公共管理理论（二）自然系统论与开放系统论（张丽）

自然系统论与开放系统论

一、以汉南（Hannan）卡罗尔（Carroll）、巴纳德、西蒙等为代表的理论与主张，统称为自然系统论

根据巴纳德（Chester I .Barnard）的定义，正式的组织是一种在有意识的、审慎的、有意图的人们之间的合作。在马奇和西蒙（Herbert A.Simon）看来，组织是互动人群的集合体，是社会中任何类似于集中合作体系中最庞大的集合体。在组织中，高度专门化的结构与协作使得单个组织成为社会学上的个体，类似生物学意义上的个体有机体。

就自然系统角度而言，组织是一个集合体，参与者寻求着多种利益，在参与者之间发展起来的非正式结构，为理解组织行为提供了比正式结构更丰富和精确的指导；自然系统内部亦出现了两种有关组织的观点，一是和谐论，即强调组织是拥有共同目标的个体所组成的集合体；二是冲突论，即把社会秩序看作是由强大群体对弱小者的控制。因此，冲突为理解不稳定和变化提供了基础。

自然系统论的核心概念概括包括：复杂目标、非正式组织、行为结构、功能分析、规范体系、既存秩序、权威、权力控制、决策模式、技术理性、有限理性、程序管理，边际成本等。

在20世纪50年代到70年代，在美国的组织学及公共管理论学界，理性模式被视为组织中人类行为的模式，罗伯特.丹哈特认为西蒙的理性模式在公共组织著述中占有显著的位置，诸如“诱导—贡献”、“接受区域”、“有限理性”等术语已成为当今公共组织学者的标准词汇。行政理论家和实践者频繁使用这些术语，“更重要的是，这些术语和它们所代表的观念对我们思考公共组织的方式产生了重要的——虽然并不完全是积极的——影响。”这一流派普遍应用的研究方法包括：社会分工、功能分析、实证研究、个案研究、交易成本分析、制度变革的历史分析、文化整合等。

二、以弗里蒙特·卡斯特、詹姆斯·罗森茨韦克、詹姆斯.汤姆森为代表的开放系统论

1. 基本观点及核心概念

其一，开放组织并非是与环境割裂的封闭体系，而是开放的且依赖于外界人员、资源和信息的开放系统。从开放系统的角度来看，环境影响、支持且渗入了组织。就许多功能而言，组织和环境的区别是可以转变的、模糊的。

其二，开放系统的基础在于将系统论引入组织分析和组织管理，组织理论学者在系统论诞生之前就对上述命题进行多方面研讨，社会（自然）系统学派的代表人物巴纳德最早提出了协作系统的概念，指出管理、职能就在于保持组织同环境的平衡。在20世纪30年代，福莱特（Mary Parker Follett）明确地提出了管理的整体性思想，她把企业视为一个不断运动着的统一整体，指出管理必须着眼于整体内部的协调。20世纪50年代的系统论一经提出，就对社会学等几乎一切学科的研究方法产生广泛的变革性影响，管理科学学派把系统分析作为一种基本方法用于解决某些工程项目的规划和复杂管理问题的决策，美国华盛顿大学的弗里蒙特·卡斯特（Fremont E.Kast）和詹姆斯·罗森茨韦克（James E.Rosenzwei）是这一流派的代表人，他们合著的《组织与管理——系统方法与权变方法》一书对系统管理及其应变机制，以及权变方法论作了诠释，在决策领域，提出“目标协调系数”新概念。

其三，詹姆斯.汤姆森（James Thomson）为组织控制划分出技术、管理和体制三个层次，他指出，技术层表现为封闭系统的管理特征，体制层更适用开放系统的管理模式，在组织控制中开放式管理与封闭式管理常常会协调共存。

其四，至20世纪80年代后，开放系统的研究重点集中在复杂组织的管理战略，更为关注环境、组织及管理者之间的互动关系和文化整合的研究。萨维奇（M.S.Charles 1996）认为，对于组织理论而言，我们所面临是工业发展的第三个阶段，即知识时代的早期。如果把机械产业、电子产业看作组织理论重组的两个新起点的话，那么，互联网络不仅是一种产业，也作为一种社会生活。

