新问题, 美国社会福利保障进入了调整巩固的新时期。
尼克松政府提出了新联邦主义的主张。就广以的角度来说, 它包括改社会福利政策, 变救济性福利为工作性福利;实施就业培训计划,为寻找新工作创造条件;改革医疗保险制度;改革政府管理社会福利保障的权限,推行岁入分享计划;实行综合治理环境政策;精简政府的社会保障机构。[9]
1972年10月国会通过了分享税收的《州和地方财政援助法》, 赋予地方当局在组织福利方面更多的权力, 这是一个各种利益集团妥协的产物。作为一般岁入分享计划, 由联邦政府将资金直接拨到州和地方,依据财产、人口和财政状况来支援贫困地区。而作为特别分享计划,则需要按规定的程序办理专项用途, 不得挪作它用。[10]
1970年12月30日, 美国国会还通过了《美国国家环境政策法》, 这是一部有关国家环境政策的根本大法, 它规定“保证为全体美国人民创造安全、健康富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境。”[11] 从此, 美国依据这部立法,使环境保护走上了法制化轨道,环境政策成为社会福利保障的重要组成部分。
卡特政府继续进行了社会福利保障制度改革的探索,他主张实行灾祸保险,对享有福利待遇的人规定严格的工作条件,防止滥用医疗经费。1977年8月6日,卡特宣布了推行工作福利计划,即更好地工作与收入计划, 把工作与福利紧密结合, 以求缓解失业和减少福利开支,他认为工作、工作、再工作是从根本上解决福利负担问题的重要途径。[12]
里根、布什政府任期一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策,紧缩社会福利规模并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。他削减了一些社会保障项目, 尤其是“随意性”的社会福利开支, 其中包括削减对抚养未成年儿童家庭的补助项目,减少联邦对州和地方政府在医疗补助方面的资助,取消在食品券方面联邦对州和地方政府的补贴,在住房方面逐步增加租赁者交付房租的份额;他还强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任, 推动私营福利事业的发展,寄予私人养老金计划以更多的税收优惠。
当代美国社会保障制度和西欧、北欧及加拿大的社会保障制度有着明显的不同之处,他的明显特点可以概括为五个方面:
1）管理社会福利保障的一体多元制表现为兴办和管理社会福利保障的一体多元化, 公私兼顾, 联邦和地方政府兼顾, 在不同时期其侧重点有所调整。联邦政府和州、地方政府的兼顾主要表现为联邦美国政府的主导作用和公司、社团和私人发挥的能动作用。前者又表现为联邦政府和州及地方政府的分工和分享。
真正将联邦政府和州及地方政府共同和分别管理社会保障项目的是尼克松以来的历届美国政府。推动美国社会保障政策由强化联邦政府职能到联邦政府和州及地方政府的兼顾是由多方面因素促成的。问题集中涉及到大政府、大开支、高福利引起的财政负担难题。
在国家垄断资本发展、经济全球化趋势加强、国际经济竞争加剧的情况下, 削弱联邦政府的某些职能是不明智的, 但是在社会福利问题上分权却是一条可行的办法。各级政府承担和社团、公司及私人承担的公私兼顾体制在雇员就业和失业保险、老年保险、健康保险等主要社会保障项目中表现得很明显。
属于“私”方的社会保障有各种不同的组织, 如各类社会福利保障的慈善机构; 各种非盈利性社会福利保障组织:蓝十字会、蓝盾协会;各类基金会福利保障; 各类教会福利社会保障机构:基督教、天主教、犹太教、基督教青年会、华人教会等; 工会所属机构的社会福利保障:劳联——产联、其它工会团体的社会保障;各种社区保障:康复组织、老年服务、精神病患服务、改变酗酒、吸毒者服务等;家庭各类社会服务。
一般说来,1945-1969年间政府特别是联邦政府的作用比较突出, 而70年代以来强化了地方和州政府及私人团体的作用。强调联邦政府和州、地方政府的责任和义务。
2)美国社会福利保障项目的多层次。美国的社会保障项目有就业和失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、以及其它公共援助、妇幼及残疾福利保障等大类。每类中又分若干方面, 如健康医疗保障涉及公共健康保险、公共医疗补助、私人健康保险、工伤保险等。住房保障涉及公共住房、房租补贴、妇女、婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟和新镇运动等。其它公共援助、妇幼及残疾福利保障涉及抚养未成年儿童家庭补助、为老年人、盲残人提供补充保障收入、对永久性完全残疾人的补助、食品券、儿童营养补助、儿童服务、参疾保险等。
以食品保障项目为例, 在1950-1975财政年度间, 美国有:为贫困家庭提供的食品分配、食品券计划、国民学校午餐计划、特别牛奶计划、学校早餐计划、特别学前食品服务计划、特别暑期食品服务计划7类。[13]
3) 美国社会福利保障财源的多渠道。这集中体现在:联邦政府提供的经费起了主渠道作用, 但是在不同时期和不同社会福利项目上重点有所侧重; 政府通过征收企业公司雇主的税收及企业主为雇员提供的福利经费成为社会保障项目的重要资金来源;各种社区及和各种社会福利组织也为不同利益集团提供了社会福利保障的部分经费;私人通过交纳保险税和为特定的保险项目提供了社会保险经费,此外一些人的慈善性捐助也起了很大作用。对于社区、公司和私人的投保力量占有美国社会保障资金来源的重要部分。
4) 美国社会福利保障制度的不完善。由于美国市场经济的发展和主导作用, 美国自由主义思想和多元价值观念的影响, 以及美国二元联邦主义政治体制及地区经济发展的不平衡, 在美国社会保障制度是很不完善的。这种不完善集中各州和地方规定的税收和社会保障福利金额待遇有相当大的差距, 其中经济发达的东北部地区和南部等经济后进地区相距甚远; 此外不同的企业由于经济实力和盈利情况不同、高技术和大企业雇员的福利待遇和小企业及盈利低的企业福利待遇、工会力量的强弱等都对福利待遇发生影响。
