关于新型举国体制应用场景的三点思考

李侠

（上海交通大学 科学史与科学文化研究院）

近两年来新型举国体制的话题又一次成为科技界的热词，众所周知，举国体制是我国在建国初期，在资源极度匮乏的情况下为发展重大科技所采取的一种极端方法，就是民间所谓的集中力量办大事，大事当然是指其他机构与个人无力解决的重要事情。通过举国体制，短短十几年的时间，我国就在那个极端困难的年代取得了“两弹一星”等多项重大科技成果。当下我们面临着来自西方的关键核心技术卡脖子问题，以及国际间科技竞争日益加剧的紧迫局面，采取什么措施才是最好的破局之策呢？这一切自然又让管理者想到历史上我们曾经取得巨大成就的那些方法和措施，这应该就是新型举国体制出台的思想背景。

从公开的文献上看，这个概念最初是在2021年3月11日十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中出现的，它的定位非常明确：新型举国体制是在原有举国体制基础上的继承与创新。2022年，党的二十大报告中指出：“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制”。通过这个简短梳理，可以明确感觉到，最高决策层密集发声表明已经决定采用新型举国体制来破解当前国外关键核心技术卡脖子问题，现在的问题是，首先，我们需要从历史经验中总结出旧举国体制的优缺点；其次，要明确新型举国体制的应用场景及其边界。

举国体制之所以成功，其最厉害的地方就在于组织的强制性（类似军事化管理）。调动资源的能力相比于组织的超级强制性而言仅具有次要地位，换言之，即便把一堆资源（人、财、物）都放在那儿，如果没有强大组织的强制性统领也一定不能做出那些伟大的成就。这种超级组织把资源根据需要调配到需要的地方，没有任何人和机构不可以不执行，相当于系统的高效输入，那么接受方必须对等地产出预期输出，否则无法交代，这种责权利的简单、清晰的结构划定，对于系统链条上的所有人都是一种巨大的压力，完不成任务没有人可以蒙混过关。从这个意义上说，举国体制的最大优点就是组织拥有的超级强制性与协调能力，这才是成功的关键。在这种模式下，任何机构与个人都会感受到组织的强大压力，局部利益必须让位于全局利益，在这种压力分解下每个行动主体都必须竭尽全力去完成自己承担的任务或使命，否则会被问责，并危及未来的职业生涯。在这种科研模式下，成功与失败的收益与损失同样是巨大的，没有人可以回避责任，只要我们看看20世纪六十年代以举国体制模式开展的两弹一星工程，在佩服其取得的成就的同时，不得不感叹这种组织机制的强大威力。举国体制在奖励机制方面也是超级慷慨的，只要完成任务，参与者都是国家功臣，其中那些佼佼者会成为国家英雄，如名满天下的23名两弹一星功勋科学家。这种来自国家的使命感与荣誉感也是举国体制所独有的激励机制的表征。

举国体制的缺点在于它在运行中会形成一个“超有机体”，凌驾于任何组织与个人之上，一切都要为它让路，由此解决资源的集中配置问题，这里的资源既包括实物资源（人、财、物等），也包括超级政治资源（垂直领导），尤其是后者是任何科研组织都不具备的。由这些特点可以看出，这种科研模式会对其他行业的正常发展形成干扰，这就是经济学中著名的挤出效应，如在举国体制模式下，为了完成某项预定目标，国家可以随时调动任何资源，任何机构和个人都必须执行，这势必会对资源调出单位的正常工作形成干扰。人们对举国体制的担忧，就在于这种运行模式有很强的计划经济味道，而计划经济已经被证明在绝大多数领域与绝大多数时候是低效的，基于此，我们可以把举国体制的内涵定位为两个层面：其一，指涉资源的极端配置方法；其二，一种边界有限功能无限的超级组织。基于这些特点，新型举国体制在具体应用中应主动吸收旧举国体制的优点而克服其缺点，这就意味着在应用层面需要注意如下三个问题。

