作者：郑寰

　　编者按：国土空间规划是国家治理能力的重要反映，集中体现了一个国家在顶层设计、科学统筹、协调控制等方面的现代化水平。然而，我国空间规划的法律体系仍不健全，存在“自成体系”“规划打架”“衔接不畅”等问题。针对这些问题，中央去年在全国28个市县开展了“多规合一”试点工作，旨在强化市县一级规划的管控效力，为改革规划体系做出了重要探索。总体来看，重构国土空间规划，就是要通过顶层设计，实现“一张蓝图绘到底”。但是，知易而行难。要使复杂的规划体系高效运转起来，对执政者的治理能力提出了很高的要求。德国的成功经验为我们提供了有益启示。

　　众所周知，德国的空间规划法制体系较为成熟，是大量空间规划的理论、方法和法律的发源地。尤其是，德国的空间治理和管控能力令人瞩目，可为我国完善国土规划体系提供有益借鉴。德国通过有序的空间规划，将政府调控应用于分权化、自治化、市场化的制度环境，有效解决了“多规融合”的问题，真正实现了“一本规划、一张蓝图”。德国的成功经验主要有以下几点。

前提是合理的权责分配
　　德国的空间规划建立了权责合理分配的机制，有效地避免了“一刀切”和“执行难”的问题。目前，德国共有16个联邦州，439个行政区，12000多个市镇。规划体系依次共分为四个层级，分别为联邦规划、州规划、区域规划、市镇规划。按照1945年的《基本法》规定，联邦对于空间规划有框架立法权。因此，在空间规划上，德国联邦政府权力相对有限，具有法律效力的空间规划权主要落在州和市镇这两级。由于缺乏强制性，联邦政府就必须与十六个联邦州的相关单位进行紧密合作，充分尊重地方的利益和需求，维护全国空间规划的秩序。在沟通协调上，由联邦交通、建筑和城市发展部牵头召集十六个州的空间发展部部长组成一个常设委员会，针对国土空间规划的重要事项充分沟通，达成共识。并且，德国在1965年出台了《空间规划法》，该法明确规范了联邦和各州制定空间规划的原则、目标和义务，提出了上下级规划相符的法定要求。如果联邦和州之间、不同规划之间就规划权属问题出现争议，则通过联邦宪法法院的法律解释来进行审核。这样，就以法治方式保证了“多规合一”的实现，使不同层次的多个规划组成了一个紧密的规划体系。
　　在联邦层次，主要通过空间指导原则影响次级规划。按照2006年通过的《空间发展指导原则》，联邦政府主要确立了经济增长与创新，公共服务供给，文化、生态景观保护三大准则，对次级规划的制定提供战略性的指导。所谓经济增长和创新原则，就是要通过空间规划，重点考虑有经济增长潜力和优势资源的地区，吸引优质企业投资、提高创新能力。为了避免区域间出现恶性竞争，德国规划了11个都市系统，形成了较为明确的发展定位。例如，柏林和波恩是政治重镇、法兰克福是交通枢纽和金融中心，巴伐利亚和巴登符腾堡是汽车产业中心和尖端技术中心，区域发展各有侧重，避免了资源浪费和重复建设。所谓公共服务供给的原则，就是要按照“中心地”的理论和概念来规划全国交通、学校、医院等设施，充分考虑基础设施的建设和可及性，确保全国生活水平的相对均衡。在规划中，国土被划分为高级、中级和低级的中心地，形成了一个明确的分类系统。例如，大型区域按照规定必须要有医院、大学、购物中心等设施。而小型地区要投资建设这些公共设施的时候，就会被联邦政府禁止。

关键是管住“一把手”乱规划
　　由于联邦制和政党制度的关系，德国全国执政党和各州、各市县的执政党想法并不见得一致。但是，即便如此，德国的空间规划并没有因此变得破碎化，很少听说有“一任领导一个规划”的现象。原因何在？首先，德国各级空间规划都要向同级议会负责，议会代表要向选民负责。在权责关系的逻辑上是清晰的，从而从根本上杜绝了“一把手”独断专行的空间。其次，行政法院要对规划进行规范审查，对规划是否和土地利用总体规划冲突，是否遵循了空间规划的原则要求等进行审查，从而在一定程度上制约了规划的制定和实施权力。并且，德国保证了民众在规划中的程序性地位，特别规定了双层次的公众参与制度。在规划草案形成前，市镇政府应告知规划的目的和目标，不同的方案以及可能产生的不同效果，由此，参与者可以提出建议和批评。在规划草案形成后，任何人都可以表达对于草案的意见，市镇要对这些意见进行审查，从而在法定程序上保证了公众对规划的监督。
　　德国的各级空间规划注重科学性和专业性。任何规划的制定都是一项极为严谨的工作，就像法庭上提供证据一样，必须以专家意见和实证资料为基础。首先，规划要对现有状况进行科学分析，深度挖掘和处理海量数据。在规划中，要充分反映人口成长、失业率、老龄人口和学龄人口数量等数据的现状，并用模型预测未来发展趋势，用地图分析和统计分析来表达相关概念。其次，规划要全方位地进行统筹数据，打破信息孤岛的壁垒。德国空间规划涵盖了272项统计指标，很少存在标准打架、数据虚假、信息不公开的情况，这些数据全方位地呈现了不同地区的差异和动态变化，为科学的空间规划提供了重要依据。尤其是，空间规划参考了人口趋势图，对生育率、死亡率、流动性等进行预测，从而能够更佳地配置公共资源。这样，在人口增加的地区，就可以多建设校舍，而在人口稀少的地区，则可以考虑拆除部分设施，或者改善设施的用途。

难点是有效促进区域协同发展
　　区域一体化的前提是规划的一体化，如何突破行政条块分割，实现区域内部的分工协作，始终是困扰我国空间发展的一个难题。在实践中，有的地方盯住局部利益，为了项目落地互相拆台；有的地方目光短浅，盲目追求经济效益；还有的地方各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜，遇到问题就推诿卸责。这些问题的存在，严重阻碍了我国区域竞争力的发挥。
　　德国在空间规划中高度重视合作的理念，以有效的机制保证了合作的实现。联邦和州政府每年提供经费补助、支持项目来支持区域间合作，通过政策倾斜来鼓励市镇的合作。例如，巴伐利亚州为了促进区域内部的合作，就规定如果区域之间的市镇愿意合作的，则州层级在空间规划的发展上会限制较少；而区域之间若不愿意合作，则州层级在空间规划的发展上限制较多。这样，相邻地区就可以通过非正式的讨论，对产业、交通、生态环保等内容进行讨论，共同研究区域空间发展的策略。同时，区域合作不只是嘴上说说，必须要设计出制度化的机制才能实现。以大汉堡地区为例，该区域主要涉及3个州，14个县，区域总人口约为430万人。3个州的首长加上辖区县市长共16人组成区域委员会，为最高负责机构。下设常务委员会，每年召开5到7次会议，参与人员包括州代表、县市代表，成员约为12—18名，讨论出资负担规划共同基金。同时，每年会召开一次区域会议，会议主席由各州轮值担任，参与讨论的人员包括该区域各层级政府的首长、议员、政府规划单位，以及民间组织和专家学者等，通过会议讨论，确定区域规划的目标和策略。