哥本哈根为什么成功？

武夷山

布鲁金斯学会网站2016年2月17日发表Bruce Katz和 Luise Noring的文章，Why Copenhagen works （哥本哈根为什么成功？）。

当人们环顾全世界寻找可持续城市化方面的可复制解决方案时，总是想到哥本哈根。哥本哈根已经宣布，要在2025年成为世界上第一个实现碳排放净值为零的首都。现在的哥本哈根，不仅是创新型城市，也是包容性城市。几十年来，该市一直坚持“城市以人为本”的发展理念，成为世界上最健康、最幸福、最宜居的城市之一。它是怎么做到这些的呢？

该市政府拥有可观的权力，能够做出为期几十年、超出任何一位市长任期的战略规划决策。由于该市公务员的受教育程度很高，拥有深厚的技术和知识技能，使得该市公共部门的能力进一步增强。在这里，各政党之间、政府不同层级之间、社会各界之间的合作是广泛而持久的。只有理解哥本哈根的这种潜在治理结构，弄清结构的哪些组元是可复制的，哪些是不可复制的，其他城市才能真正取到真经，推动自己的城市发展。

丹麦的政府体制比较分散化，每个市政府能够在相当程度上不依附于中央政府而独立运作。据OECD于2009年开展的一次评估，丹麦地方政府支出占全国政府支出的60%以上，是OECD成员国中最高的。这一经费分配格局是丹麦全国各地市政府的一个联盟组织（名字是Local Government Denmark）每年与国家财政部谈判咨商的结果。这一谈判过程赋予地方官员在国家政策制定过程中的可观的话语权，这是连美国也没有做到的。

地方财权增大又是2007年政府改革的产物。那次改革，把全国271个市合并为98个市，强化了地方政府在产业和区域经济发展中的作用，也将推动可持续发展的主要责任赋予地方政府。

与地方财权增大相伴的是地方治理能力的增强，技术、环保、社会服务、企业发展等各个领域都能看见高水平公务员的身影，而免费的公共教育体系是高水平公务员的主要供应源。

哥本哈根的民间力量通过“小市长”制度大显身手。市长（俗称的“大市长”）是地方选举中得票较多的党派所任命的，但是，市议会要从各党派中选出好几个“专业市长”（如技术与环保市长，就业与民族融合市长，健康照料事务市长，少年儿童与青年事务市长，等等），他们组成市政府的“内阁”。不同的专业市长来自不同的党派，他们的优先领域可能不一致，这是个缺点，但总的说来，这样的体制所产生的决策能获得较广泛的支持，且不受市长任期的羁绊（博主：用中国话说，不易出现“人亡政息”的情况。在中国，我们看到太多这样的事例：新领导为了彰显自己的政绩，轻率推翻前任领导的决策布署）。

哥本哈根的城市治理还有一个特色，就是在特定领域成立一些公立企业，例如，该市与周边7个城市共同建立了“大哥本哈根公用设施公司”，全面负责8个市的污水处理、供暖与空调、天然气供应等业务。这类公司的优势是，利用了规模经济性，利用了市场机制，但目标是公共福利而不是公司利润的增长。

 哥本哈根现市长Frank Jensen在全世界各地到处宣传丹麦的绿色产业，当地的几家绿色企业经常派人随市长出访，他们的出访目的地包括北京----哥本哈根的姊妹城市。这种宣传也是公私合作的一种形式。

哥本哈根的成功故事告诉其他城市，除了关注具体解决方案的细节外，更要关注城市治理的一些基本点：自己拥有多大的权力；本市的公务员队伍具有什么能力；政府部门、私人部门和民间力量的领袖在多大的程度上能够协同努力。

哥本哈根的成功经验看似简单，但并不容易复制，因为对于世界上的多数城市，包括美国的城市在内，市政府的权力往往受到国家的很多制约，公共部门雇员的能力不足以应对面临的挑战，市政府与中央政府的关系甚为遥远。不过，要想实现城市和区域的可持续发展，城市治理的上述三个基本点就不可忽视。