上海科创建设面临的人才发展瓶颈与对策

1李侠¹，谷昭逸¹，成素梅²

（1.上海交通大学科学史与科学文化研究院；2.上海社会科学院哲学研究所）

自2015年5月上海出台《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》以来，按照《意见》的最初设想，上海要在2020年前形成科技创新中心的基本框架体系，2030年实现科技创新中心的核心功能。回顾过往的8年时间，上海科技创新中心建设取得了长足的进步，但标志性的、具有世界影响力的重大科技成果与人才尚未涌现，离2030年的建设目标越来越近，如何实现其预期功能？关键是要有大量的优秀人才。由点及面，科创中心建设的成功一定是依托上海整体的人才储备以及良好人才生态的基础之上的，为此，我们不妨以此为起点，把对人才问题的检视推广到上海全境科创建设的整个环境之中，否则，单纯就具有特殊性的科创中心来谈人才问题无法揭示人才生态环境存在的普遍性问题。从这个意义上说，在过去的8年里，上海科创建设在人才领域的表现、遭遇到的问题以及可能的解决办法，都是需要认真反思与明确的，厘清人才问题的瓶颈到底在哪里，以及具有可操作性的对策都有哪些？这就是本文要回顾与总结的核心问题。

一、上海科创建设的人才现状

国际间的科技竞争其实质就是人才竞争，这已成世界各国的共识，如何衡量一个国家或地区的人才发展现状，这是一个需要综合考虑的问题。根据社会分层原则，总体人才队伍的结构应为金字塔型，这种结构安排符合生态学原理，即“塔尖”级人才在整个金字塔结构中位于顶部，人数很少；中层人才位于腰部，人数适中；“塔基”是底层的中低层技术人员，人数最多，这样一种人才结构符合知识传递与扩散的要求，并能为塔尖人才提供具有连续性的良好服务和支撑。如果人才政策目标出现偏差，将导致人才结构整体失衡并出现功能失调现象，试问倒三角形人才结构能正常发挥作用吗？即便上下对齐的矩形人才结构也不能让人才的功能完全发挥出来，这是由于知识生产的分工原则在背后起作用。从这个意义上说，确保高、中、低层级的人才结构均衡是人才政策发挥作用的基本保证条件，否则，如果人才政策只是一味地追求塔尖级人才而忽视位于“塔底”的中低层级的人才，那么塔尖级人才的功能也难以发挥作用。科学史上有无数案例证明这种人才结构的合理性和优越性。试想爱因斯坦只需要提出“光线会弯曲”的假说即可（塔尖科学家），自然会有很多中层科学家去设计实验方案（如爱丁顿等），广大底层技术人员去执行实验方案，如果没有这些数量庞大的中、低层科学家的存在，科学发展不知道会被推迟多少年。为了更好地分析上海科创建设的人才现状，我们需要先检视整个上海的科技水准（公众科技生态的基准面），再推向产业界的人才状况，这构成了整个上海人才金字塔的科技生态的基准线与中低层级人才的分布结构，毕竟任何科技创新中心都不会建在科技洼地的基础上，而是建在科技基准线比较高的地区，这样才会获得建设的比较优势以及人才支撑（见图1）。

图1 2021年每10万人中上海与全国受教育程度对比

（数据来源：《中国统计年鉴-2022》《上海统计年鉴2022》）

从图1可以看出，上海每10万人中大学生占比达到33.8%，是全国平均值的2倍，这就构成了上海科技基准线。根据知识与人才的集聚现象可知，上海对于人才的需求与认同是有扎实社会基础的，这也就意味着上海引进与培养人才是没有社会阻力的，这对于人才的流动是一种比较好的隐性生态环境，但是为何这种潜在优势在引进人才的实际表现中并不如预期呢？问题出在哪里？为此我们不妨再看看上海各行业的技术人才占比情况。

《上海统计年鉴2022》的数据显示，2021年上海规模以上工业企业从业人员总数为178.38万人，其中专业技术人员为30.79万人，平均占比为17.26%。如果我们把企业中的技术人员当成中低级人才代表的话，这个数据很令人震惊，上海作为我国创新的排头兵，原来在制造业中技术人才占比上还是比较低的，全国的这个比值就更低了。为了细化这种现象，我们不妨对上海各行业技术人员占比做出一种比较（见图2）。

