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吴理财：中国乡镇政权的现状
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中国乡镇政权的现状
吴理财
设在乡镇的乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。它的地位和作用相当重要，因为它既上联"国家"又下接乡村社会，并代表着"国家"对乡村社会进行直接治理。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际"作为"；同时，在日常生活中，农民也是主要地通过乡镇政权组织与"国家"发生各种关系。甚至在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的"国家"，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。乡镇政权的这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。
一、作为基层政权的乡镇政权机关
1、乡镇政权的地位、作用
乡、镇是中国社会的基层行政区域，目前，全国共有25712个乡（其中1517个民族乡）、19216个镇。设在乡镇的乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。它的地位和作用相当重要，因为它既上联"国家"又下接乡村社会，并代表着"国家"对乡村社会进行直接治理。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际"作为"；同时，在日常生活中，农民也是主要地通过乡镇政权组织与"国家"发生各种关系。甚至在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的"国家"，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。乡镇政权的这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。
2、乡镇政权的组成
乡镇政权，一般地由乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和党的农村基层组织组成。另外，在乡镇一级，通常还设立乡镇纪律检查委员会（简称"乡镇纪委"）、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群团组织。一般地，将这些组织归入乡镇党委系统。在个别地区，还设立乡镇政协组织。例如，安徽省在农村税费改革之前，在乡镇曾经设立"乡镇政协联络组"，并设专职组长一名，享受科级待遇。因此，人们习惯地将乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装部乃至乡镇政协组织称为乡镇的"五大班子"或"六大班子"。乡镇政权虽然是最基层的一级政权组织，但它却是一个"五脏俱全"的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政权的上下"同构"，并非全部出自乡镇治理的实际需要，有的主要是便利与上级相关组织、机构的"交往"。因此，它在一定程度上阻碍了乡镇政权的良性运行、民主化转型和对乡村社会治理的绩效。
3、乡镇政权结构的性质及权力的分配
单从法律上或制度设计而言，乡镇人民代表大会（以下简称为"乡镇人大"）是最基层的一级地方国家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇人民政府（以下简称为"乡镇政府"）既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必须对产生它的权力机构负责。
然而，实际的情况却是乡镇党委权力最高，居于乡镇机构的首位；乡镇政府的权力最实，不但机构设置最庞大，而且功能最多；乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成的。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，习惯地称之为"一把手"。乡镇政府的乡镇长则是事实上的"二把手"。由此形成了上自乡镇党委书记下至"七站八所"和村干部（主要是村党支部书记）的"金字塔"型权力结构。这种权力结构承袭了人民公社时期"党政一体化"和行政支配（覆盖）社会的旧制度特点，"其突出特点首先是权力高度集中，并缺少相应的约束和权力制衡机制，社区的社会权力高度集中于政府，而政府与社会组织的权力又过分集中于党的机构，并表现在‘一人化'上"（王雅林，1998）。