这一流派的核心概念包括：开放组织、组织分析的生态层、战略规划、资源依附论、制度环境、权变方法、系统工程、系统分析、系统方法、边际成本等。

2. 开放系统论的社会影响

在20世纪60年代初开始，开放系统模型大量地取代了封闭系统，而且生态层的分析开始出现。同时，理性和自然系统模型仍然为组织结构和行为提供了的理论解释。汤普森认为，三种视角适用于组织结构的不同层次：开放系统适用于分析制度层次，自然系统适用于分析管理层次，而理性系统则适用于分析技术层次。

开放的理性系统模型在20世纪70~90年代遭遇占据主流地位的开放的自然系统模型的挑战。这些迅速成长的研究方法包括维克的社会心理学层次研究，在结构层次上发展而来的社会技术模型，在生态学层次上新出现的、较有影响的理论包括种生态理论、资源依附理论和制度研究。这一流派普遍应用的研究方法包括：战略分析、系统方法、权变方法、交易成本分析、竞争力评价指标、文化研究等。

公共管理理论（三）——技术理性与学术权力分类

一、技术理性为核心的管理论

技术理性模式即理性管理模式的首创归功于德国社会学家马科斯.韦伯对现代官僚制度所作出的理论建树。此外，早期古典管理学家法约尔、组织论者巴纳德，经济学家赫伯特.西蒙、公共行政论者的查尔斯.林德布洛姆（Charles E.Lindblom）、艾利森（Graham T. Allison）等学者推出的具有广泛影响的研究成果，推动了理性模式稳定而持续发展，成为一支成熟的公共管理理论体系。在20世纪50年代到70年代，在美国的组织理论界，技术理性被视为组织中人类行为的模式，罗伯特.丹哈特认为西蒙的理性模式在公共组织著述中占有显著位置。概而言之，理性模式表现为下列几方面的关键特征：

其一，基于部门分工和等级的科层制是理性模式的运行机制。

组织之共同的、整体目标只有通过合理的专业分工，划分为不同的职责范围，各司其职才可能使庞大的目标变成简洁易行的组织行为。自上而下的命令体系，是建立官僚机制的基础，更重要的是，其为体现法理权威（内含正当性权威）基础的等级制廓清了前路。在巴纳德看来，权威则是为了合作的必要，个人在组织中愿意并能够奉献的代号。总之，理性行政以科层制为核心，通过规范的等级制，实现对组织及其成员的非个人化的权威控制。

其二，基于理性行为，组织理性能保证最大限度的效率，在此意义上，理性即效率。

理性行为在决策论角度就是遵从“控制群体”的设计，有效完成特定目标的行为。此外，这一理论流派提出“接受区域”这一概念，即个人自愿接受命令的程度区域，用激励措施扩大接受区域显然是理性组织的行为，对提高行政效率很有益处，在此基础上提出“诱导——贡献交换理论”，诱导包括工资和福利、奖励、服务等途径，贡献即组织成员有效工作成绩，组织提供各种诱导以换取职员的贡献，两者交易过程中如何达成有益于组织目标实现的合作，成为理性的组织行为的重要技术指标。

其三，决策及其过程构成理性模式的核心，即选择最令人满意的方案过程。

应用先进技术，扩大程序化管理是获得高效率的关键因素。西蒙认为“管理理论是关于意向理性和有限理性的一种独特理论”因此，他通过“有限理性”、“令人满意的准则”构思理性的决策及过程，鉴于决策中“有限理性”的制约，有学者进一步诠释了“持续的有限比较”即渐进的方式：“持续有限比较的方式不仅只是认识到了（理想的）理性决策者的局限性，它还代表了与民主的多元观念紧密相连的一种方法。”

其四，理性管理——科层制在汤姆森那里代表一类典型的封闭体系方法模式。

“封闭体系——开放体系之争，这一争论至少部分起因于西蒙的著作，并在詹姆斯.汤姆森的综述中表现得最为激烈。”根据英国布里斯托大学教授赫莱（Eric Hoyle）的观点，提出组织构架的两种基本类型，即封闭式组织（Closed Organization）和开放式组织（Open Organization）。就封闭式组织而言，依据法规、命令办事，追求组织行为的确定性；组织内部边界分明，角色规范而固定，充满机械式关系，即不重视反应组织内部的差异性，更为排斥外部环境影响，因此，“封闭式组织不鼓励民主化参与，而以效率追求为第一优先”。就开放系统而言，尤其在组织运行的管理中层和决策高层上更为关注环境因素，以及由此导致的非理性因素对决策所产生的重要影响。在詹姆斯.汤姆森的相关著作中，对“技术理性”追求理性行为、和追求效率进行了充分肯定，并认为将理性模式的封闭性及其逻辑应用于“技术层次的运作是对组织有利的，只要技术层次能够控制影响组织工作的变量，就有可能提高组织的理性（效率）”在相关开放体系的中层和高层上，关注环境与组织的互动关系，重视非理性因素的影响，以人为本的开放体系的方法及逻辑将利于组织灵活性和适应性的提高。由此，詹姆斯.汤姆森在封闭系统与开放系统之间进行了初步整合。

