博文
可持续发展篇（6）：世界性人口政策和移民、难民政策
|
可持续发展篇（6）：世界性人口政策和移民、难民政策
黄安年文 2007年4月2日
（按：这是笔者《当代世界六十年经济卷》之一：《可持续发展篇（6）：世界性人口政策和移民、难民政策》，学术交流网世界历史研究栏目2006年9月28日首发）
******************************************************************
当代世界各国的两类人口政策
当代世界各国的人口政策基本上分为两类:鼓励人口增殖和控制人口增长。从人类历史上看, 几乎所有国家现代化发展的初期阶段都采取了鼓励人口增殖政策。其基本措施是通过税收、补助和精神奖励, 鼓励结婚、早婚; 谴责和反对不婚或晚婚; 鼓励多育, 限制和禁止堕胎和节育。根据联合国1978年的调查, 世界上倾向于鼓励人口增殖的国家有36个, 人口共5亿, 占全世界人口的13％。其中发达国家13个,发展中国家20多个, 大部分在西亚、原法属非洲尼日利亚和美洲的阿根廷等国。阿根廷信奉天主教, 主张不节育, 宣布人工流产为非法, 严禁避孕药品进口。在非洲人口增长率为世界之最, 绝大多数国家并不把人口过剩看作是一个问题。喀麦隆鼓励生育, 冈比亚则宣布人工流产为非法。在亚洲地区以色列鼓励生育, 老挝禁止使用避孕药品, 沙特阿拉伯也鼓励生育。在欧洲宣布鼓励生育政策的是法国、联邦德国和爱尔兰。在近二三个世纪中, 法国人口一直低于邻近大国, 战后鼓励一对夫妇生育三个孩子, 对于儿童的补贴占社会福利开支的1/5以上。前苏联东欧国家社会主义普遍实行鼓励人口增殖政策。第二次世界大战中, 苏联损失人力2,000万。苏联宪法规定:对多子女家庭发给补助并给于优待以及其他家庭补助和救济以表示家庭的关怀。”尽管如此, 苏联和东欧国家并没有控制住人口的低增长率趋势。
就全世界来说，对人口的真正控制是第二次世界大战后特别是70年代以来的事。首先, 相当一部分国家公开申明人口增长过多, 要加一控制。1978年联合国公布主张控制人口的国家有46个, 占全世界人口的60％; 其次, 主要控制人口增长的国家超越了社会制度个宗教信仰的界限, 信奉天主教的国家, 信奉伊斯兰教的国家也无例外; 第三, 一些国家由不明确到明确宣布控制人口增长政策。例如, 1947年墨西哥政府颁布《人口法》, 鼓励人口增殖, 到1973年底, 墨西哥政府修正了《人口法》, 开始控制人口增长, 开创了在拉丁美洲国家的先例。泰国政府在50年代, 鼓励人口增殖, 主张早婚、早育, “孩子越多越好”, “早婚繁荣民族”但是到了1970年代末, 泰国政府宣布了降低人口政策。突尼斯是在穆斯林国家中首先提出人工流产合法的国家。日本则在1948年倡导优生保护法, 目前正转向限制生育, 控制人口增长政策。主张控制人口的基本依据是:高出生率引起人口增加, 从而人口抚养费用增大, 抑制储蓄率增长, 妨碍国内资本形成, 延缓人们生活环境和教育机会的改善。从全球情况看, 它将带来粮食短缺、营养不良、环境耗竭等问题。
根据国际计划生育联合会所编的世界五大洲——非、美、亚、欧、大的计划生育情况, 在123个国家的计划生育协会中有77国政府已经制定了正式的计划, 另外还有52个国家向人民提供了避孕服务。经验表明, 出生率的大幅度下降与绝大多数国家实行计划生育的努力是分不开的。发达国家经济高度发展, 整个社会的文化教育水平较高, 还有发达的社会福利措施, 然而人口的自然增长率则长期停留在低水平上, 这表明, 人口的发展, 和社会经济文化的综合发展指标相适应。一般说来, 发达国家的传宗接代思想不浓,妇女就业机会不多, 一旦有了就业机会不愿为生育孩子而放弃就业, 所以, 大多数的年轻人结婚后拼命地工作挣钱, 充分地享受, 最后才考虑何时要孩子。在我国, 把实行计划生育, 控制人口增长, 提高人口素质作为基本国策, 提倡晚婚晚育, 优生, 提倡一对夫妇只生育一个孩子。对农村中确有实际困难的夫妇, 可以有计划地安排他们在间隔几年后生第二个孩子; 对少数民族地区, 在要求上可以适当放宽。
