聂辉华（中国人民大学经济学院）

中国自1978年以来的改革取得了举世瞩目的成就。截至2010年，中国的国内生产总值（GDP）已经跃居世界第二位，人均国民收入（GNI）超过了4000美元，贫困人口减少了2亿多人。然而，总体上中国的改革并未完成，而是进入了深层次阶段。经济改革初见成效，但现代市场经济体系尚未完善，政治改革蹒跚起步，社会改革任重道远。中国社会仍面临着许多重大问题的考验，未来的改革更加牵动人心。为此，回顾中国改革道路的特点，剖析其成败之因由，可为未来的深层次改革提供思路。

中国的改革是在社会主义宪法框架下将西方市场经济的成功经验和中国独特的政治经济环境相结合的过程，因而在这个意义上是一个不断试错的过程，甚至是前无古人的探索。“摸着石头过河”这句话形象地概括了中国改革的总体实施战略中国改革开放的总设计师邓小平确定了改革和开放的基本国策，但是并没有为改革的具体过程设计详细的路线图。相反，他认为改革是“伟大的试验”，鼓励地方政府“看准了的，就大胆地试，大胆地闯”。这是陈云总结的“摸着石头过河”的战略。以“摸着石头过河”为特点的改革有其成功之处，但也有其弊端。

一、“摸着石头过河”的成功之处

如果把改革理解为一种契约，那么它显然是一种不完全契约（incomplete contract），即无法包含未来所有可能情况的契约。由于契约的不完全性，各方当事人只能等事情发生之后再进行谈判和利益分配，但当事人在事前做出的专用性投资就会面临事后被对方敲竹杠的风险。为了最小化这种风险，应该在事前对事后的剩余控制权或者产权进行分配，最优的方案是将剩余控制权交给对投资重要的一方。通俗地说，当没有预料到的情况发生时，应该将事后的决策权交给重要的一方。

我们可以这样认为，在这场伟大的改革试验中，中央政府和地方政府达成了一个不完全契约：地方在事前投入专用性人力或物力资产进行改革试验，如果成功则在事后得到中央肯定，并且其经验作为正式的政策或制度推广到全国，然后中央和地方分享改革成功的收益，如果失败则地方自己承担风险。

以农村家庭联产承包责任制为例。在“文革”结束之后，面对农村经济一片凋零，中央尚无明确的政策来改变现状，并且中央和地方对于什么是符合当时意识形态的改革措施并无明确的规定。在这一背景下，1978年安徽省凤阳县小岗村的18位农民秘密签署了一个承包村内田地的协议，开创了家庭联产承包责任制的先河。当年小岗村就获得了粮食大丰收，推动了这一做法在安徽省内大规模实施。小岗村民的做法在当时需要冒着生命风险。事实上，当年《人民日报》发表了一封来信，批评安徽的做法动摇了“三级所有，队为基础”的体制。幸运的是，当时的安徽领导人万里顶住了压力，并获得了邓小平的支持，这使得联产承包责任制很快成为惠及全国的国策。乡镇企业、经济特区、经济开发区和股份制银行等改革措施也都是通过类似的渠道由地方试点变成中央决策。

然而不幸的案例同样很多，只不过在改革总体上成功之后，失败者的悲剧很容易被胜利者的光辉所掩盖。在发展非公有制企业的过程中，一些地方官员和民营企业家因为触及了当时的意识形态底线而丢掉官帽或深陷牢狱。由于中央对于改革的具体步骤并无明确的法律规定，因此一旦政治风云变动，地方政府以及当事人就很可能为改革付出代价。例如，乡镇企业和小商品市场的发展是温州的改革成绩，但在1989年却属于“姓社姓资”争论的风口浪尖之上，这导致支持改革的时任市委书记董朝才被浙江省委免职。