图2 2021年上海各行业技术人员占比

（数据来源：《上海统计年鉴2022》）

从图2中，可以发现技术人员占比超过平均值（17.26%）的行业有6个，其中技术人员占比最高的行业是铁路、船舶、航空航天（36.34%），排名第二高的是石油、煤炭加工行业（25.38%），排名第三的是医药制造业（22.33%），这些技术人才占比高的行业也是上海发展最成熟的行业。那么，作为上海专职科研的中高级人才的情况又是怎样的呢？

2021年上海市R&D人员为34.5万人（在长三角“三省一市”中总量最少，江苏有108.8万人，浙江有57.5万人，安徽有35万人），这应该是上海从事科研活动的中高级人才的基本家底，其中的很多人才可以算作中层人才的代表，即便按照人口密度计算，上海的优势也不是很明显。如果我们把两院院士视为科研队伍中的塔尖级人才的代表，那么，截至2023年上海拥有187名院士（人事关系在上海），这个比例在全国仅次于北京，由此，我们可以得到一个明确结论：上海的人才队伍结构不是很合理。

任何一个地区的人才结构能否发挥作用，除了自身的人才结构-规模配置之外，还需要考察一个地区所拥有的配套服务体系的人才支撑情况，否则，即便人才分层结构很合理，由于缺少与之匹配的高质量服务与支撑体系，人才的作用也无法得到完全的发挥。如与生活密切相关的落户、住房、孩子就学等服务配套，以及与技术发展高度相关的高质量创业融资服务体系、相关法律财务咨询、专业性的技术咨询、知识产权服务体系等，这些工作同样需要相关人才来完成。为此，我们需要检视一下上海服务业中技术人员的占比，以此揭示影响科创建设的软环境人才支撑体系。

根据《上海统计年鉴2022》的数据，2021年上海规模以上服务业企业从业人员总数为347.9万人，其中专业技术人员为94.58万人，平均占比为27.19%，具体各行业技术人员占比如图3所示。

图3 2021年上海服务业专业技术人员占比

（数据来源：《上海统计年鉴2022》）

通过对图2和图3的对比，可以看到如下三个问题。首先，总体来说，上海制造业领域技术人员的占比远低于服务业领域技术人员的占比（17.26%vs27.19%）。这表明上海服务业对上海科创中心建设具有比工业企业更大的支持度。其次，在上海服务业中，技术人员占比最高的行业是软件和信息技术服务行业（63.83%），接下来是专业技术服务业（61.57%），以及研究和试验发展（60.37%），这三个行业恰恰是与科技创新最密切相关的支撑性行业。这组数据也直接验证了上海是一个拥有良好的服务支撑体系的城市，这一点对于科技创新的落地至关重要。第三，在上海市规划的三大先导产业（集成电路、生物医药、人工智能）中，只有医药制造业历史悠久，知识库存积累比较丰富，其从业人员中技术人员占比相对较高（22.33%），而新兴的集成电路与人工智能领域拥有与之相关的比较完善的知识生产与服务支撑体系，这种优势在国内还是比较明显的，这就意味着完善这两个产业的人才生态环境与相关政策在当下具有紧迫性。但是客观地说，上海服务业总体技术人员占比平均仅为27.19%，与世界科技发达国家相比还是有较大差距的。美国社会学家贝尔在《后工业化社会的来临》一书中指出，美国在20世纪50年代，服务业就业人数占总体就业比例已超过55%，换言之，就业群体中白领人数超过蓝领，这是一个非常重要的指标。如果把白领看成是拥有学历的技术人员的话，时至今日我国服务行业技术人员占比超过55%的仍是少数几个领域。考虑到美国服务业就业数据与本文提到的服务业技术人员占比，对比口径仍有差距，我们不妨看看最新美国就业高收入行业中大学学历占比数据，这个数据可以间接地与我们上面的分析对应起来（见图4）。

