探究公共管理论的沿革

（张丽）

导读：

公共管理和公共行政等此类概念有着较为宽泛的内涵和外延，它不仅是行使国家权力的管理活动，而且包括公共事业及企事业单位的管理活动。公共理论发展过程表明，对公共管理及行政的理解不能仅停留在“政务管理”和“政策的执行”的层面，更需要对“技术、人与效率”多方位的、复杂的相关性进行深层反思。

关键词：

公共行政、群体动力学、决策行为

公共行政管理这一概念意味着人类社会管理公共事务的一类活动，1985年美国出版的《公共行政学词典》将行政定义即政府及公共机构事务的管理，这一定义不仅指明行政主体是国家政府，而且，实际上把行政视为一个行使国家权力的运行机制。伍德罗.威尔逊在1887年发表《行政学研究》一文，主张“应该建立一门行政科学力求使政府少走弯路”，“虽然政治为行政确立任务，但行政机构不应受政治的操控之苦”。持有这一观点的代表人还有：弗兰克.J.古德诺（Frank Johnson Goodnow）、威廉.F.威洛比（William Franklin Willoughby）、伦纳德.怀特（Leonard White）。古德诺在其1900年出版的名著《政治与行政》一书中认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。怀特则在1948年所著的《公共行政研究导论》一书中认为公共行政研究要与广泛的政治理论问题联系在一起，“行政乃是为完成或实行一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动，或者为完成或实现某种目的对许多人所做的控制与协调”。这是一种对行政更广义的理解。相关行政管理学作为一门独立的学科产生，行政学界普遍认为具有两个标识：一是1926年怀特所著的《行政学导论》一书问世；二是1927年由美国学者威洛比撰写出版其著作《行政学原理》。 

一、公共行政即管理 

20世纪初科学管理运动兴起之后，一部分学者力图将科学管理的原理引用到政府组织，从管理的角度来解释行政。如德怀特.沃尔多认为行政就是管理，“行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为”，此类行为被称为政府业务，它是通过一系列组织和管理程序，同法律的执行联系起来的。怀特认为行政是政府事务管理，并将其解释为“能够合作完成共同目标的团体行动”。美国1985年出版的《公共行政学词典》将行政定义为“政府及公共机构事务的管理和控制”。上述观点实际上是把行政视为一个管理过程。这种理论使行政这一概念有了较为宽泛的内涵和外延。它不仅是行使国家权力的管理活动，也包括企事业单位的管理活动。

总之，行政专业化意义主要表现在如下方面：一是公共行政作为一门独立的研究领域，是人类社会中一种特殊的公共管理活动，不仅是国家政务和公共事务的管理，而且是作为一种技术化的控制和命令，都是行政学研究的重要对象；二是行政包含公权特性，具有国家性。就国家政府来说行政意味着政务管理，就一国的公民来说行政则指国家政府所负有的依法管理和治理公共事务的职责，公共事务一般包括医疗、教育、环境卫生、交通、治安、就业、福利等，因此行政是一项重要的国家职能；三是基于行政专业化，将行政视为具有特定职责和功能的管理过程，尤其须以流行于企业界的科学管理原则为指导，谋求较高的行政效率。

笔者认为，作为公共行政学科研究的源起，即探讨行政职责和职能是有助于我们理解行政活动的特性——行政即管理，对构建“公共行政”的概念维度具有启发意义，也有助于学习其它组织的先进管理经验。此外，公共行政之诸多职责的研究，有助于人们从更广义的角度对公共行政进行认知：即行政具有执行国家意志的职能，同时意味着为实现组织目标，由组织实施的一系列领导、控制和协调等管理过程和活动，由此，行政主体大为拓展，不只包括政府，还包括企业、院校、医院，以及私营机构在内的，几乎为所有类型的组织所沿用，普遍表现为执行国家意志的一系列管理过程和活动。