在经济增长几乎停滞的时候，只要松动僵化体制的任何一个方面，都会释放生产者的动力，从而带来快速的经济增长。因此，在中央政府和地方政府关于改革的不完全契约中，尽管改革的目标尚不明确，改革的路径尚不清晰，地方政府进行改革试验的努力在总体上风险并不大，实际上乃是卓有成效的。在策略上，“双轨制”在保护既得利益者的前提下，为增量改革领域的参与者提供了足够的物质激励。在要素禀赋上，中国庞大的廉价劳动力市场是其成为“世界工厂”的最有力武器。这是“摸着石头过河”这一战略能够成功的基本原因。

从世界范围来看，中国的改革并非孤军奋战。且不说英美发达国家已经确立了成熟的市场经济体制，从而为广大发展中国家的经济增长提供了现实的学习模板。何况近在咫尺的韩国、新加坡、中国台湾和中国香港等“亚洲四小龙”更是通过利用外资和发展劳动密集型产业取得了对中国大陆来说可望而又可及的成功。当然，中国的政治体制和社会环境与欧美国家甚至其他亚洲国家相比差别明显，因此经济改革容易成功而政治和社会改革至今迟缓。但是，当经济改革逐步深入，成为一项带动经济体系的各个方面并且受制于政治和社会环境的庞大工程时，当原有的改革动力已经充分释放时，“摸着石头过河”这一战略的弊端开始显现出来，并且其带来的改革成本开始超过改革收益。

二、“摸着石头过河”的弊端

“摸着石头过河”的改革实施战略会导致中央（或上级政府）的承诺问题和地方（或下级政府）及底层改革试验者的风险分担问题。因为改革契约是不完全的，事前无法清晰地界定中央和地方的权利和义务，也无法定义改革试验的性质，因而实际上拥有决定性谈判力的中央总是处于强势地位。事前的不确定性一方面来源于当时领导人的认知局限，因为中国的改革是非常特殊的，没有先验的模式可以完全借鉴，当时国内的信息和知识也相对封闭；另一方面来源于当时意识形态方面的冲击，因为在改革过程中中国高层一直面对“左”和“右”两股力量的平衡问题。

如果改革试验是成功的，那么中央可以在事后对地方的行为表示认可，同时分享改革的成果，并将改革模式由局部向全局推广。“昆山模式”就是一个典型的成功案例。昆山原本没有经济开发区，但是当地政府私自引资搞开发区，后来经济快速发展，终于得到上级承认并最终变身为“国家级开发区”。这是一些研究地方政府竞争或“财政联邦主义”的学者所看到的地方政府与中央政府在经济增长方面激励相容的一面，然而也仅仅是一面。然而，一旦地方的改革试验是失败的，或者说虽然取得了经济成就但是不被当时的主流意识形态所接受，中央可以在事后将责任完全推卸给地方，地方也可能将责任转而推卸给个别官员或者具体实施的个人（官员或企业家），总之处于弱势地位的地方政府或改革的具体实施者将承担主要风险。例如，在姓“公”还是姓“私”、姓“资”还是姓“社”的思潮论争中，很多改革派官员被调离关键岗位，很多企业家关闭企业。由于改革前景的不确定性和改革契约的不完全性，中央对地方进行改革试验的显性或隐性承诺难以完全兑现，这也就是所谓的“时间不一致”问题。

如果地方改革成功的收益将被中央分享，但是改革的成本却要自己完全承担，就会造成地方对改革试验的事前专用性资产投入不足和努力的激励扭曲，这是被成功改革所掩盖的激励不相容的一面。为了进行改革试验，地方必须在宣传、人事、机构、资金和基础设施等各个方面进行筹备，一旦改革试验失败或者中途夭折，这些人力和物力方面的专用性投资都变成了沉淀成本，并且常常会给以后的工作带来负面影响。在充满派系色彩的官场，这一点尤其值得重视。尤其是当改革进入深层次时，任何一个环节的改革都会“牵一发而动全身”，因此改革失败的成本更高、风险更大、影响更持久。理性的地方政府预期到这种情况，相对于社会最优的标准，就会减少事前的改革试验的投入，甚至采取“不作为”的消极态度。地方政府的激励扭曲不仅表现为事前专用性投资不足，还变现为利用信息不对称在改革成功时夸大自己的努力成果，而在改革失败时尽量掩盖事实或者推卸责任。