值得一提的是，乡镇政府作为乡镇人大的执行机关和基层国家行政机关，原本是乡镇行政管理的唯一主体和具体的实施者，负责管理本行政区域内的社会、经济、文化等方面的行政工作。但是，在乡镇的实际工作中，党政不分、以党代政的现象非常严重，一个必然的结果是，党的基层组织自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，成为乡镇行政管理的另一个主体。
另外，在一些农村地区，仍然保留或者重新成立了诸如"乡镇农工商总公司"、"乡镇经济发展总公司"、"乡镇企业委员会（或办公室）"、"乡镇经济委员会"等经济组织，取代乡镇政府，承担经济方面的行政管理工作。其中，有些乡镇经济组织是从"政社合一"的人民公社体制中延续下来的，最初作为代表全乡（镇）农民利益的乡级集体经济组织出现的，后来逐渐演变为与乡镇政府不相上下的一级经济行政管理机构。1980年代初虽然政社分开，成立了乡镇政府，但是乡镇的政企、政经职责并没有分清，这些遗留下来的经济组织被明文规定为组织本乡镇农、工、商业等农村经济的发展。有些乡镇经济组织则是后来才成立的，这些重新成立的乡镇经济组织主要分布在乡镇企业比较发达的农村地区，成立这些经济组织的主要目的是为了管理或控制日渐发展"坐大"的乡镇企业。这些经济组织的董事长或负责人通常由乡镇党委书记兼任，甚至它们直接接受上级（县、市）政府的领导，成为与乡镇政府平行的另一个"准政府"机构，一些人则戏称为"（第）二政府"。
而且，还有不少设在乡镇的"七站八所"由县级政府部门直接管理，他们也在一定范围内承担着属于本部门或本行业的行政管理职能。这样一来，乡镇政府并不是一级完全的行政管理单位，它的行政职权被其它一些组织所肢解、制肘，而难以发挥应有的行政效能。这种现象，几乎是我国农村基层政府的通病，长期没有得到解决。因此，优化乡镇权力配置，对乡镇政权适时进行民主改革，主动适应我国农村基层民主化治理的需要，已经成为当下农村改革的"重头戏"而刻不容缓。
二、乡镇政府
（一）乡镇政府的法律地位
根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，执行乡镇人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。根据村民委员会组织法，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。乡镇政府与村民委员会之间不是行政隶属或支配、领导关系。
因此，乡镇政府是我国基层社会的行政"末梢"。它从人公社时期的"三级所有"式行政结构的最上级，变为后人民公社时期尤其是村民自治以来国家行政权力延伸到乡村社会的最后一段。它直接面向我国社会基层，是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，起着承上启下的作用，在中国行政体系中占据着极其重要的地位。
（二）乡镇政府的构成
乡镇政府设乡镇长1名，副乡镇长若干人。近几年，在一些地方乡镇，还增设了乡镇长助理（乡镇长助理基本上由上级直接任命）。在少数民族聚居的地方，则设置"民族乡"（没有"民族镇"的设置），它不属于民族自治地方，不设民族自治机关，不行使民族自治权，但是它不同于一般的乡，民族乡的乡长必须由建立该民族乡的少数民族公民担任。乡镇政府的乡镇长，按照法律规定，由乡镇人大选举产生，乡镇政府实行乡镇长负责制，乡镇长有权领导和管理乡镇政府所属行政机关及其工作人员，全面负责乡镇政府的各项工作。副乡镇长则协助乡镇长进行工作，并具体分管若干方面的工作。
乡镇政府一般由乡镇政府内设机构和乡镇政府部门机构一起构成。乡镇政府的内设机构主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等。
乡镇政府的下属部门，通常称作"七站八所"，它们有的由乡镇政府直接领导，有的则接受乡镇政府和县级政府职能部门的双重领导。一般来说，设在乡镇的文化站、广播站、农业技术推广站、农机站、经管站、畜牧兽医站、食品站、林业站、中小学、卫生院等企事业单位由乡镇政府直接管理，其中有些站、所是从县级政府部门"三权"（指人、财、物三权）下放给乡镇政府管理的。而实行双重领导的乡镇政府部门，主要是县级政府职能部门设在乡镇的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所、法庭、交通管理站（所）、水利站、粮管所（或粮站）、信用社、农业银行营业所等。实行双重领导的乡镇机构，有的以乡镇政府领导为主，有的以县级职能部门领导为主。