图4 2019年度美国高收入职业学士学位占比情况

（数据来源：和讯网）

从图4可以看出，即便在服务业领域上海与发达国家相比也还有不小的差距。但上海的服务业发展仍有很大的上升区间，科创中心建设对社会服务系统有着相当苛刻的要求，如美国硅谷之所以难以被世界其他地方模仿与超越，不仅仅在于硅谷人才的创新想法多，更在于硅谷基于人才构建的社会服务系统的发达与完善，如风险投资、知识产权、技术咨询以及法律服务等方面高水平科技服务人员的大量存在，这些软环境是科创中心与科创建设得以存活与发展的基本生态环境配置，从历史经验看，科技生态环境的建设需要缓慢的积累与不断的完善。

二、上海科创建设面临的人才瓶颈问题

以往的人才政策制定存在很多局限，如只注重高端人才的引进，轻视对中低端人才的关注，进人的政策门槛常年不变，再加上上海高昂的房价以及长期居高不下的生活成本，导致上海高端人才引进不如预期。国家发展改革委推出的“3+4”科学中心建设布局的分流作用（北京、上海、粤港澳大湾区三大国际科创中心，怀柔、张江、合肥、大湾区4个综合性国家科学中心），导致上海吸引高端人才的难度增加，而中低端人才又被新兴一线城市快速分流，这一切导致上海人才库存的增加速度不如预期。如上海R&D研究人员两年间仅增加了2.46万人（从2020年的32.04万人增加到2021年的34.50万人），对于上海这样的超级城市来说这个引进规模太少了，更遑论上海还要建设具有世界影响力的科创中心。如果政策制定者只从理想角度出发去制定人才政策，如当下的共识是上海缺少高端人才，那么所有的政策靶标与资源都对着高端人才量身定做，其实效果并不是很好。对于什么是高端人才，目前并没有一个通用的标准模板，有的只是基于经验对于人才过往业绩的重新认可而已。试问人工智能OPEN AI公司里的那些年轻人在公司没有出名前在我们这里能算高端人才吗？恐怕求职都困难。从这个意义上说，人才发展的生态环境至关重要，它能把潜在的人才培养成真正的人才。因此，好的人才政策要把政策靶标精准地锚定在不同层级人才的核心偏好上，否则，缺少对于人才真实核心偏好的关注，导致制定出来的人才政策在质量上肯定是存在偏差的。为此，我们不妨看看各类人才流动背后的真实核心偏好，把群体的不同偏好靶标确定下来，就可以针对具体偏好制定出高质量的人才政策（见图5）。

图5 各类人才核心偏好与政策靶标示意图

我们把人才的核心偏好分为三大类，经济偏好、事业偏好与理想偏好，这些偏好有些是属于通用型偏好，即不论哪类人才都要面对的，如经济偏好（如知名互联网公司的高薪对所有类型人才绝对有吸引力）涉及与生活相关的一系列具体生活要素，如落户、住房、孩子教育等（在市场经济发育充分的社会这一切只需政府引导，交给市场即可，中国目前仍需通过层层行政指令来解决），而经济偏好也是中低层人才最关注的目标。特殊型偏好，如理想偏好则只对特定人才敏感。通常中层以上的人才对于经济偏好与事业偏好比较敏感，高层人才则对于理想偏好有强烈需求（自我实现的需要），他们更看重机会与个人抱负的实现。

上海落户门槛较高，而且多年未有大的变化，这极大地阻碍了全球人才的引进。释放这部分政策红利的时机已到，随着上海快速进入深度老龄化社会，引进人才不仅仅是提升上海科技水平的一项功能，还兼具完善人口结构的重任。试想世界很多超级城市都没有这种户籍限制，但其大多具有丰富的活力，如日本的东京、韩国的首尔、美国的纽约、英国的伦敦等，这些城市人口规模占本国人口比例都很高，人才的自由流动不仅提升了当地的科技水准，而且极大地缓解了老龄化问题，毕竟青年人才是任何社会流动的主力军。