相对于前期的改革，深层次的改革所要解决的问题更加复杂。在“增量改革”的思路下，容易改的肯定都先改了，而那些一时改不动的难题（例如城乡分割问题、收入差距和腐败问题）已经积怨颇深，因此深层次改革所能释放的改革动力更少。另一个减少了改革动力的原因是在改革过程中形成了既得利益者。这些群体从前期的改革中尝到了甜头，但是进一步的改革会削弱他们的利益，因此这些群体从过去的改革动力变成了改革阻力。典型的既得利益群体是垄断行业的国企领导和员工，他们受益于国家对国企的“抓大放小”政策。但是，如果继续打破国企的垄断地位，就将使他们损失垄断租金，从而导致他们抵制进一步的改革。总之，深层次改革使得地方政府进行改革试验的收益更少或者成本更高，因此中央政府的承诺问题将会导致地方政府更严重的激励扭曲，从而延缓改革的进程。这是我们当前的深层次改革举步维艰的主要原因，而此前的改革理论则无法解释这一点。

三、从“摸着石头过河”到“架起桥梁过河”

改革需要明确的目标。中国改革的目标，应该是党的基本路线所规定的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”。其中，“富强”对应于经济改革，“民主”对应于政治改革，“文明”对应于社会改革。以这三个关键词为统领，深层次改革就具有了明确的目标。有了明确的目标，就相当于把过河的对岸方位确定了，接下来的问题是如何组织过河。

由于中国改革的方式和结果充满了不确定性，因此无论是中央还是地方都不可能单方面完成改革，并且仍然必须不断地进行改革试验。根据不完全契约理论，当出现不确定性时，为了减少由于契约不完全导致的敲竹杠或违背承诺等行为导致的交易费用，应该将契约的剩余控制权赋予对投资更重要的一方。对于改革而言，剩余控制权是一种对改革试验的成败承担责任并享有相应收益的权力，准确地说是一种在不违背先行约定和法律的情况下处置不确定性情况的权力。地方政府的优势在于，由于中国各个地方的情况千差万别，地方政府对改革试验所依赖的“分立的知识”较之中央政府拥有更多信息。例如发展非公有制经济、对中小国有企业的处置、开放民间投融资渠道等等，各地都可以根据本地实际情况大胆探索，总结经验，逐步推进。但由于多个地区之间存在竞争，每个地区的政府都会只考虑自己的利益而不顾总体利益，这是地方主导改革试验的劣势。过去频繁出现的重复建设、产业结构趋同和市场分割现象正是这些劣势的真实写照。中国实行渐进式改革的好处是，改革试验是在政治集权下进行财政分权，这保证了中央政府在改革实施过程中的协调优势。从欧美发达国家的历史来看，中央政府的协调优势不仅可以来自政治集权，也可以来自法律授权，还可以来自对地方的信息加总后的纯粹信息优势。

从理论上讲，最优的改革实施战略应该是这样的：如果信息优势相对更重要，那么就应该将改革试验的剩余控制权赋予地方政府；反之，如果协调优势相对更重要，那么就应该将改革试验的剩余控制权赋予中央政府。如果将改革试验的剩余控制权交给地方政府，这意味着中央要充分放权，一旦改革试验失败了，地方只需承担失败的后果，不应该受到中央的额外责罚，而一旦成功则应该得到高强度的激励，一种类似于财政包干制下的奖励。