5) 美国社会福利保障受惠的不平衡。美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补助, 同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜。例如社会保险税规定了应课工资的最高额, 凡超过了最高工资额的可以免税; 那些富有者的红利、利息、租金等非劳动收入都是免税的; 有钱人捐赠的福利基金也是免税的, 这些实际上相对于低收入家庭来说是种事实上的不平等。再如关于退休制度的规定政府工作人员、官员、职业军人等享有特别的优惠, 他们的工作时间要求相对其他雇员要短,退休的年限也短, 这样他们在退休后还有机会在取得退休金后再从事另一份职业, 然后又获得一份退休金, 这种双重退休金现象在1978年州政府和地方政府工作的1200万人中, 几占70％[14]
加拿大社会保障的起步也晚于美国, 但是二战后全民社会保障的发展势头很快,用了1/4世纪的时间建设了富有自己特色的“福利国家”制度。
加拿大的社会保障项目累计有100多种,在加拿大的社会保障体系中, 失业保险和社会福利金是两大主要支柱。主要的保障内容大体分为: 1)年金保险, 分养老年金和收入补充年金。2)医疗保险, 从1958年起实施免费医疗, 1968年起扩大了享受免费医疗的范围。加拿大的医疗保险与美国等国家的突出区别在于:不论受益人和家庭条件,一视同仁,交纳同一标准的保险金,享有平等的医疗服务;在享有国家医疗保险的同时, 不排除参加私人医疗保险或雇主资助的医疗保险;这种全民保险是由政府的非盈利性机构负责管理的。3)工伤保险, 迄今的覆盖面约占70％-90％的受雇人员,农业工人尚未包括在内。4)失业保险政府实施强制性的失业保险制度。5)家属津贴。6)残疾人保障。7)社会救济。8)住房补贴。9)实施义务教育。
(3)日本社会保障政策(1945-1980'S)
日本由于资本主义后起,同时又受到法西斯军国主义统治的影响,与欧美各国相比,现代社会保障起步较晚, 社会保障的覆盖面和受益待遇也较低。经过战后初期的日本民主化改革,特别是50年代中期以来日本经济持续快速发展,日本的社会保障制度逐步建立和健全起来, 到了六七十年代,形成了具有自己特色,不亚于欧洲社会保障水平的“福利国家”。但是由于70年代以来经济发展速度放慢, 人口老化等因素, 日政府开始对扩大社会保障的政策进行收缩性调整。日本社会认为社会保障在整个社会经济中的职能可以概括为:保障生活的职能,维持因年老、失业、疾病等贫困者的最低生活保障; 再分配收入的职能, 通过社会保险税和税收在一般居民和贫困居民之间, 身体健康和身体不健康居民之间、有工作者和失业者之间, 老年和青年之间, 以及不利益集团和阶层之间进行调整; 防止贫困的职能, 通过预防性和保护性措施,防止贫困的恶化。[15]
当代日本的社会保障主要有社会保险、国家救济、社会福利、教育福利和住房照顾等几大类。社会保险指的是国民在遭遇疾病、伤害、生育、死亡、年老、残疾、失业等情况造成经济损失和生活困难时, 给予相应补偿的制度。它在原则上强制受益人加入交纳一定保险费,同时享有相应保险待遇的权利,政府指定的专门法人团体负责管理社会保险事业。国家救济是政府为确保贫困者能够维持文明卫生的最低生活水准,并有助于独立生活的一种社会保障制度。国家救济的标准视地区、年龄、性别、家庭人口、被救济者的经济情况、个人生活能力等因素而定。救济内容含生活、医疗、教育、住宅、生育、谋生和丧葬等项。社会福利指向老年人、儿童、孤寡家庭和身心残缺者提供帮助和保护的福利措施。老人福利含养老院,上门服务,老人福利中心,老人医疗保健等。儿童福利含母婴保健,儿童发育保健,孤寡母子福利,低收入家庭儿童补贴等。住房补贴指对低收入家庭住房给予优惠的补贴或贷款。
(4)苏联(独联体)和东欧国家的社会保障政策
苏联卫国战争胜利后,提高了对军人的各种社会保障待遇,对残疾军人的就业规定了各种优惠的政策。1956年10月1日起,苏联实施了国家保证法, 明确肯定扩大国家保证金的范围,增加养老金、残疾金和抚恤金的数额, 由国家和社会经费中支付这些保障金额。1964年起, 苏联对农庄的主要干部实行国家社会保险和国家保证金待遇。1969年起,又对农庄庄员实行社会保险。1970年7月15日, 苏联颁布《劳动立法原则》, 规定了各类国家社会保险的待遇, 宣布劳动义务和劳动权利密切相联。根据苏联的社会保障实践, 它实行的是国家全民社会保险, 不仅受保对象覆盖全民,而且社会保险金额由国家交付, 受保条件相当松, 受保待遇相当高, 个人受保情况与其贡献和地位相联。根据1986年的统计材料,全苏联额社会保障经费工660亿卢布,其中93％是由国家负担的。另外7％则是由集体农庄承担的。
苏联的主要社会保障制度包括:1)退休养老制度, 2)工人、职员和军人的残疾抚恤金,3）公费医疗及疗养,4)对儿童、妇女及低收入家庭的援助,5）义务教育的普及。苏联政府决定对所有成员提供免费教育,6）住房和房租补贴,7）其他福利和补贴。
苏联解体和转轨后，经济情势一直不景气，尽管财政状况不佳, 1994年用于社会计划的费用仍达4000多亿卢布。从1993年规定对不工作的退休人员提供退休金补差。在没有强大经济实力的情况下，独联体要走出国家全包的困境，还有一段很长的路要走。
一般说来，二战后的东欧国家在社会保障方面以苏联为模式，随着各国不同的改革进程逐步实行调整。
东欧剧变后，社会制度和经济结构发生了巨大变化，同时社会保障制度也逐步进行调整和改革，但是首先提上日程的并不是社会保障制度的变革。经济低速发展和困难及先前社会保障全民大锅饭制度的弊端使当政的领导人不得不选择改革社会保障制度之路，一些国家已经开始迈开了步伐。波兰政府提出了改革退休金和抚恤金的方案, 计划在今后20-30年内建立起完社会保障体系。在捷克正在改变过去由国家统包的做法改由国家、集体、个人共同承担医疗保障费用4-15％匈牙利把原来国家统一管理的社会保障制度改为由两个独立的社会机构来管理的社会保障制度,即全国退休公积金自我管理委员会,全国医疗公积金自我管理委员会,同时,在自愿的基础上, 以私人股份公司形式建立了社会保障互助公积金。然而,资金不足严重困扰了社会保障和医疗保障制度的改革。