当前在乡镇政府行政机构设置上普遍存在"条块分割"和职能不清问题。所谓"条块分割"问题，是指设在乡镇的部门行政机构，有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级职能部门所把持（这些乡镇部门机构大多有利可图）；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作"包袱"甩给乡镇政府管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构，往往不愿服从乡镇政府的管理或领导，更为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些部门机构就像各国派驻在联合国的代表机构，它们占住乡镇政府的房子，享受乡镇政府的福利待遇，却可以不听乡镇政府的"调遣"；它们各自掌管着一个方面的权力，各自为政，乡镇政府"叫不应"也"管不着"。难怪有的乡镇长形容自己是"维持会长"，对这些部门机构毫无办法，只好放任不管。这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。
所谓职能不清，是指乡镇政府及其下属行政机构"该管的没管或者没有管好"，或者"管了不该管的事"。这主要是由于"政、企"、"政、事"和"政、经"不分所致。乡镇政府插手企事业和经济组织内部事务，一些企事业单位和经济组织担当了本属于乡镇政府的行政管理职能。
因此，在乡镇政府机构改革中，应该坚持"政、事"、"政、企"和"政、经"分开，进一步理顺"条块"关系，使乡镇企事业单位从行政管理型向社会服务型转变，在增强乡镇政府行动能力的同时，合理确立乡镇政府行动的限度，将乡镇政府建设成为统一、效能、民主的基层政府。事业单位不应承担与其性质不相适应的行政管理职能，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向；同时将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来；理应由经济组织负责的内部经营管理工作也必须从乡镇党政机构中分离出来，乡镇政府不得随意干涉属于经济组织职能的事务，使这些经济组织或乡镇企业成为独立自主的市场经营主体。同时，一些"准政府"的经济组织也应将经济方面的行政管理权归还给乡镇政府，使之从行政管理型向社会服务型转变。
在条块关系上，要继续坚持"简政放权"的方针，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，以强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能；对跨乡镇的区域性建设和管理的机构，实行"条块结合，以条为主"的管理体制。同时，还必须按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇社区机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置。关键是要解决新老机构撤并、设置重复和门类繁多等问题。乡镇机构设置过多、过细和过分分散，既浪费资源，又不能形成规模优势，更不利于社区管理以及与农村产业化相适应的社会服务体系的建设。例如，可将原来的乡镇农技站、农机站、农经站、种子站、畜牧兽医站等涉农服务机构合并设置为农业服务站（中心）；将乡镇计划生育站并入乡镇卫生院；将乡镇文化站、广播站、电视台、电影队合并设置为乡镇文化发展中心。
乡镇政府的上述行政机构，有的是从原来的乡镇助理员设置的基础上扩大演化而来的，例如，在乡镇政府原来的民政助理员设置基础上成立了民政办公室，原来的司法助理员设置则演变为司法所，原来的财粮助理员设置演化为财政所，文教卫生助理员演变为专门的文教卫办公室、教育委员会（办公室），计划生育助理员演变为计划生育办公室、并在计划生育办公室之下另成立了计划生育服务站，农经助理员演化为农经站（办）。有的则是重新成立的，例如，乡镇土地管理所（站、办）、城镇建设所（办公室）、电管站、工商所、税务所、法庭、有线电视站等。