无论是鼓励还是控制人口增长的政策都涉及到: 第一, 用立法程序规定最低结婚年龄及其它有关婚姻法、家庭的条例; 第二, 许可或禁止堕胎和自由出售避孕药品; 第三, 实行对无子女者或多子女者的税收和补助政策; 第四, 在社会福利、住房分配和房租分配方面给以优待或限制; 第五, 利用大众传播媒介进行宣传。此外, 在人口政策上, 还有一个提高人口素质问题。这涉及到优生优育; 发展教育、科学、文化、卫生和社会福利事业; 提高身体素质、文化素质和道德素质。人口素质是人类发达程度的综合指示器, 在一定意义上人口素质反映了整个民族的素质, 是生产力的重要因素, 是最积极最活跃的生产力。一般说来, 低人口素质和高生育水平, 高人口素质和低生育率往往有着相关的同步性。
关于人口增长还是控制，目前存在三种不同见解：人口零度增长、乐观增长、适度增长论。罗马俱乐部持人口增长观点, 1972年米都斯，唐奈拉等人在《增长的极限》报告中认为如不降低出生率, 那么60年后世界人口是今天活着人口的四倍。在1996年2月美国科学家促进会上，一些科学家警告：如果人类不尽快控制人口迅猛增长，那么大自然也许会通过饥饿和疾病来抑制人口的增长。持人口乐观增长论的是1976年美国学者赫尔曼·库恩等三人合著的《下一个200年——关于美国和世界的情景描述》，他们认为从1776－2175年的400年人口增长率来看, 目前的人口现象只是一种过渡时期的状况, 那种以为未来人口增长, 将指数般地持续下去则是一种妄论。康恩等人预测,今后200年间, 世界的总人口150亿, 最少75亿,“150亿人口在生活上可以说绰绰有余”, 科学技术的未来发展将为人口问题提供新的解决办法。1996年秋，奥地利拉科森堡国际应用系统分析学会提出了一个长达400页的人口预测报告，该报告的主编说：“对人口爆炸的普遍的悲观看法有些过分。”1持人口适度增长论见解迄今仍有相当影响。它认为经济收益最大时的人口数量是适度人口量，实际人口数超过适度人口时为人口过剩，实际人口数达不到适度人口时则为人口不足。新中国成立以来的一个时期内, 发生过把主张人口控制的观点当作反马克思主义的观点来批判,2 宣扬人多热气高、人口不受控制的主张, 助长了人口失控现象。在我国, 真正重视人口有控制的发展是70年代以来的事。
战后美国的移民政策
移民政策关系经济发展和社会稳定。作为移民国家，美国政府的移民政策富有特色。还在本世纪二十年代美国国会通过了限制移民法案(1921年的紧急配额法, 1924年的约翰逊——里德法), 其结果使来自欧洲的移民减少, 其中东欧和南欧移民的配额只占1/5; 来自亚洲的移民(菲律宾除外)几乎完全停止; 来自西半球的移民大增。第二次世界大战后, 由于种族偏见减少, 宗教争论减弱, 容忍精神增强, 对移民美国的宽松舆论大增, 从而推动在配额以外的局部性的放宽移民限制的专项法案的颁布。1946年美国国会颁布《军人新娘法》, 允许美国军人和外国籍新娘及其子女入境。据此共有欧洲生女子15万人, 及其子女2.5万人。1947年又通过了补充法规, 增加5000名中国新娘和800名日本新娘加入美国籍。1948年根据杜鲁门总统的要求, 国会通过《流浪人员安置法》1950年又通过了修正案。据此, 越41万流离失所的人员可进入美国。这些人主要来自东欧和中欧因战乱而无家科归的人员。1952年6月通过了《麦卡伦——沃尔特法》, 接纳技术工人和美国公民的亲属, 废除了亚洲人不准入籍的禁令, 并给远东每国每年100人入境的配额。1953年8月, 根据艾森豪威尔总统的建议,国会通过《难民救济法》, 在三年内另给欧洲难民21.4万以入籍的机会。1956年匈牙利事件后, 国会通过了接纳29,000名难民的法令, 主要是来自匈牙利、南斯拉夫、中国和古巴的难民。从1945~1965年间, 难民入境人数高达100多万人, 占这一时期移民总数的1/3以上。