(5)发展中国家的社会保障政策
拉美和加勒比海地区是世界上发展社会保障事业较早的地区, 在墨西哥、巴西、哥斯达黎加、乌拉圭、智利等国 ,几乎人人都能享有社会福利保障待遇。近年来，拉美国家在完善和改革社会保障制度方面迈开了步伐。值得注意的一种现象是某些发展中国家以西方“福利国家”为样板进行攀比的情况。如没有失业保险制度的国家却实施了每周5日工作日制度等。
在亚非地区发展中国家现代社会保障起步较晚，并且具有不平衡和不完善发展的特点。由于各国经济、政治、文化和社会习俗的情况相异，特别是现代化发展水平的差别,受经济发展水平的制约和国家财力不足的限制，显示社会保障制度的极不平衡。在社会保障的形式上既有较传统和近代的社会保障方式，又有现代特征的社会保障形式。在社会保障的水平上,发达国家通常都有的老年、医疗、残疾和遗族、失业、家庭津贴保障制度，只在少数国家建立起来。在地区上亚洲的新兴工业化国家和地区、非洲的前法属殖民地国家相对较为发展。
不完善特点表现为社会保险水平低、社会保障项目不完善、受益的覆盖面不广泛、管理社会保障的机构不健全。一些国家至今未把社会保障制度的建立和经济现代化、政治民主化、社会稳定化进程联系起来，甚至实行在殖民地时期带惩罚性的保障政策。根据《五十个国家社会保险制度》一书的统计，在33个发展中国家中举办发达国家通常都有的老年、医疗、残疾和遗族、失业、家庭津贴保障制度的国家，只有7个，举办其中4项的国家有10个，举办其中3项的国家有13个。[16]80年代初，经济状况较好的12个发展中国家的月平均养老金额只占发达国家平均值的18.2％。[17]一般说来，实施的范围限于在大中城市建立了社会保障制度，受保对象主要是国家公务人员和就业职工，非从业人员、农民和独立手工业者等个体劳动者被排除在外。由于社会保障的标准偏低而难以确保最低生活水平。
多数亚非发展中国家是在独立后才建立起社会保险制度的。[18]
(二)西方国家社会保障的作用和90年代以来的新问题
(1)“安全阀”作用
在二战后的半个世纪中社会保障制度在西方发达国家中发挥着重要的作用。首先是, 生产力和社会发展的需要的保护器作用。在合理的范围内, 社会福利保障事业发挥着有利于生产力发展特别是保护劳动生产力和提高再生产质量的作用, 这在生产结构机制转轨时期和经济危机时期尤为突出。另一方面, 社会福利保障项目的实施还直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展, 有利于解决相当一些人的就业问题。
其次是, 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥安全阀作用, 它是稳定资本统治的需要。在经济衰退时期, 资本投资减少, 职工消费水平下降, 但社会福利开支并不减少, 甚至略有增加, 失业补偿支出大增, 对危机的深化起到缓解作用。福利国家在实践上, 主要成为国家调节经济生活的一种重要手段, 而不是为了“最大限度的社会福利经济”。如1964年美国的食品券, 以国家补贴的形式低价向低收入家庭提供食品, 以缓和入不敷出的矛盾, 不仅为了济贫, 而且为了济商(农业资本家), 以解决长期以来的农业生产的过剩问题。政府用纳税人的赋税去购买剩余农产品, 再将过剩农产品用于食品券计划、强制免费儿童午餐计划及儿童营养牛奶计划等项目。社会救济食品的数量既取决于贫困家庭的需要, 而且受制于农产品过剩的程度。在另一方面, 政府可以藉庞大的社会福利开支来干预经济, 据世界银行1993年报告表11 中央政府支出的统计, 在占总支出的百分比(100％)中[19]
教育 医疗 住房环境社会 三者共占总 占GNP的％
保障和福利 支出的％
1980 1991 1980 1991 1980 1991 1980 1991 1980 1991
美国 2.6 1.7 10.4 13.8 37.8 28.7 50.8 44.2 11.02 11.18
英国 2.4 3.2 15.5 13.3 30.0 31.8 47.9 48.3 18.30 18.45
法国 8.6 6.9 14.8 15.3 46.8 46.4 70.2 68.6 27.59 29.98
德国 0.9 0.6 19.0 18.1 49.6 48.9 69.5 67.6 21.06 21.97
意大利8.4 12.6 29.6 50.6 20.75
瑞典 10.4 9.7 2.2 0.8 51.5 56.4 64.1 66.9 25.51 29.57
再以1990年全世界医疗卫生开支计算, 总支出约为17000亿美元, 或占全世界收入的8％, 其中, 政府支出占1万亿美元, 或占总支出的60％。发达国家用于医疗卫生的总开支为15000亿美元, 其中政府支出高于9000亿美元, 占GNP的5％以上。１９９０年全世界医疗卫生开支显示:[20]
地区 占世界人口％ 医疗开支占全球的％ 用于医疗的GNP％ 人均医疗卫生开支美元
已建立市场经济的国家 15 87 9.2 1860
欧洲前社会主义国家 7 3 3.6 142
拉丁美洲 8 3 4.0 105
中东伊斯兰教地区 10 2 4.1 77
亚洲其他地区和岛屿 13 2 4.5 61
印度 16 1 6.0 21
中国 22 1 3.5 11
撒哈拉以南地区 10 1 4.5 24
人口统计意义上的发展中国家 78 10 4.7 41
全世界 100 100 8.0 329
上述情况表明, 西方福利国家措施, 对于稳定和干预西方国家社会经济生活的作用是不能低估的。
第三是, 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥调节器作用, 它也是利益集团妥协的产物。对于这种社会财富通过赋税和福利开支的再分配, 涉及各个阶层和利益集团间关系的调整, 这一点在美国、西欧和日本历届政府的社会福利政策调整中表现得十分明显。