二 官僚模式与理性模式的比较

笔者依据官僚模式即官制模式和学术模式产生发展的过程，以两类模式研究的核心问题为参照，确定的“原则（包括运作机制）、功能、决策、领导、行动途径”五项比较指标。其结构含义，即由指导理念、行政功能的技术手段、决策结构模式、授权中心与等级制（命令体系）、自下而上的过程构成的一个具有内在联系的、完整的决策流。

具体而言，官制模式和学术模式在上述决策流程的各个环节都呈现出明显的差异性与相互渗透并存的特征。从指导理念来看，官制模式重视确立统一、共同的组织目标，倾向于依据专业技术选拔和任用精英人才，尤其信任政治精英。学术模式普遍拥有多样而纷歧的目标，组织管理不过于依赖法规而是倾向于应用同行共同认可或“约定俗成”，因此适合采用间接控制和弹性机制作为行政基础。从行政功能的技术方式来看，官制模式推崇“控制群体”和“部门分工”的理性设计，比如重视应用先进技术进行程序化管理，从而提高组织效率，在这里，理性即效率。学术模式由于目标多元和内部结构松散，统一步调的“控制论”显然不好用，因此，以多样化的中间协调如拨款、立法、宏观调控、同行评议等方式缓冲纲性命令成为受欢迎的知识管理方式。就决策结构、命令体系和实施过程来看，官制模式基于“有限理性”和“令人满意的准则”构思决策过程和结构，即技术-理性决策。鉴于理性的有限性，有学者进一步诠释运用“持续的有限比较”即渐进方式将使得官制模式变得更为灵活和多样化。但就普遍特点来，官制模式强调下级服从上级的命令体系发挥主要功能，决策实施则依靠目标管理和推行专业技术人员“高承诺”策略。学术模式在决策结构上普遍采用“多数人决策”的学院制结构、及讨价还价和折衷策略的代议制结构，即为人们所熟知的大学理事会和大学评议会通常采用的“少数人服从多数人”和“讨价还价”等决策方式和参与方式。

笔者认为，学术模式在基层管理上，以及官制模式在战略管理上将是适宜的逻辑和方式。从两类模式整合走势来看，一方面，集权制的、以刚性命令体系为主要特征的官制模式需要通过分散决策权、建立弹性机制的途径增强机制的灵活适应能力。有学者研究发现，集权式控制“其实暗示了在科层制（官僚体制）变量和决策权集中化之间存在着适度的负相关，但是，这一点与人们日常关于科层制的概念截然相反。”上述观点为探讨集权的限度提供了有益证明。规模是一个重要变量，集权并非总会带来高效率，随着管理规模不断扩大，权力越集中，反而常常导致行政效率的降低，甚至由于管理幅度过大而迟滞。一个善于合理授权、分而治之的领导中心，往往是凝聚力不断增长、控制力增强的领导中心，就是这个道理。另一方面，分权制的，以柔性命令体系及讨价还价为主要特点的学术模式同样表现出走向对立面的趋势。如英国，二战后加强中央政府的资助与“统制主义”力度，试图改变他们行政上过于分散、行动迟缓的弱点，因此，表现出汲取官制模式某些优点的意向，如加强一体化构建，改革极端地方化，以及获取较高的效率等措施进行有效的体制改革。由此可见，上述两类模式实际上并不是相对立的范畴，模式分类虽然属于典型研究，但是在各类组织实践中都在践行“你中有我，我中有你”的规律。

综上，官制体系，在采用先进技术和创造高效率的同时，也在描画着官僚体制刻板、冗长、办事迟缓、不灵活和浪费的行事风格。相比官制模式，学术模式倾向于确立和实施多样化目标、弹性机制、教师群体控制等管理机制与途径，同时也表现出议而不决和行政效率较低的众多缺限。