1963年, 肯尼迪发表致国会的咨文, 认为国民来源说“在逻辑上和理智上”都没有根据, 既没有满足国家的需要, 也没有达到国际交流的目的, 在当今世界共存的时代,实为一种歧视。在这同时, 一多半的移民来自西半球, 尤其是加拿大和墨西哥, 还有非法入境的流动农业工人, 在1924~1969年间, 这种流动农业工人达550万人, 1954年一年超过100万人。1965年国会通过了具有重要意义的《移民和国籍法》在1968年7月1日正式生效。这一法案规定世界上任何国家的人只要在精神上、道德上、健康上和经济上的情况符合要求, 经批准就可以移民美国。来自东半球移民配额每年17万人每国每年不超过2万人; 来自西半球的每年移民12万(1976年后改为每国每年不得超过2万人);美国公民的直系亲属(父母、配偶及子女)获准入境, 不计在内);移民先来先办的优惠制取代国民来源原则, 优先照顾家庭团聚、事业和难民。实行这一法案的结果, 1968年后美国每年入籍的在40万人以上, 而30年代总共才52万人, 50年代平均每年也只有25万人; 墨西哥移民受到限制; 第三世界国家的移民激增。
1975年进入美国的印支难民有50万人, 1980年有12.5万古巴人涌入佛罗里达,以“特殊入境者”身分进入美国。根据1980年的《难民法》,对难民定义等作了明确规定,每年可入境难民达5万人。根据1981年7月30日生效的新移民法又使几百万非法入境的外国人脱离困境。它规定自1980年1月1日起, 连续居留在美国的人享有有限的合法地位;每年许可5万人在指定地区从事指定的工作, 发给临时工作证;在过去则规定需居住15年才能申请归化, 且不许和家人团聚, 要交纳税收, 不能享有补助金, 精通英语。这是自1965年以来的首次重大修正。里根宣布这是:“保持我们接受踏上我国海岸的外国人的传统, 不过要通过可控制的有秩序的办法接受他们。”1986年,美国国会还通过了《移民改革和控制法》,采取严格措施来限制雇佣非法移民的雇主,并赦免那些符合留住美国的非法移民获得临时性的或永久性的居留权。
1990年4月11日, 布什总统以保护旅美中国大陆公民为由, 发布编号12711的行政命令, 其后适用范围逐渐扩大, 数达几万人。1991年3月4日, 美国国务卿以电报(No. 91-STATE-068325)通知美国驻外使领馆, 要求尽量放宽受行政命令保护的旅美大陆人士的近亲来美申请, 据此又有相当一批人获准来美。1993年美国政府提出经国会批准通过了给予愿意申请绿卡和入籍的上述中国在美人员以特别的优惠。据此, 从1993年秋起, 陆续会有数以万计的中国学者和旅美人员获得绿卡或入籍。根据1990年美国国会通过的新移民法, 放宽了对移民美国的限制，在不改变家庭团聚原则的前提下，强调增加职业移民的限额，并增加多样化移民的限额。1991年2月, 美国民主党参议员莫内汉提出一项新移民法案, 要求允许获有美国大学科学学士, 以及自然科学、工程或电脑硕士、博士的外藉人士移民美国。1986年11月10日, 里根总统颁布的移民法修正案,包含了国会制定的给予婚姻移民的约束,有关“假结婚”的规定, 不论是与美国公民或永久居民结婚的外籍配偶及子女, 如果在申请取得居留权时, 结婚尚未到两年, 只发为期两年的“有条件居留”。新移民法修正了86年的法案, 保护了受虐待的“过埠新娘”。新法案有延期强制离境的条款, 它不是合法签证, 与合法的非移民签证的自动延长不同, 只是延缓执行当事人的出境。但他和非移民护照延长者一样, 都可以取得工作许可, 在美国申请合法工作。