进入1990年代以后，乡镇政府的行政机构急剧膨胀，最多的达50个以上（不少为自收自支单位），其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2—3倍；平均每个乡镇部门单位为19个，其人员达290余人，严重超编。因此，在乡镇政府机构改革中，在对乡镇行政机构进行优化重组的同时，还必须根据各地实际进行精简，撤除一些不必要的机构，清退一批不必要的工作人员，将乡镇政府建设成为真正效能的"小政府"，切实行使好自身的各项行政管理职能。
（三）乡镇政府的职能
按照地方组织法的规定，乡镇政府行使下列职权：
1、执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
2、执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
3、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
4、保护各种经济组织的合法权益；
5、保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
6、保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
7、办理上级人民政府交办的其他事项。
乡镇政府的这些职权大致包括4个方面：一是执行权，即执行乡镇人大的决议和上级政府的决定、命令；办理上级政府交办的其他事项；二是管理权，即执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；三是制令权，即制定行政措施，发布决定和命令；四是保护权，即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利（浦兴祖，1999:200）。
从乡镇政府的这些职权来看，乡镇政府的主要职能是行政管理。但是，随着基层民主的发展和其自身的结构转型，乡镇政府的主要职能必须作出相应的调整，以行政管理为主转向以乡村民主化治理为主。"管理"与"治理"虽然只有一字之差，但是二者却是两种不同的概念，有着"集权"与"民主"的根本分野。管理的实质，是政府凌驾于社会之上，以行政权支配社会；治理则是一种基于民主的现代政府理念，在治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。乡村民主化治理的根本目的，是促进乡村社会的全面、持续和协调发展。
另外，在乡镇政府职能转型中，还必须对既有的县乡关系体制进行相应的改革，即在县、乡之间适度的分权，并对各自的职权加以合理界定。换言之，乡镇政府不能无条件地执行县级政府的决定和命令，办理上级政府交办的事项（不论合理的还是不合理的、合法的或是不合法的）。目前，县乡之间主要是一种"压力型体制"（荣敬本等，1998）。县（市）政府通常将各项社会经济发展任务，细化为各种指标，分解下达给乡镇，并与乡镇政府签订目标考核责任书（责任状）。由于这些任务及其指标的主要评价、考核方式采取"一票否决制"，将乡镇政府和其主要负责人的荣辱、政绩、升迁与之"挂钩"，这在无形中形成了一种自上而下的压力。这种关系体制实质上是一种层层承包式"经济—政治"体制。面对这种压力，乡镇政府不得不将主要精力投放在完成上级政府的交办的任务中，而疏于乡村治理和乡村发展。
（四）乡镇长的产生方式
依据地方组织法规定，乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生；乡镇长的人选由乡镇人民代表大会主席团或者乡镇人大代表十人以上联合提名。
然而，在实际中，乡镇长的人选一般由县（市）委常委会议研究决定，由县（市）委组织部行文给乡镇党委，建议乡镇人大主席团通过。这种提名方式，不妨称为"政党提名"。并且，正职通常是等额选举，副职的差额也非常有限。虽然法律规定，副职可以差额1-3名，但是在实际的乡镇长选举中，副职基本上差额1名，至多不过2名。所谓差额人选，基本上是陪选的，因为这些差额候选人通常与其他候选人差距较大，很难在选举中取胜。按照组织法的规定，主席团提名的候选人人数不得超过应选名额。这也就是说，即使由"政党提名"乡镇长人选，也只能等额提名。但是，在实际中，十分有限的副职差额人选，仍然是由政党推荐或提名的。这种选举，既缺乏竞争性，又缺乏民意基础，与"指选"、任命无异。
这样一来，乡镇长的人选实际上是由上级极少数人决定的。一个人只要他与上级搞好"关系"，即使群众意见再大也照样可以当选。仕途命运维系于上级极少数人的喜好而不顾民意的要求，必然促使下级致力于发展和上级的关系，甚至将上下级关系庸俗化为私人关系，惟上级之命是从，上之所好，下必甚焉，其结果必然引发各种腐败，使干部脱离群众。县乡之间的这种人事关联，是县乡间压力型体制存在的根本基础。要想消除压力型体制，就必须彻底斩断县乡之间的这种人事关联，改革乡镇长的选举制度。