二、公共行政即组织

20世纪30至50年代，管理学领域兴起行为主义学派，这一思潮反思科学管理失效的同时，尤其关注非正式组织关系、环境适应及团体士气对组织效率的影响。有些学者称行政就是组织，即统合人力物力、利用各种技术发挥其最大生产力，以实现组织目标的过程。例如，福莱特提出“群体动力学”是理解组织生活的关键。她认为，组织和政治生活的问题是协调合作，它作为群体生活的动力要比权力和控制更重要。因此，她相信有活力的公共行政必须以“对个人和群体的动机欲望的理解”为基础。毫无疑问，福莱特的观点为公共行政管理走向民主化廓清道路。沃尔多也认为民主方式是改革旧有科层诸多弊端的良方，他说“这种方式将完全放弃似乎统治了我们行政理论的权威—服从、上级—下属的思路”。除此之外，对行政管理进行动态理解被证明是适宜的思路，从此，公共行政之功能/职能研究领域大为拓展，管理过程的思想最早源自法约尔提出的“计划，组织、指挥、协调、控制”——分为五个步骤的管理过程的观点。1937年，卢瑟·古利克等出版了合著《管理科学论文集》，把管理职能的理论系统化，从而创立了著名的“POSDCORB”，即由首席行政官的职能的首写字母组成的，包括计划、组织、人员配置、指挥、协调、报告和预算。古利克的研究成果，“到了20世纪50年代渐被重视，而在60年代科技整合及系统观念推广之后，乃成为对于行政观念解说的主要论证。”综上，源于对公共行政功能进行动态理解，将公共行政等同于组织功能，或整合人力物力、协调组织与环境关系，以完成组织任务的过程，应该说有失偏颇。但是，以古利克为代表的公共管理学家从行政职能的研究入手，有效推动了公共行政理论体系化发展。

决策理论的代表人赫伯特.西蒙认为，所谓管理决策，就是根据一定的目标，研究各种为达成目标所遇问题的解决方案，简言之，决策就是在两种或两种以上的备择方案中选择一种令人满意的最佳方案，并付诸实施的过程。尤其是领导风格的研究，到20世纪50年代以后受到更多重视，例如美国学者坦南鲍姆和施米特为分析领导行为，坦南鲍姆和施米特指出，应当分析研究一系列领导行为的模式，研究选择领导模式时须要考虑哪些影响因素，以及长远目标与当前需要如何平衡。”从高度集权的左端到完全授权的右端，划分出7种具有代表性的典型领导模式。

总之，决策过程及领导风格的研究，更为关注规模管理及扩大参与权等关键问题的探讨，体现了由行为主义学派和系统理论所倡导对公共行政的理性研究趋势。

三、探究教育管理理论的变革

教育行政作为公共行政管理体系中一个独立研究领域，其理论体系获得成熟发展，应归功于二战前后、尤其是美国公共管理学家、政治学家、经济学家、教育学家等研究群体所推出重多的社会科学的重要成果。早期研究致力于将企业管理方法迁移至学校管理中来，例如，1910年柏格列出版《教室管理》，即要求对教育投入~产出做出分析，以获取较高的办学效益。1911年、1916年泰勒（Frederick Taylor）和法约尔（Henri Fayol）的名著相断问世，法约尔在其《工业与一般行政》一书中不仅推出管理过程五步骤的成果，而且提出一般行政管理应遵循的14项原则，上述行政研究的成果，推动科层机制在行政中获得普遍应用。至于对科层特征进行系统研究，以及分析官制制度在西欧工业文明发展中所起的作用，德国社会学家韦伯（Max Weber）为此作出了经典式诠释，对后世影响很大。此外，古立克在其《行政学散论》一书中归纳了古典科层理论六项基本原理，并且致力于行政职能的体系化，提出行政过程七步骤即行政学界著名的“POSDCORB”观点。安德森（Anderson）著有《教育中的官僚体制》一书，其提出的教育官制论点同马科斯.韦伯提出来的科层结构相符合。此外，第二次世界大战后，格里菲斯（Griffith）比教育界中的任何人都更致力于根据学校的科层体制结构提出了一个行政管理理论，他的《行政管理理论》的著作主要借鉴了赫伯特.西蒙的决策理论。“大约从1950年至1970年，科层体制或结构主义是教育行政管理的主要观点”。