应当看到,西方发达国家的社会福利保障制度与近代史上资产阶级收买工人贵族不同, 西方发达国家的社会福利面对的有的是全体国民有的则是不同的居民群体而不是一个阶级, 它是国民财富再分配的一种手段。它宣称要实现“收入均等化”而事实上在当代的经济发展水平不可能实现“收入均等化”, 当然也不可能真正体现“全民福利国家”。社会福利制度并不是划分社会性质的主要标志, 而是财富再分配的辅助手段,是现代化大生产的必然产物。
另一方面,社会保障经费实际上并不是政府或企业主的赠予, 而是雇员和个体劳动者劳动价值的一部分。以社会保险为例, 职工缴纳的社会保险费是以社会保险税的形式从工人工资中的直接扣除; 企业主交纳的保险费则是资方通过提高商品价格的办法转嫁到居民身上的一种费用, 实际上仍由劳动者负担。政府的财政拨款主要来源于个人所得税, 其中绝大部分由劳动人民负担。实际上福利越高, 劳动者交纳的赋税也相应提高。还有西方发达国家的社会保障制度, 也不是全体劳动者都得到社会保险制度的充分保障。工人所得的福利金额有限, 一般只占原工资的1/3左右; 通过税收得来的社会保险基金, 没有全部用于居民的社会保险开支。
此外,西方国家的社会福利遵循按资分配的原则, 不可能从根本上消除贫困。如美国联邦雇员参加养老保险,工作5年, 年满55岁退休后可领退休金, 而一般职工要交纳10年的社会保险税,年满65岁才能领到退休金; 1978年美国有1,200万职工领取了双分的退休金; 一般穷人参加工作时间早,退休晚,没有优势。
50年代以来, 主要资本主义国家的社会福利迅猛增长, 进入六十年代以后, 社会福利已从零星和局部的举措, 发展为一个庞大的体系,并且具有全社会的规模, 并且使单纯的社会救济发展成公民的一项权利,应该说这是一个历史的进步。形成这一现象是和下列条件密切相关的:社会生产力的巨大发展, 生产化程度的巨大提高, 国际经济联系和经济职能的空前加强,工人和其他居民长期斗争的结果。
健全的社会保障制度在90年代前一般说来:它有利于政局的稳定, 即便在经济危机时期, 失业者依靠失业金, 大体上也能维持温饱, 罢工、罢教、罢市事件较战前大为减少。它有利于经济发展, 提高劳动生产率, 促进第三产业发展, 积累宝贵的资金。它还有利于人类本身的发展, 保有一个平稳的生活环境, 发扬人与人之间的互助,友爱精神, 提高人类的健康水平, 延年益寿。
(2)现代化和老龄化的另一面
还在八十年代以来, 西方世界的社会保障制度已经普遍出现三大危机的征兆,即社会保障的老年危机,社会保障赤字及财源危机, 社会保障的信任危机。社会福利保障的信任危机涉及老年危机问题。80年代美国的人口构成为20-64岁的成年人对65岁以上的老年比例是5.2:1; 2000年预测是4.5:1; 2025年为3.1:1, 这样纳税人减少而受惠者增多, 势必增加保险税, 保障项目能否兑现也成了问题。
随着西方发达国家高福利的不断扩大和膨胀,70年代以来显示了过度福利的负面影响。例如在美国许多人认为高福利是利用中产阶层和富人的钱“养活懒人”,使得“一个永久的下层阶级已开始在美国形成,这些人世世代代相传地依赖着福利制度。”[21]
另一个问题是社会保障过度也造成竞争观念淡薄和家庭观念、道德观念淡化问题。不少年轻人认为照顾老人完全是政府和社会的事; 抚养未成年子女被认为主要是政府的事, 父母的责任淡化; 失业者穷人不愿结婚或假离婚, 形成单亲家庭增加。此外,过度福利造成企业竞争力的下降,公共福利失控还造成低效率和高浪费现象的并存。
在瑞典虽然比大多数其他工业国家更早和更严肃地走上福利国家的道路,但是由于高福利暴露出来的弊端更为集中，从而也是较早吹响撤退号角的国家。福利国家的基本问题往往成为抑制工作、储蓄和创业精神的因素,从而隔断了努力与报酬之间的关系。瑞典经济20年来增长缓慢和严重的经济衰退,使得这个国家奉行充分就业的承诺不可能维持下去。北欧的国际竞争力下降, 如果工人病假,仍能拿到90％的薪金。有人很形象地说：“每当有精彩的网球赛，星期一早上总有一半瑞典人不上班。”这表明瑞典的“社会保险箱”模式出现危机。一些有识之士已经看到，这正是造成瑞典经济困境的深层次原因。它带来了生产率的增长下降，企业主和雇员积极性不高，企业活力缺乏，国际竞争力下降。[22]
在英国,如前所述,高福利是造成“英国病”的一个重要原因,一个经济增长上的“穷国”却长期承受福利“富国”的重担。过分强调均等的后果导致经济的低效率，同时客观上导致人们对政府和公共福利的依赖，它压抑了人们和企业的主动性，导致大量技术人材的外流。
在德国出现了过度社会保障产生了“一代寄生虫"”建立了一个一切损失都有保险的社会, 保险费则由他们的孙辈们兑现的支票来支付。从出生、上学、结婚离婚,到职业上的成败,总之,生活所带来的一切,这一代都要国家付钱。[23]还有人形容45年后的德国社会是一个领养老金的人就要由一个就业人员来养活。到2040年, 人口构成最终将从青年作广大基层的金字塔,变成由老年人作大盖子的骨灰盒。那时,德国一般的家庭将由白头寡妇组成。
(3)寅吃卯粮,入不敷出,“安全阀”出了故障
在美国社会保障危机中的头号问题是社会保障赤字和财政危机， 所有改革方案的争论焦点首先集中在这个问题上。1975年美国就出现了社会保障赤字和财政危机。在联邦开支中与保健有关的开支1993-1997年平均增长11.8％，1996年占19.5％。[24]
人们发现一个恶性循环,即医疗费用越是高涨,个人和小企业越是南难以承受。突飞猛进的医疗技术带来了高速增长的医疗费用，例如心脏搭桥手术1970年为1.4万美元,1991年为40.7万美元。不断上涨的医疗费用对于美国政府、企业和个人都带来损失。
