近年来,发达国家在加强大型活动安全管理、防止踩踏事件上形成了许多有效做法,值得借鉴。
以权威的协调机构和法律规范作为保障。英国伦敦在举办一年一度的大型庆典活动时,由市长办公室进行统一决策和协调,并运用门票限制的方法限制客流量,以保障大型活动的人员安全。日本在2001年发生兵库县明石市夏季烟火大会踩踏事件后,国会专门修改了《警备业法》和《国家公安委员会规则》,新增“踩踏警备”内容,并设立专业的防踩踏警备队伍,用于大型活动中的人员疏导。国外非常注重大型活动安全管理标准化建设。美国制定了《应急活动计划》《紧急通道的维护和运行》《国家事故管理系统》等应急救援标准,不仅为美国联邦、州、地方各级政府部门有效管理事故建立起制度,也为应急救援管理提供了一个模板。这些权威的机构和法律规定,为大型活动安全提供了组织和法制保障。
设立专业化、高素质的安全管理队伍。德国柏林为了解决属地分局对大型活动不堪重负的情况,于上个世纪六七十年代设置了专门的警备队(截至目前设有两支警备队),实行大型活动管理专业化,警备支队归中心任务分局管理。对全市负责,不受地域限制,主要负责柏林市的大型勤务,实行24小时备班制。日本不仅设立了一支专门的防踩踏警备部队,各城市警察署也设立了一支心理诱导队伍(又称DJ警察),职责是在人流众多的嘈杂地段,疏导民众焦虑不安的情绪,引导人们遵守交通指挥,有序排队缓行,避免发生拥挤踩踏事件。在加拿大埃德蒙顿市,大型活动现场除了警察外,还有大量穿着统一服装、拿着荧光棒的志愿者进行交通引导和维持秩序,成为警察以外的重要补充,对保障活动安全起到重要作用。
制定有针对性的安全防范预案。美国大型活动安全防范预案制定有一套严密的程序,包括先期调查、任务陈述、场地巡查、形成方案和选择人员,基本做到“一活动、一方案”,在此基础上有针对性地挑选安保人员,对所有安保人员进行培训,将任务细化,保证每个安保人员明确自己任务及基本操作规程,做到精细化管理。德国柏林大型活动主办方提前要量身定制安保方案,充分考虑各种可能的风险。针对大型活动进行科学的评估分类,从而为警方提供方向性指导。如足球比赛中将对方关系分为敌对型、竞争型、中性型及友好型四类,将球迷也进行分类,为警方分配警力提供提示。澳大利亚悉尼在制定大型活动安全预案时,充分考虑各类参与者的特点,在对不同人群进行细分的基础上,划分了不同的区域来分散人流,以促进现场快速疏散。
强化现场安全风险监控和快速处置。活动现场情况千变万化,组织者必须随时掌握最新动态,及时采取应对措施。发达国家城市在这方面积累了不少宝贵经验。一是严格限制现场人员数量。美国纽约在举办大型活动前,通过精准计算预测现场最大人员饱和度。在活动举办中,当人员达到一定规模时即采取限流措施,从而保障现场留出足够空间,防止人群过度集聚。英国伦敦2013年新年时有25万人到泰晤士河边观看焰火表演。组织者在议会广场等人流集中区域安排了专人负责统计人数,一旦达到各区域所能承载的人数上限,立即停止放行。德国柏林每逢跨年夜和欧洲杯、世界杯等大型体育赛事,即在市中心主干道划出大约两公里的封闭性活动区域,并严格控制人数。当现场人数达到上限时,便关闭各个入口,所有人员只出不进,避免发生踩踏事件。二是科学设置安全隔离区域。美国纽约将时代广场及附近街道分割成不同的方块,分片控制人流。警察用防护栏将广场分片隔离,在容纳一定数量游客后封锁片区,禁止继续进入。等活动结束后,按先外围后中心的原则有序疏散人群。警方还在所有分割区中间设立了只有警察和救护车可进入的通道,确保发生意外时救援人员能第一时间抵达现场。三是明确活动敏感点和重点区域。德国城市在举办大型活动时,必须多设置出入口,并把出入通道设为单行线,以把不同方向的人流隔离开来。特别是对有斜坡、台阶等易发生跌倒和踩踏的区域,还专门制定了保护措施,从而最大限度消除安全隐患。
重视日常宣传教育和信息及时发布。澳大利亚悉尼为保障大型活动安全,警方提前两周通过媒体向公众普及安全知识,并告知人们届时将采取的措施(如扩大无饮酒区域等),让公众及时知晓,提高自我保护意识。美国纽约每年12月中旬起,市政府就通过各电视台、网站等媒介发布告示,要求前往时代广场的游客只能乘坐公共交通工具,并告知广场附近车辆限行的路段和时间,提醒游客不要携带大包物品和酒精饮料。
运用先进技术手段进行预测预警。近年来,发达国家城市都十分重视运用通讯技术、互联网技术、视频监控、GIS等先进技术,评估大型活动客流数量、发展趋势和存在的风险,并根据评估结果作出限流、管制或其他措施,有效提高大型活动安全管理水平。此外,美国不少大学特别是城市大学还设有专门研究本地城市管理问题(包括大型活动组织和风险管理等)的专业,提出解决问题的建议和措施,供政府参考。