增加与扩容科技载体，使之承载更多的科技人才。所谓栽下梧桐树自有凤凰来，说的就是这个道理，否则凭什么吸引人才？人才来了往哪里安置？经常有人说如果海外华人学者能回国做贡献该有多好，其实，国内在很多领域根本没有相应产业链与载体平台来接纳他们，他们回来能做什么呢？从这个意义上说，上海应加大科研载体的建设，这是吸纳人才的最重要的工作空间。扩大载体与平台容量有两种路径：其一，基于现有的国家战略科技力量（如国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等）展开扩容；其二，建设新的高科技企业、大学或研究机构等，这是全新的科技人才载体，往往会得到快速发展，如上海科技大学、众多高科技小企业等。遗憾的是，目前原有载体扩容以及新增科技载体与平台都不达预期。

高校研究生招生还有扩容空间。《上海统计年鉴2022》数据显示，上海现有64所高校，拥有正、副高职称教师25 670人，在读研究生231 074人。即便按副教授职称以上教师带研究生，平均每个教师带学生数为9名，如果考虑到很多优秀讲师也带研究生，那么每个老师实际带的研究生数要远低于9人，按照上海高校平均每名老师负担11名学生的比例，高校扩招研究生尚有不小的空间，而且研究生规模的扩容，还能带来教师人才队伍的扩容，这相当于直接带来当地人才总量的增加，也直接提升了本地科技的水准线。

完善现有的科技服务支撑体系，这是很多科技企业与科研人员在实践中的迫切需求，目前这套服务体系水平参差不齐，高质量科技服务严重不足，只有打通科技服务支撑体系的瓶颈，才能实现“人才、技术、资本、服务与评价”的规范化、高质量化与便捷化。

三、解决上海科创建设中人才问题的对策

第一，改变人才引进结构，高、中、低各层次人才要匹配，使之符合人才金字塔结构。这也是生态学基本原理在人才领域的基本要求，这对于整体改善上海的科技生态基础至关重要。既要重视引进高端人才，也要兼顾中低层次人才的吸纳和培育，保持适度冗余，同时加大对科技基础支撑条件的投入。

第二，解决人才落地面临的通用型基础需求问题，如落户、住房与孩子就学等。这是任何人在一个地方生活的基本社会保障，是通用型偏好。设定最低门槛，简化落户手续，这不仅对人才引进有利，而且也是解决上海市正在遭遇的老龄化问题的有效措施。可以通过政府政策引导，引入市场机制与社会资本，建设人才廉租房，实施中小学扩容计划，解决孩子入学难问题。

第三，在引进海外高端人才方面，学习借鉴发达国家的技术移民制度，扩容中国“绿卡”的规模以及类别的多样性。上海市可以向国家有关部门申请特殊权限，使上海成为人才引进特区。

第四，新增与扩大容纳人才的平台与载体，逐渐取消人员的编制限制，使人才有用武之地。短期内可以盘活现有各种人才载体，使之扩容，从而容纳更多人才，这种盘活现有人才载体的模式成本低见效快，如各大学、科研院所可以采用这种模式。长期来看，可以采取政策优惠措施（如减税、扶持等）、开放市场，引进更多高科技企业、研发机构等，这是人才可持续发展的增量模式。

第五，提供专项基金、平台等科技基础设施，从世界范围内引智。吸引那些具有理想偏好的高端人才，即便短期合同制也是可以接受的，通过灵活用人机制，为理想和创意买单，最终实现“借船出海”的目的。

第六，在沪高校招生规模扩容，尤其是扩大研究生招生规模，实现人才蓄水池。这既可以提升本地科技基准线，又可以大规模储备未来所需人才。上海拥有的高校资源并没有得到充分利用，完全可以大幅扩容，而且，这种扩容投入少见效快。

本研究受国家社科基金项目“强化现代化建设科技人才支撑的实现路径与对策研究”（编号：23AZD040）资助，特此致谢。

本文通信作者：李侠

【博主跋】这篇小文章是过年期间写的，年后又修改数遍，上个月还去中国科学技术大学徐飞教授那里交流过，也祝贺徐飞教授国家社科基金项目圆满开题，文章现发在《科技中国》2024（4）期上，与编辑部王老师合作愉快，是为记！

说明：文中图片来自网络，没有任何商业目的，仅供欣赏，特此致谢！

2024-4-7于南方临屏涂鸦