从客观上说，这是由于接受医疗保险的人数增加，以及美国人口老龄化的加剧；但是从主观上说，这是由于医院和医生放任使用高技术医疗服务，有利于医院和医生，也增加了医疗成本；卫生部门管理不善和惊人的浪费也是原因之一；而在税收制度上由雇主提供的保健福利金不需纳税的漏洞，也是一个因素；医疗费用上的第三方付费制度也促成了浪费地使用医疗费用，因为政府机构和私人保险公司是通过转移的医疗保险等福利税或受保人的保险金代患者支付的，这样就掩盖了由患者支付的实情，从而助长患者主动要求“优质高价”的情况；更为重要的是垄断医疗事业的保健事业的美国医学协会作为华盛顿院外集团中最有影响的利益集团之一，坚决反对任何不利于改集团利益的改革举措。
德国出现“三高”现象, 即高失业，高债务, 高税收。社会福利开支增长过快，使国家财政负担过重。社会福利开支占国民生产总值的比重，1960年为22.8％，1975年上升到33.7％，其后一直保持在30％左右。显然德国的福利金定值过高, 其福利费的数额和比例是在就业充分、经济增长和人口结构稳定的条件下确定的，然而德国的经济并不总是在这种情况下运行的。
事实上在欧洲, 高福利制度使处于90年代初期欧洲发达国家危机困境中各国雪上添霜。优厚的失业救济在某种程度上加重了失业现象, 因为不少国家, 失业两年后还可以领取相当于他失业前工资的80％, 这样失业救济成了社会福利开支中的最大项目。由于, 退休金几乎相当于退休人员的最后工资水平, 随着老年化的发展高退休金制度的支付也成为不堪负担的问题。
(4)从多元化寻求出路
在美国克林顿政府在改革美国医疗制度上费尽心机，1993年11月20日，克林顿向国会提交了新的医疗保健改革法案，这个经过修正的医疗保障法长达1300页。[25]围绕克林顿提出的这一法案，美国国会内外展开了一场大辩论，争论的问题主要集中在应不应该建立一个国家的医疗保险制度，争论持续不休，克林顿的法案一改再改，一拖在拖，从1994年一直推迟到1996年大选后。
但是修正的轮廓已见端倪，将公民的享有医疗保险的覆盖面加以扩大，但不是原来提出的100％；建立健康联盟，参加的个人和医院及医生强调自愿；不强调雇主必须承担80％的医疗保险金；主张给小企业主以优惠的待遇；保持对老年人和残疾人的资助规模；不大幅度增税。然而，何时得以通过仍然是一个未知数。在医疗改革遇阻的情况下，克林顿政府逐步将改革的重点转向家庭福利改革。但是政府的改革法案，共和党的改革提案，还有其他的折衷提案，又在国会内外引起大争论。
几经周折，在克林顿两度否决一些法案和面临1996年大选的情况下，1966年8月1日，众参两院通过了一个妥协的联合决议案，1996年8月22日，克林顿总统正式批准了这个美国福利改革法案。这一长达80万个电脑字节的法案，结束了自1935年以来联邦政府对穷人没有限制的福利救济。它规定多数贫困家庭和个人享有福利救济补助的时间，不能超过5年；有劳动力的成年人在接受福利救济的两年内必须参加工作；对穷人的食品券补贴也作了明确的限制，规定有工作能力而又不抚养孩子的人只能在三年内领到食品券补贴，对新移民在头5年内不能领取食品券补贴。这一法案的目的是为了提供第二次工作机会，而不是一种稳定的生活方式。[26]这一法案的签署，将在6年内减少福利开支550亿美元，其中一半是通过减少食品券的补贴方式实现的。
在德国从1992年7月1日起, 养老金的增长改为同职工的净工资而不是毛工资增长率相同步; 妇女的退休年龄由目前的60岁, 逐步延长到65岁, 对提前退休的征收0.3％的税收, 以减少养老金, 鼓励提前退休的人部分参加工作, 病人象征性地支付部分药费和住院费。1996年9月13日, 德国议会通过了联邦预算和三项缩减社会福利的法案。[27]德国,比利时和爱尔兰自1985年以来已经削减了社会开支在国内生产总值中的比重。法国,荷兰和芬兰一直保持社会开支不变。欧洲多数国家都在想方设法控制福利开支。[28]
在英国, 撒切尔政府谨慎地对社会保障制度进行改革，1985年12月，英国政府提出了关于社会保障制度改革的白皮书，计划压缩社会保障费用，规定只有低收入家庭才能享受产妇津贴，死亡津贴，取消洗衣和 供暖津贴等。
在瑞典这个社会保险箱也开始考虑进行高福利的改革, 对社会福利网做手术。这包括:通过实行患病数日后才能领取病假补贴的疾病保险制,对工人生病继续付给工资的制度作了限制;减少失业救济金和多子女补贴费,取消对减时工人工资的补贴,在幼儿园搞节约活动,提高退休年龄和冻结养老金数额。[29]
在法国，政府为了摆脱高福利的困境，宣布冻结1996年工资，但这 一举措引起了法国500万公务员和 国营部门职员在1995年10月10日走上街头示威抗议。1995年11月15日, 法国朱佩政府的结构性改革社会保障制度措施出台, 方案提出1996年社会福利年度赤字由目前的640亿法郎降至170，亿法郎, 1997年消灭赤字,用13年时间消灭累计高达4000亿法郎的赤字总额。因为1992年法国的社会保障赤字只有150亿法郎, 1995年高达640亿法郎, 安全网成了黑洞。一部分人跌入贫困深渊, 需要福利社会保障, 而法国政府无力负担沉重的社会福利经费。1995年 11月24日法国爆发了70年代以来少有的全国性抗议浪潮。这场由社会保障改革危机引发的政治危机说明，法国高福利已经走入了死胡同。
1995年,意大利贝托·迪尼政府与工会达成协议, 改革养老金退休制度, 将救济性补助制度改为交款作贡献制度。
为世界各国称道的加拿大保健制度,新总理克雷蒂安说:“欧洲国家将其控制在国内 生产总值的8％至9％之间,我们也要这样做。”
在养老金改革问题上，发达国家比较普遍的改革举措大体可以概括为：普遍提高退休年龄, 目前发达国家退休年龄一般男子65,女子60, 发展中国家男子和女子均为60岁, 不少国家酝酿将退休年龄推后5年, 或取消提前退休的做法；实际减少基本养老金的发行量, 并压缩医疗保险的开支。
(三)改革社会保障制度的启示
综观当代世界各国尤其是西方发达国家社会保障及其政策的演变，我们可以发现制约社会保障的若干因素。
(1)要考虑权利与义务的兼顾；
(2)要考虑效率与公正的兼顾，效率优先，兼顾公平是行之有效的原则；
(3)发展与稳定，保障水平与经济发展水平的兼顾，社会保障要适应生产力的发展水平，这在最发达的“福利国家”也不例外，同时社会保障不单是经济问题，还要考虑政治因素；
