3月21日中共中央正式印发了《深化党和国家机构改革方案》，城乡规划管理职责将“离开”住房和城乡建设部，归入新设立的自然资源部。这一转变将对城乡规划的学科与行业产生怎样深刻的影响？城乡规划管理又将面临怎样的机遇与挑战？《城乡规划》编辑部组织几位专家就相关话题展开了讨论。会后，期刊的公众微信号以《龙头走了，龙身怎么办？——专家解读新时代机构改革与城乡规划》为题推送，一日之内阅读量过100000+；3月26号，接着推出我的一篇文章《自然资源部和生态环境部，“扩张型”规划的终结？》，也引起几个朋友圈的讨论。这里分享一下，希望更多地思想、主意、办法能助力城乡规划转型。

自然资源部和生态环境部，“扩张型”规划的终结？

包存宽

日前国务院机构改革组建自然资源部和生态环境部，无疑为落实《生态文明体制改革总体方案》和十九大提出的“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”提供了机构保障与组织保障。

规划是生态文明从理论到实践、从理念到行动的政策载体。包括城乡规划在内的各类规划脱胎于早期计划经济时的指令性计划。作为发展中国家，我国各类规划几乎无一例外地成为“扩张型”规划——各种“有条件上、没有条件也要上”的发展类规划、“跨越式增长”甚至长期成为各类规划的时髦词汇甚至是主题词，资源类规划“开发”的色彩远远重于“保护”的色彩，环境与生态类规划“让位”于发展类规划。

2015年的《生态文明体制改革总体方案》明确提出“规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据”，十九大报告则提出“调整优化空间结构，划定农业空间和生态空间保护红线，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局”。这就要求我们树立形成节约集约循环利用的资源观，强化约束性指标管理和实行土地资源、能源、水资源总量和强度双控，以水定产、以水定城；划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线；主体功能区确定为国土空间开发保护基础制度，并以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

此次国务院机构改革组建自然资源部，一方面着力解决自然资源所有者不到位的问题，统筹山水林田湖草系统治理；另一方面，将原分散在不同部门的规划权进行了“统一”，使空间规划体系的建立和“多规合一”成为可能。更为重要的是，城乡规划管理职能从住房和城乡建设部调整到新组建的自然资源部，使城乡规划的决策纳入资源环境承载力这一约束因素，甚至为促进城乡规划从“扩张型规划”向“资源生态环境约束型规划”转型提供了契机。今后的城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，应服从于耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等保护边界；而作为城乡建设龙头的规划，其编制与实施，应符合资源环境承载力评价结论和要求。

当前以资源生态环境承载力约束和倒逼城乡规划的转型，无论是理论研究还是实践经验仍将面临巨大的挑战：资源环境承载能力研究对于推动可持续发展、生态文明、绿色发展等理念的形成提供了科学支撑，但目前的研究主要集中于资源或环境单要素（土地、水、生态系统）的承载能力，鲜有区域承载能力的综合性研究，而且资源环境承载力（无论是综合性承载力还是单个要素承载力）的确定，缺乏科学性和一致性，承载力核算或评估的结果也往往缺乏决策与应用出口，难以作为城乡规划制定与决策的依据。尽管如此，城乡规划的自身发展也须对生态文明建设所要面对并解决的资源环境生态问题进行有效响应——使生态、环境、资源真正成为城镇建设和社会经济发展所应遵从、不能碰的红线、底线、高压线，须以环境底线、生态红线、资源约束作为引导、约束、倒逼城乡规划转型的长效机制。

总之，组建自然资源部，不仅确保生态文明理念须融入包括城乡规划在内的空间规划体系，促进、协调各类规划以形成生态文明建设的合力，而且将对规划的理念、学科、制度、模式等方面产生深刻影响。

相关讨论（因没有征求相关专家的意见，这里就暂且把专家姓名、单位等信息隐掉）的截图如下：