分析教育管理理论之阶段特征：

从20世纪初期到70年代，系统理论及权变方法作为当时流行的观念体系，影响了几乎各门学科研究领域，教育管理的研究也不例外，其发展过程可分为三个阶段：

第一阶段，从19世纪末到20世纪30年代，古典科层理论—官制体系，以法约尔、韦伯提出的科层机制论为代表，其关键特征是致力于将科学管理应用于教育行政过程。

第二阶段，从20世纪30年代到50年代，形成分庭抗礼的两种行政模式：一是理性行政——以技术理性为核心的科层制度，以西蒙的理性行政论、安德森的教育官僚制度论为代表，关注运用技术、效率及程序化管理重塑现代科层管理。二是民主行政——以行为主义学派主张为导向，作为行为学派创始人的梅奥曾主持著名的“霍桑实验”，以及发表了相关成果，同样引起教育管理学界较大反响，被视为行为主义学派兴起的标志。晚些时候，库普曼出版了《学校行政管理中的民主》一书中指出，这一时代的学校行政管理人员从工业管理中借用了组织方法和实践，使教育的行政管理的效率更加提高。“大约从1930年至1950年，教育中的民主行政管理一直是主要的观点。” 

第三阶段，有学者认为“今日建立教育行政学的根本学理——系统理论则应由1955年贝氏所提一般系统理论开始。因之，建立教育行政学由基本理论出发也应在50年代之后。”从50年代到70年代，系统理论为导向的复杂范式研究占据教育管理科学的主流，代表性理论和流派如开放系统研究、模糊论、自组织研究，以及封闭和开放系统的整合研究等，表现为多样性的复杂发展态势。

四、高等教育管理理论沿革的评论

高等教育管理很大程度上借鉴企业管理的研究成果。20世纪初，F.泰勒提出了一套完整的科学管理的理论与方法，他以大机器工业理论为基础，强调社会分工及企业内各部门协调合作对科学管理具有重要影响。继而，有行为主义派提出了目标管理理论，最著名的有麦格雷戈（Douglas McGregor）在《在企业的人事管理》一书中创立“X理论——Y理论”，而行为科学派认为他们之优于传统模式之处就在于对企业职工的团体士气的进行充分尊重，将其作为提高企业效益的关键要素。

作为高等教育制度研究的营养源，相关的关键成果包括双重组织模式（Ronald Corwin）；M.科恩（M.Cohen）和J.C.马奇 （J.C.March）合作提出高等教育系统呈现“有组织的无序状态”的观点；及K.威克（Karl Weich）提出关于教育（学术）组织是“松散结合的系统”的观点等。以上这些理论观点旨在对高等院校作为一个组织和系统将如何实施有效管理进行了有益探索，由此拓展了人们对高等教育内涵的认知。此外，还为高等教育分类与分化了适宜环境，进而，成为推动高等教育结构与功能从单一走向多样、由简单走向复杂、由古朴走向现代化的桥梁。由此可见，包括如权力与权威、社会分工、决策地位、关系秩序、多元化，以及组织整齐性等，此类的政治社会学术语在实质上已发展成为高等教育的制度研究的主体和支撑性概念。

综上，伴随着不断扩大其学术影响的公共管理论之成熟发展，教育管理论以此为基础发展而来。最初，为了提高学校管理效率，需要引入科学管理思想，以其为指导对学校教育进行现代化的制度变革，由此，教育管理和教育行政不仅发展成为一门独立的专业领域，而且获得拥有广泛影响的许多学术成果，能够标识出各级学校管理模仿和借鉴企业管理的一般过程，总结出学校教育中进行科学管理的经验和教训，旨在满足普及教育带来的扩大规模及复杂化管理需求。除了有效推动学校系统中构建科学管理的实践活动之外，亦导致教育管理论这一门学科在系统科学时代获得了新型发展，呈现出复杂范式的多样化发展趋势。

成果论文：张丽著《高等教育行政的特征及机制》

https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=o3lE5Q-17mCezXIxTwZYW9dfr3Ga8KrqNZ_e3WMCfMJ-DTDGF07bBmv4w108qZO27atAlqySk3Bj0I0bSnIqoLWyVBPfOMdE0aVLHueYfHVxwg40yWrNLDVk_w2Rr-dp&uniplatform=NZKPT&flag=copy