(4)福利与国家、政府与社团、社会与私人的兼顾，多元并举有所侧重；
(5)各个受益的生活状况、种族、年龄、地区集团的兼顾；
(6)近期与中长期的兼顾；
(7)由单纯性社会济贫到工作福利，开发性扶贫救助的转化；
(8)资金来源的多渠道,社会保障科学管理的多层次和精兵简政；
(9)政府的宏观控制和管理，积极稳妥逐步推行；
(10)因地制宜，从实际出发。
(四) 协调发展中的贫困问题
在当代世界和平与发展主潮流中, 贫困是既影响各类国家首先是发展中国家的发展, 又影响和平特别是发展中国家和地区和平的突出问题,同时也是始终困扰发达国家经济发展和社会稳定的政治、经济和社会问题，它又是经济制度转型国家面临的一大难题。它是全球性的, 而尤其是发展中国家的。解决贫困问题是各国政府和人民普遍关注的重要课题。
(1)贫困是全球发展中的普遍性问题
在本世纪的历史发展进程中，贫困化是与现代化共存和伴生的，是西方国家和发展中国家发展中的一个重要现象。即使在实行社会主义制度的国家，部分居民的脱贫仍然是一个严重问题。
界定贫困概念是一个十分复杂的综合性问题, 它是一个历史的、社会的、国别的范畴, 不同时期、不同国家情况有别。在发达国家一般说来有绝对贫困和相对贫困之分。绝对贫困指处于维持一个人的生存和最低限度生活水平的收入状况，即基本生存权和最低限度的营养、休息、温饱和照顾。有人称为生存贫困标准或最低体面生活标准。[30]
在美国这种绝对贫困标准线随不同时间、家庭和个人情况的变化而修订。1964年美国社会保障署将贫困界限分别确定为贫穷和接近贫穷两类。1964年美国经济总统顾问委员会提出城市居民四口之家年收入3000美元以下者为贫困线，据此当时美国有1/5的贫困家庭。这种生存贫困标准是按美元实际价值每年进行调整的。贫困线受到各国的社会经济发展水平的制约, 在不同国家的不同时期其贫困线是不一样的。而各国的贫困程度则要看它的贫困发生率, 即收入低于贫困线下的人口在全国人口中所占的比例, 同时还看贫困缺口率, 即处于贫困线以下人口的纯收入与达到贫困线所需要的收入的比例。[31]
考察贫困的另一个角度是随收入分配变化而改变的相对贫困,它至少有两种计算方法。一种是完全的相对贫困标准，取中间值收入的相对贫困标准。它通常以全社会收入中的50％来计算起中间值,其下就属贫困线。另一种是将全部家庭和个人收入分成五个20％来统计, 就可以算出相对贫困情况。
1990年世界银行发表《1990年世界发展报告》,对“贫困”下了一个新的定义：“缺少达到最低生活水准的能力”。并确定全球贫困线“赤贫额定贫困线为每年人均275美元，穷人贫困线为每年人均375美元（按1985年购买力平价美元计算）。” 报告认为家庭的收入和人均支出是衡量生活水准的合适尺度，但是这两个尺度都没有把属于福利范围的内容,如医疗卫生、预期寿命、识字能力以及公共货物或共同财产资源的获取包括进去。由于存在这些缺点, 本报告以另外的一些内容,如营养、预期寿命、五岁以下的儿童死亡率及入学率等, 作为以消费为基础对‘贫困’进行估测的补充。据此，1985年发展中国家中约有11.15亿人为穷人,大致为整个发展中国家人口的1/3; 而最穷的人则有6.3亿人,占18％。[32]
其后，世界银行的报告不断对全球贫困线进行修订。1996年联合国社会发展问题世界首脑会议的宣言和行动纲领草案对此定义又作了修改和补充，认为绝对贫困不仅取决于收入，而且还取决于能否获得基本的社会服务。
(2)二战后发达国家贫困问题的缓解与再度突显
发达国家在50-60年代步入丰裕社会后,虽然绝对贫困化的情况有所好转, 但是相对贫困化的状况一直存在。以美国为例, 低于贫困线生活水平的家庭在1959年有18.5％, 中等收入家庭为12119美元, 拥有25000美元以上的家庭占8.5％;[33]到1978年中等收入家庭为17640美元, 低于贫困线生活水平的家庭占9.1％, 拥有25000美元以上的家庭占到27.9％。[34]70年代后期以来由于保守主义政策的流行, 贫困发生率上升。80年代初期贫困率达到15.2％, 1988年为13.1％ 有3,200万人生活在贫困线下,1988年老年贫困率达到12%以上,儿童中的贫困率达1/5,就种族而言,在1988年白人只有10.1％，黑人31.6％，西班牙裔人26.8%。[35]1992年美国的贫困发生率上升到14.5％, 3690万人处在贫困线下，这时的城市四口之家居民收入贫困线标准为14335美元。
在英国官方宣布的贫困人数1985年为940万，比1979年增加了55％，贫困发生率从1979年的约10.8％，提高到1985年的16.6％，1987年又提高到19.7％。
(3)发达国家和发展中国家差距的扩大
当代世界发达国家与发展中国家之间经济不平衡发展的加剧。以高收入国家与低收入国家的人均GNP相比, 1992相差59.9倍, 1991年60.14倍, 1990年56倍, 1988年54.6倍, 1970年26.6倍, 1950年22倍。在当代世界发达国家和发展中国家的发展差距、贫富差距继续扩大可从以下一些社会发展指标窥见一斑:
国内生产总值(GDP)比较 (单位:百万美元)[36]
全世界 高收入国家 低收入国家 中国
1965年 2,003,700 1,413,280 163,040 67,200
所占％ 100％ 70.53％ 8.14％ 3.35％
1970年 2,808,026 2,105,694 225,563 93,244
所占％ 100％ 74.99％ 8.08％ 3.32％
1994年 25,223,462 20,120,240 1,208,422 522,172
所占％ 100％ 79.96％ 4.79％ 2.07％
1990年全世界医疗卫生开支 (单位:美元) [37]
医卫总开支(10亿) 占全世界％人均医卫开支 占人均支出％
已建市场经济国家 1,483 87 1,860 78.9
发展中国家 170 10 41 1.7
中国 13 1 11 1.0