也可申请调整为移民或非移民身分。还要提到新移民法有关投资移民的规定, 从1991年10月起, 正式接受申请, 名额为1万人(1991.10.1－1992.9.30),它规定投资移民需投资100万美元的资本,成立投资移民的有益于美国的新企业, 并雇用至少10名美国公民。这对于台湾地区和中国大陆均有吸引力。美国的新移民法对移民选择制度、移民、国籍与入籍、帮助难民等作了修订,其中第1182条拒绝入境的外籍人中,仍规定了属于33类情况的外籍人不得入境,具有明显的意识形态和歧视性因素。1994年10月7日,美国众议院通过了移民法修正案称:“台湾的总统或其他高层官员,为与美国联邦或州政府官员讨论下列事项,而申请访美时,应获准进入美国,除非该官员为移民法禁止入境。”但是移民法条款中又规定美国国务卿如认为某外籍人士入境可能对美外交政策严重不良后果时接拒绝入境。显然，美国移民政策的变迁服务于美国国家利益的需要，但是美国要协调家庭团聚原则和职业需求原则以及各个利益集团之间的矛盾，并非轻而易举之事。
对待非法移民和难民政策
如何对待非法移民是美国社会争论不休的问题。目前美国非法移民的人数估计达1200万，少则900万，多则2000万。非法移民多半来自拉丁美洲，尤其是美国的邻国墨西哥。有资料显示，非法移民谋求在地下经济领域改善自己的生活，恰恰是由于他们所付出的劳动，他们制造的产品和提供的服务满足了美国一般消费者很多需求，他们却是美国好几个经济领域不可缺少的力量。2006年5月25日，美国参议院通过了新移民法案，一方面加强美国边界安全，并为加强边境安全提供资金；另一方面向上千万非法移民提供一个实现美国梦的机会，让1200万非法移民中的多数人最后变成美国公民。不过法案要最终成为法令，还需要得到众议院的批准。而且，这并不表示美国的非法移民问题真的得到了解决。
面对移民数目尤其尤其非法移民和难民不断上升的局面，愈来愈多国家采取闭门政策。20世纪70年代，只有6%的国家实施遏止移民的政策。目前，实施有关政策的国家达40%。全球只有5个国家制定鼓励永久性移民的官方政策，这些国家是美国、加拿大、澳大利亚、新西兰及以色列。英国政府最近也定出鼓励移民措施，希望每年能吸纳15万永久性移民。难民和全世界每个国家都有着千丝万缕的关系，因此难民问题越来越受到国际社会的关注。1993年11月，第48届联大主席说，难民事务高级专员最近在“四个大陆面临空前的需要”。他说过去12个月内“压倒一切的趋势仍是由于民族、种族或教族紧张关系所引起的大批外逃”。难民问题是战乱、冲突、动乱、贫困以及自然灾害的产物，大批难民是地区热点问题和来自外部的武装侵略及内部的武装冲突等原因造成的。只有消除产生难民的根源，才能从根本上解决难民问题。
“9·11”后，许多发达国家收紧了难民政策，
2002年7月联合国难民署高级专员吕贝尔斯6日发表了题为《共同分担难民救助责任》的演说。指出非法移民确实给包括欧盟在内的发达国家造成了一定的社会问题，但是欧盟的向移民关闭大门的做法并不可取，富国应该增强社会责任感，找到公平有效的办法，来共同解决这个问题。他提出联合国难民署积极推行三大政策，第一是帮助在动乱国家营造和平环境，使得流散各地的难民能够早日返乡；第二是在接受国开展社会救助计划，帮助安置难民；第三是同接受国政府一起推行培训计划，帮助难民掌握谋生技能，使他们成为对当地社会有用的人。
（写于2006年9月23日）
(本文为《中学历史教学参考》当代世界六十年（1945-2005）选登篇目之一)
学术交流网（www.annian.net）/世界历史研究/2006年9月28日首发
https://blog.sciencenet.cn/blog-415-1055.html
上一篇：小布什政府利己主义的环境保护政策——从拒绝《京都议定书》谈起
下一篇：参观美国橡树岭的国际友谊钟有感