三 学术权力的模式分类

借鉴美国学者坦南鲍姆和施米特对领导行为模式的研究成果，其从高度专权的左端到高度放手的右端，划分7种有代表性的领导行为模式，显而易见，上述领导行为提供了从集权到分权7个分类维度及位点，进而，为研究集权和分权的不同程度采取不同管治方式的奠定分析及分界基础。

笔者援引上述“权力分析连续统”的研究方法，构建出“学术权力模式分析连续统”，通过分类，获得从高度集权到高度放权的8种大学权力模式，即直接控制、集权与分权管理的结合、间接控制与大学自治的结合、市场模式、联合授权制、联邦分权制、法理自治、行会自治。

按学术自治程度从高到低设置大学权力演变的连续维度；按政府控制的自由度从高到低设置政府治理演变的连续维度，两个维度在开放系统中相互作用，其与环境进行不间断的能量交换，由此构成一个决策权力的连续统，一端是极端分权的自治模式——行会自治，另一端则是高度集权——直接控制。在该权力连续统间，学术自治的强度将随着政府控制强度的增长而递减，从而能够划分出几个清晰位点，学术制度在这一连续统从封闭走向开放：如行会自治模式、法理自治模式、联邦分权模式、联合授权模式，过渡到市场协调模式即处在学术自治统治的最弱位点，同时也是政府控制的最弱位点。政府控制在该连续统从高度集权走向高度分权：如直接控制、集权制与分权的结合、间接控制与大学自治的结合，上述权力模式表现为政府控制影响较大，及行政权力不断增长等特点，因此，此3种权力模式归类为政治化管理模式。

（一）分类标准

上述8种学术权力模式呈现3个分类端口，一是政治化管理模式，包括靠近政府控制端口的3类模式；二是市场协调模式，作为一个独立模式分布在市场端口；三是大学自治模式，包括靠近学术自主端口的4类模式。

权力作为决策的核心结构为政治制度提供分类标准，从二元论的观点来看，大致分为集权制和分权制两类政府机制。集权普遍将政府体系置于一个最高权力机关的领导之下，其显著特征表现为体制上的整齐性，推动社会计划的有效性，便于对全国范围的、影响深远的社会改革运动进行有效指挥。由于过于整齐划一，惯于依赖行政等直接控制的方式，上述方式被视为容易导致制度僵化的重要原因。分权不设全国最高权力机关，而是将国家权力分化到职能划分明确的立法、行政、司法三个部门，此三个部门拥有免受其他部门干扰的、行使各自职能的宪法依据，因此，区别于集权的特征，分权以分权、制约与平衡作为自身制度依存的基础特征，也是导致行政上过于分散、行动迟缓的弱点的重要原因。

从权力分析连续统的研究方法而言，集权与分权的分界及相互渗透形成分析重点。直接控制倾向于下达刚性命令，下属除了服从几乎没有任何伸缩余地；间接控制更多倾向于采用柔性命令体系，只作纲领及规则的规定，不作具体细节的限制，以此预留给地方及高校自主决定措施的余地等。

（二）意义诠释

从学术制度的历史演进来看，大学机构的自主权和对环境开放程度在某种意义上被视为传统大学与现代大学分垒的基准。

传统大学模式普遍表现为拥有较大自主权的封闭式组织，政府资助大学的同时，授予大学依法自主管理内部事务的法人权利，对传统大学的学术事务，政府习惯于采取不干涉的态度，如行会自治和法理自治模式属于这一类组织。

现代大学模式表现为在管理机制上增加了多样性的开放式组织，意味着政府意志、区域需求、企业委托、民间捐赠都在以不同利益集团的方式向高等院校的决策层渗透，并且试图扩大其在大学决策中的影响力，大学的核心竞争力的培育和提高日益陷入“资源控”的怪圈，政府控制力随之逐渐增强，显然，院校自主权同时在不同程度上被削弱了。

为应付高等教育“政治论”不断上升的形势，世界范围的研究型大学和高等院校都经历着历史变革，一方面扩大组织系统的开放性，主动纳入政府及社会各界的诉求和影响，构建各类分权管理制度；另一方面，在高等教育质量保障和监控等方面，呈现出“政府主导的评价”和建设“评价国家”等趋势，在放宽对地方和高等院校内部管制的前提下确立集权的某些倾向，籍此防止地方上的过度分化倾向。

就我国现有高等教育管理制度而言，显然属于集权制区域的一类政治化管理模式，是类似集权与分权在某种程度上的结合等制度类型。

本文内容节选自张丽著《现代大学管理制度比较及变革研究》