用“阳光”保障立法质量

历经4年起草和13易其稿的《中华人民共和国公务员法(草案)》，在2004年底召开的十届全国人大常委会十三次会议上正式进入立法程序。据最新一期的《瞭望》报道，在讨论过程中，部分委员和专家对草案中一些规范管理的条款是否合适纳入法律范畴提出疑义。

“部分委员和专家”对立法草案有歧见是正常现象，争论反映了大家的责任感。但引人注目的是报道中的最后一段：

“由于无法查证公务员法草案有关公务员权利的规定，我根本没办法判定专家与法案起草者孰是孰非。简言之，由于无法看到国家公务员法草案的全文，我发现自己完全处于“盲人摸象”的状态之中。只要法律草案不公开、立法程序不透明，即使我们展开如火如荼的公众讨论，也不过是在演绎“盲人摸象”的寓言而已。这种“盲人摸象”式的公众讨论非但无助于人们全面了解公务员法草案全貌，反而容易催生出许多误解；因为没有充分的信息，公众不可能做出正确与准确的判断，更加难以发表出有价值的意见与观点。结果，这种貌似热烈的立法讨论既无法伸张公民权利，也不能给予立法者们半点实质性的帮助”

这让我想起了2002年苏州发生的另一桩“公案”，《苏州古建筑保护条例》出台还不到1个月被紧急叫停，原因是它与《中华人民共和国文物保护法》相抵触。

立法对社会的影响是全面而深刻的。同时，立法工作也是成本高昂的。一个普通的立法项目，从立项、调研、草拟、提交、一读、二读、三读、复审到表决通过，哪个不要耗费几年甚至十几年的时间，这还不包括由于条件不成熟被暂时搁置的立法项目。立法上的“豆腐渣工程”比钢筋水泥的豆腐渣工程危害更烈。因此，保障立法质量就成了一个严肃的问题。

在一个民主社会中，法本质上是利益相关人行为准则的社会契约，立法过程本质上是利益相关人间的协调过程。因此，相关各方的充分沟通和独立第三方的广泛参与是保证立法质量的关键。关门立法，一则难以全面考虑可能出现的各种情况，二则难免被强势集团的私利扭曲。因此，公开性是保障立法质量的关键。

上海市人大网报道：2004年，“市人大常委会扩大立法民主、坚持走群众路线，通过公布法规草案、举行立法听政、召开论证会和座谈会等多种形式，广泛征求市民和社会各界的意见。” 这是一个值得赞许的好例子。

人们在呼唤“阳光法案”，其实，立法过程本身也需要“阳光”。

《科学时报》2005年3月17日 四版

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