全世界 1,702 100 329 13.7
各年龄组人口受教育比例情况 (％)[38]
高等教育1970 1991 小学净入学率1975 1991
低收入国家(除中印) 3 5 74
高收入国家 36 50 88 99
全世界 12 17 94
有的学者列举材料说明:半个世纪过去了, 南北差距进一步扩大, 世界贫困问题日益严重。1993年世界人口约56亿, 国民生产总值达26万亿美元。北美，欧共体和日本16国的人口为8.7亿, 占世界人口总数的15.58％,国民生产总值约18.3万亿美元,占世界总产值的70.34％。占世界人口不到12％的西方七国的国民生产总值却占了62.5％。[39]1995年初的贫富差距和几十年前相比要大得多。各占世界人口20％的低收入者和高收入者之间的差距自1960年以来已从1:30拉大到1:61。70年代以来,每天收入不到1美元的穷人数字不断增加。黑非洲是唯一国民生产总值不断下降的地区。[40]
(4)发展中国家贫困化的加深
世界人类贫困问题的恶化是和发展中国家贫困化的加深及不合理的国际经济秩序有关的。下面是世界银行1990年报告所列发展中国家1985年贫困状况反映了发展中国家贫困化的加深。
赤贫(年人均275美元) 穷人(含赤贫) 5岁以下 净小学
人数 贫困人口 贫困差距 人数 贫困人口 贫困差距儿童死亡 入学率
(百万) 调查指数 (百万) 调查指数 率(‰) (％)
撒哈拉以
南非洲 120 30 4 180 47 11 196 56
东亚 120 9 0.4 280 20 1 96 96
中国 80 8 1 210 20 3 58 93
南亚 300 29 3 520 51 10 172 74
印度 250 33 4 420 55 12 199 81
东欧 3 4 0.2 6 8 0.5 23 90
中东北非 40 21 1 60 31 2 148 75
拉丁美洲 1
与加勒比 50 12 1 70 19 1 75 92
整个发展
中国家 633 18 1 1116 33 3 121 83
表中的穷人贫困线为年人均270美元;贫困人口调查指数赤贫指贫困线以下人口占总人口中的百分比; 贫困差距指穷人总收入不足其在总消费中所占的百分比。[41]
根据1993年世界银行报告, 在1991年低收入国家共有31.27亿人口, 占全世界人口53.51亿的58.43％; 低收入国家的GDP共为9201亿美元, 全世界共216,391亿美元, 前者占4.25％。按人均GNP计, 低收入为350美元, 而高收入为21050美元, 前者为后者的1.66％, 即后者是前者的60倍。而1970年时低收入国家的GDP是全世界的8.08％。[42]
不发达国家贫困状态恶化的原因首先在于，许多不发达国家未能摆脱赤贫状态, 从本国情况来说, 有着长期受殖民主义掠夺和剥削; 人口发展过快; 现存经济体制的束缚; 发展基础薄弱等不利条件, 但主要是经济战略和经济政策的严重弊端; 经济体制不符合本国国情, 照搬西方传统经济模式或苏联式、中国式的发展模式; 国内政治频繁动荡, 不利于经济发展。
其次是由于发达国家的不利于改善不发达国家贫困状况的政策加剧了贫困化。这里涉及发达国家在对发展中国家提供援助时往往带有附加条件, 而且援助金额普遍减少。1992年22个发达国家提供的官方援助总额只占发达国家的GNP的0.33％,没有达到联合国规定的占1％的指标。发达国家利用有利于他们的国际经济秩序, 在贸易、金融、投资等领域占领发展中国家的市场, 甚至挤跨发展中国家的传统市场优势。发达国家还转嫁环境污染工程给发展中国家的环境治理带来严重问题。通过经济贸易等区域合作，发达国家也大获其利。至于, 发达国家的高科技优势更是削弱发展中国家竞争的武器
(5)全球性和各国的反贫困战略
在反贫困问题上, 发达国家随着五六十年代进入现代化后的丰裕社会以及“福利国家”制度的确立，在消除城市、乡村和社区贫困现象问题采取了较为有力的措施，贫富悬殊现象有所缓解，但是70年代尤其是80年代以来，由于经济低速发展和高福利带来的困境，贫富差距再度扩大，迄今尚无有效药方得以解决贫困难题。在发展中国家独立后面临发展本国经济实现现代化的紧迫任务，但是在消除贫困共同富裕的问题上，困难重重，特别是近二三十年来，贫困恶化加剧，这引起发展中国家集团的高度注意，也引起国际社会的关注，纷纷研究和采取担贫困对策。
作为最大的发展中国家中国，在解决贫困问题上取得了重大的成就，受到了国际组织和国际社会的赞扬，但是反贫困斗争的任务同样是艰巨的。党的十四届五中全会和八大四次会议确定，到本世纪末，要基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平。而实现小康目标，不仅要看全国的人均收入，还要看是否基本消除了贫困现象。全国农村贫困人口从1978年的2.5亿，已经下降到1995年的6500万，占全国人口的比重从26％下降到5.4％，但是要看到从1977年起算到21世纪的来临只有三年的时间，而从1994年开始实施的《国家八七扶贫攻坚计划》到1995年才解决1000多万人的脱贫问题，现在剩下贫困人口中的一半左右，年人均收入低于300元人民币，即相当与每天十美分。
1996年10月23日中共中央国务院发布了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,强调要把解决贫困人口的温饱问题作为首要任务,坚持开发式扶贫,动员社会力量参与扶贫。否则既定目标考虑就有危险。
注释：
[1][美]亨利·康玛杰编: 《美国历史文献》, 第2卷, 美国普雷蒂斯--赫尔出版公司, 1973年, 第451页。
[2] 贝弗里奇, 1909-1916年任英国劳工介绍所所长, 1919-1937年伦敦经济学院院长, 1937-1944年牛津大学学院院长。著有《失业:工业问题》(1909),《自由社会的充分就业》(1944),《关于社会进步方法的报告》(1948)等。引文见《贝弗里奇》,伦敦,英国政府文书局,1942年,第131页。