第一，新型举国体制最适合的领域就是由应用引发的基础研究领域（即巴斯德象限），不是所有的研究领域都适合这种模式。由于举国体制威力强大，很多研究领域都想趁机搭上这班车，以此获得资源以及跨领域协调能力的优势，这将是很难可怕的事情。按照国际惯例研究分为三类，即基础研究、应用研究与试验发展研究，美国科技政策专家斯托克斯把基础研究又细分为两类：纯基础研究（玻尔象限）与由应用引发的基础研究（巴斯德象限），从这种划分来看，举国体制适合于那些科学原理已经明确，正处于从科学原理向技术原理过渡阶段的研究，这部分是市场不愿意做，而个人与机构又无能力去做的领域。纯粹基础研究部分适合于自由探索，这个领域即便使用举国体制也是无效的，反而会造成资源的巨大浪费以及对基础研究范式的强烈冲击，毕竟举国体制的计划内核与自由探索精神是矛盾的。科学史上不乏这样的案例，比如1971年美国总统尼克松签署《国家癌症法案》，力图在美国建国200周年的时候彻底解决癌症问题，这就是典型的试图采用举国体制来解决纯基础研究问题，结果必然以失败告终。因此，在应用举国体制的时候，管理者要清醒地认识到这种方法不是万能的，更不是包治百病的灵丹妙药，它仅适用于从巴斯德象限（由应用引发的基础研究）到爱迪生象限（以关键核心技术为代表的应用研究）这个有限区间内，超过这个区间举国体制就会失灵，因此，采用举国体制之前一定要精准遴选要解决的核心问题及其性质，问题的确定至关重要，这样才能事半功倍。一个基本原则就是，纯基础研究留给天才去自由探索，纯应用研究留给市场和企业去做，不能越俎代庖，否则不但不会发挥其独特的作用，还会极大地抑制与破坏正常的科研发展秩序。

第二，举国体制的使用频率一定要最小化。由于举国体制的独特组织机构以及强大威力，使用频率过高的话就会带来严重的副作用，主要体现在两个方面：其一，方法的路径依赖。一遇到问题，不管是真重要还是假重要，人们都希望把这个问题划归到举国体制的框架下来解决，从而在管理者与研究者之间形成严重的路径依赖现象，这将打破政府、市场与企业之间的正常边界，从而抑制科技体制的自然进化之路。其二，举国体制使用频率过高，会透支政府的行政资源，导致举国体制由于泛化而功能衰减，社会的敏感性降低，就如同一个人总打抗生素会让病菌产生耐药性，最终会导致抗生素功能不可逆转性地失灵，从而影响未来的健康救治。

第三，新型举国体制的管理机构是采用常设机构还是临时性机构好呢？众所周知，常设机构在运行中会逐渐形成自己的声誉与品牌，这有助于对举国体制强制性的认可与社会接受度的提高，但这也会带来一个问题，如何约束举国体制自身偏好的扩张以及为了维持部门利益所形成的组织黏性，通常终结一项政策时遇到的最大阻力就是源自组织的黏性，对于这样的强力组织是存在这种情况的。回顾历史，建国初我们实行的举国体制在组织架构上采用的是常设机构，据学者路风等人考证中国第一个举国体制领导机构是中央专门委员会成立于1962年，大体终止于1979年，这是一个固定的常设机构，其第一任主任就是国务院总理周恩来，其成员包括七位副总理与七位部长，这个组织架构直接向中央负责。从专委的架构就可以理解它的强制力的来源了，笔者认为这个机构的解体是那个特定时代的结果。

如果采用临时性机构的好处就是不会太大地干扰正常的科研系统，任务完成后，机构解散，也不会形成自己的利益格局与组织黏性，但是缺点也是非常明显的，即强制力与影响力都不如常设机构，这会导致执行的强制力变弱，我们追求举国体制，在某种程度上说，就是为了追求由强制力带来的执行力，基于这种分析，笔者倾向于认为，新型举国体制在组织架构上可以采用常设休眠激活模式，所谓常设就是要有一个固定机构与隶属关系，可以考虑挂靠在新成立的中央科技委员会的名下，这也是中央直属机构，可以保证信息垂直传送，同时这也使机构的强制性执行力得到保证，另外，通过解决几个重大问题也可以树立新成立的中央科技委员会的权威；休眠是指该机构大多数时间处于无工作状态，只有遇到重大国计民生问题时才启动激活，这种制度设计可以最大限度上保障新型举国体制功能的实现，同时对社会造成的干扰最小化。之所以不能照搬旧举国体制，是因为那时的社会环境是高度计划经济时代，社会运行规则是计划加指令性，而如今的运行规则是市场经济加指导性，不加改造直接移植过来会出现政策失灵或者扭曲等水土不服现象，这也就是中央一再强调新型举国体制的深意所在。

【博主跋】这篇小文章是应编辑朱老师之邀而写，发表在《群言》2023（10）上，发表时文字略有改动，由于发表版的PDF无法转化成WORD，就直接用原稿。在《群言》杂志上发文是这两年的事，越发觉得，这本杂志在把握时代敏感性上一直很敏锐，是一本低调高质量的好刊物，希望未来有更多的合作机会，与朱老师合作愉快，是为记！

说明：文中图片来自网络，没有任何商业目的，仅供欣赏，特此致谢！

2023-10-14于南方涂鸦