一般地，对地方性的改革而言，信息优势更明显，因此应该由地方政府为主导，例如安徽的联产承包责任制；对区域性的改革而言，协调优势更明显，因此应该由中央政府为主导，例如西部大开发和振兴东北老工业基地；然后再将成熟的地方性改革和区域性改革推广到全国，此时“试验”的性质不复存在了，中央政府的协调优势更加明显了，因此应该由中央政府来推行，确保“全国一盘棋”。上述分析表明，在深层次改革中对地方放权并不必然削弱中央的权威。当我们根据中央和地方的相对优势分配最优剩余控制权时，不仅确定了改革实施的整体战略，而且实际上厘清了改革的次序问题。而过去对局部性改革的分析则忽视了中央和地方之间权力的分配问题，从而只看到了激励相容的一面，而遗漏了激励扭曲的一面。如果说早期的改革是“摸着石头过河”，那么最优的改革实施战略就是“架起桥梁过河”，不仅明确了过河的目标，而且明确了地方“打桩”、中央“架桥”的职能分工。

这里还隐含着两个问题。一个问题是深层次改革的目标问题。深层次改革是一项系统工程，需要在全社会进行关于改革目标的大讨论，然后形成改革目标的共识，并进而根据未来的目标和当前的发展阶段来确定改革的总体实施战略。我们已经有相当多文献总结了改革三十年的经验，有少数文献总结了改革的教训，但很少有文献讨论改革的根本目标和具体目标。另一个问题是，如何在中央集权的体制下构建中央和地方的分工格局，这涉及到如何实现中央的承诺问题。只有分权才有承诺。因此，未来的深层次改革必然伴随一个中央向地方逐步分权的过程。在分权之后，中央和地方的角色应该根据改革的类型进行法律上的界定，以确保中央的权威和地方的自主。因此，“依法治国”的理念和方针在深层次改革进程中将发挥极为重要的作用。

四、系统性改革不可回避

改革是一项系统工程。当经济改革日渐深入时，由于政治改革和社会改革没有及时跟进，一些经济领域的深层次改革备受掣肘。当经济领域发生了翻天覆地的变化时，政治领域还是一片微澜，而社会领域则晦明晦暗。政治和社会改革已经成为中国改革进程的“短板”。例如城乡二元体制问题，这不仅仅是一个城市化的问题，还涉及到国家行政管理体制的变动和市民社会的构建，而这些有赖于政治改革和社会改革的推进。时不我待，系统性改革已经不可回避。

政治改革的主要任务之一是解决腐败问题，而解决腐败问题的关键是对政府的权力实行有效的监督与约束。不完全契约理论为政治改革也提供了一些思路。政府的权力来源于由全国人民代表大会所代表的全体人民，即作为委托人的全国人大与作为代理人的政府之间存在一种政治契约。但政治契约是高度不完全的，它无法详细地规定政府的所有行政活动。从理论上讲，政府只能在法律的授权范围内行使权力，一旦超出法律范围，其行为的决定权乃在全国人大。即作为最高权力机关的全国人大应该拥有对政府行为的剩余控制权，而政府拥有的只是法律范围内如何行事的“自由裁量权”。当前，政治体制还不完善，突出表现在政府作为行政机关实际上通过扩大自由裁量权的方式侵占了本属于全国人大的“法外”权力，并且实际上通过主导立法的形式赋予了偏向自己的“法内”权力。当然，有效发挥人民代表大会的作用只是政治改革的必要内容之一。

我所说的社会改革包括重塑与市场经济体系相配套的社会规范、传统文化和价值体系。这方面的改革难度更大，时间更长，效果更迟缓。中国自古以来缺乏契约精神，强调的是实名的小范围交易，而现代市场经济则建立在匿名的大范围交易基础之上。写了合同不能执行，有了法律难以实施，不尊重游戏规则，都是正式制度和非正式制度不协调的表现。如何在市场经济条件下重建中华文明，可能需要几代人的努力。

（本文根据作者发表于《国际经济评论》上的文章《对中国深层次改革的思考：不完全契约的视角》进行改编，经编辑修改后发表于《炎黄春秋》2011年第11期。）