[3] 黄安年主编:《当代世界史资料选辑》,第2分册, 首都师范大学出版社, 1996年, 第172-173,176页。
[4] 英国政府《社会保障之改革》,1985年英文版,第27页。
[5] 杨斌、刘景伟主编:《社会保障指南》,南开大学出版社,1992年,第336-337页。
[6][美]亨利·S·康玛杰编:《美国历史文献》,第2卷,新泽西1973年,第514-516页。
[7][美]《国会与国家,1945-1964》, 国会季刊服务署,华盛顿政府出版署,1965年,第1250-1252页, 1208页。[美]亨利·康玛杰编: 《美国历史文献》, 第2卷,新泽西1973年,第628-630页。
[8] [美]亨利·S·康玛杰编:《美国历史文献》,第2卷,新泽西1973年,第703-705页。
[9](美)《美国总统公开文件集·尼克松卷,1970》,第490-492页,1970年英文版,并见[美]文森特·J·伯克著:《尼克松的功绩:福利改革》,哥伦比亚大学出版社, 1991年。[美]里根·迈克尔、约翰·桑佐内著:《新联邦主义》,牛津大学出版社,1981年。
[10] 理查德·尼克松:《美国总统公开文件集·尼克松卷,1971》,第54,84,118页,1971年英文版。
[11] 彭守约等编:《环境保护法资料选编》,武汉大学出版社,1985年,第432页。
[12] [美]约翰·帕尔默:《对混乱福利体制的另一次努力:它将是工作刺激》,《美国新闻与世界报导》, 1977年8月14日。
[13] [美]《美国总统经济报告,1976年》,表30。
[14]上海国际问题研究所编:《现代美国经济问题简编》,1981年,第289页。
[15]中日经济专家合作编辑:《现代日本经济事典》, 中国社会科学出版社,1982年,第206页。
[16] 《五十个国家社会保障制度》，劳动人事出版社，1985年，第78页，表2－1。
[17] 同上，第80－90页，表2－2至2－8。
[18] 赵立人编著：《各国社会保险与福利》,四川人民出版社,1992年,第599页。
[19]世界银行:《1993年世界发展报告》,表11《中央政府支出》, 中国财政经济出版社,1993年,第258页。
[20] 世界银行:《1993年世界发展报告》, 表3.1《1990年全世界医疗卫生开支》, 中国财政经济出版社, 第52页计算,1993年。
[21] [美]柏韦莱克,理查德:《美国的公共福利制度》,《交流》,1990年第1期,第78页。
[22] 张平、孙敏著：《瑞典----社会福利经济的典范》,武汉出版社,1994年,第5章《“社会保险箱”的危机》。
[23] [德] 诺·霍夫勒：《依靠社会救济的德国》,《明星》画刊1995年5月11日。
[24] [美]进步政策研究所马歇尔,威尔、施拉姆，马丁主编：《克林顿变革方略》,达州等译,新华出版社,1993年,第60-61页。
[25] [美]美国参议院法案S1757号,第1,5-7页。
[26] 引自国际互联网络（INTERNET）《政治》,《参议院通过福利改革措施法案》(1996年7月23日);《众议院通过历史性的福利决议案》(1996年 7月18日);《克林顿说它将签署改革福利议案》(1996年7月31日);《两院联合决议投票情况》(1996年 8月1日);《为结果欢呼》(1996年8月3日)。
[27] [德]《世界报》，《呼吁进行彻底的改革》，1995年9月29日。
[28] [英]《经济学家》周刊, 《福利国家正在改变面貌》, 1995年8月26日。
[29] [德]《法兰克福汇报》,1995年11月6日。
[30] 尤金·斯莫伦斯基、米切尔·温斯坦著:《贫困》,载格伦·波特主编:《美国经济史百科百科全书》,1980年英文版,第2卷。
[31]巫宁耕:《贫困问题是当今人类面临的重大挑战》,《北京大学学报》1994年第3期。
[32] 世界银行：《1990年世界发展报告》, 中国财政经济出版社,1990年,第26,28-29页。
[33] [美]《1980年总统经济报告》,表B-25, 1980年英文版,第232页。
[34] [美]商业部人口局:《美国经济顾问委员会1972年度报告》, 1972年英文版。
[35] [美]《1990年总统经济报告》,第168页,1990年英文版,第168页.
[36] 世界银行：1996、1993年、1991年《世界发展报告》表3,中国财政经济出版社,1996,1993,1991年。
[37] 世界银行:《1993世界发展报告·投资于健康》,第52页,中国财政经济出版社, 1993年,第52页。
[38] 世界银行:《1994世界发展报告》表28.教育,中国财政经济出版社, 1994年。
[39] 参见李长久:《世界贫富差距缘何进一步扩大》, 《参考消息》,1995年3月6日。
[40][德]《时代》周报,题《贫困有多种面孔》,1995年1月20日。
[41]世界银行:《1990年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1990年,第29页。
[42]世界银行:《1993年世界发展报告》, 中国财政经济出版社,1993年。
1997年7月15日
[2002年6月25日说明：本文的摘要部分是笔者1997年7月15日在兰州市政协举办的首届“兰州经济社会发展论坛”会上的演说。全文发表在《兰州发展论坛》/1997年9月（创刊号）第24-35页，注释从略，网上发表时注释全部恢复。黄安年
《学术交流网》（www.annian.net）/社会保障研究/2002年6月26日网上首发]
[2002年8月13日说明：重发时分上、中、下篇]
《学术交流网》（www.annian.net）/社会保障研究/2002年8月13日重发
https://blog.sciencenet.cn/blog-415-14398.html
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