首先，乡镇长的选举必须引进竞争机制，增强选举的竞争性，尤其是正职选举的竞争性；其次，要逐步扩大选举的民主范围或民意基础，有条件的地方可以进行乡镇长的直接选举；第三，要进一步开通普通群众参与乡村政治的渠道，确保乡镇长的选举更加公正、平等、透明。应该说，我国乡镇长的选举改革已经具备了一定的基础或条件：一是村民自治的直接选举为乡镇长的选举改革提供了有益的经验；二是乡村人民的文化素质、政治素质普遍有了较大提高。特别是建国以来历次正反两面的政治运动、县乡人大代表的直接选举以及最近10年的村民自治制度的推行，都在一定程度上提升了乡村人民的民主意识和民主能力；三是乡村社会经济有了巨大进步和发展。乡村社会经济的发展必然要求乡村政治进行相应的变革。随着社会主义市场经济的不断发展、完善，农村基层民主也将随之不断向前发展。乡镇长的选举改革已经到了呼之欲出的时候了。
早在1997年11月，深圳市就已通过广东省人大等机关，报请全国人大批准在深圳市进行乡镇长直接选举的改革试点。虽然这一议案未获通过，但是，自1998年开始，四川、广东和山西等地农村相继自发地进行了乡镇长选举改革的试验，均取得了较好的成效，为我国农村乡镇长选举改革积累了丰富的经验。
从现有的乡镇长选举改革来看，主要有以下5种模式：
一是四川遂宁市市中区步云乡直选、竞选制。1998年12月，步云乡进行了全国首次乡长直选成功试验。在这次试验中，乡长候选人的提名有两种方式：其一，是政党提名；其二，是个人自由报名，但是他必须得到30名选民联合推荐，经过选区联席会议预选以后，方可成为乡长候选人。最后，参加乡长竞选的共有3名候选人，其中1人由政党提名，另2人为自由报名、群众和选区推选的候选人。他们在全乡10个村、1个居委会和2次群众赶集中，开展了13次公开竞选活动。12月31日，全乡选民进行直接投票选举，政党提名的候选人谭晓秋赢得此次选举，当选为步云乡首任民选乡长。不过，该乡副乡长仍然通过政党提名、人大代表投票选举产生。
二是四川南部县"公推公选制"。从1998年10月起，南部县将全县79个乡镇178名副乡镇长职位全部公开，确定了竞争资格及条件后，采取组织推荐、群众举荐和个人自荐相结合的办法分区报名，共产生694名初步候选人。经过演讲答辩，筛选出329名优胜者。并从这些优胜者中依据得分次序，由组织部门进行等额推荐为副乡镇长正式候选人。乡镇人大代表则从余下的优胜者中10人联名提出差额候选人，然后由各乡镇人大代表投票进行正式选举。通过"公推公选"，南部县共产生175名副乡镇长。
三是深圳龙岗区大鹏镇"三轮两票制"。所谓"三轮两票制"，简言之，整个选举经过三个主要程序（"三轮"）、两次投票。大致经过如下：第一轮，"海选"镇长初步人选。经过全镇选民直接推选，大鹏镇共有76人获得推荐，其中有5人符合参选条件，被确认为镇长初步候选人。第二轮，民主测评。由全镇党员、干部、职工和农户代表组成民主测评会，在民主测评会上，5名初步候选人分别发表竞选演说，接受民意测评投票（第一次投票），将得票最高者确定为镇长正式候选人。第三轮，人大选举。召开镇人民代表会议，对正式候选人进行投票（第二次投票）。1999年4月29日，大鹏镇人大选举产生新镇长。大鹏镇"三轮两票制"镇长选举改革与现行法律融合性较大，即具有一定的合法性，有学者称之为"增量民主"改革 ，易于推行。
四是山西临猗县卓里镇"两票选任制"。1999年4月，临猗县在卓里镇进行"两票选任制"试点。卓里镇"两票选任制"的核心内容，是"对卓里镇主要干部进行民意调查"。主要分为两个步骤：首先，召开供职大会，由镇里主要领导干部（镇党委书记、镇长和镇人大主席）作供职报告。然后，由全镇选民对该镇主要领导干部进行民意测评投票（第一票）。只有获得60%以上信任票的领导同志，方可作为镇党委书记、镇长和镇人大主席候选人，参加镇党代会和人代会的投票选举（第二票）。
五是四川遂宁市"公选制"。所谓"公选"，就是"公开推荐选拔干部"，其主要创新之处在于一个"公"字，即扩大间接选举的范围，确立"群众公认"原则，使选民参与到选举过程之中，改变候选人的提名方法；将竞争机制引入选举之中，体现"公开、平等、竞争、择优"的原则。早在1998年5月，遂宁市市中区委在保石镇进行了镇长"公选"试点。同年10月、11月，该区又在本区"公选"东禅镇、莲花乡党委书记和横山镇镇长。
此外，四川绵阳市在1998-1999年间，在本市11个乡镇进行了乡镇人大代表直接提名乡镇长的试点。
以上这些成功的试验，都在一定范围内对我国乡镇长选举制度进行了创新和改革，对我国农村基层民主建设具有一定的积极意义。但是，如何结合我国农村基层政治的特点和乡村社会的实际，改革乡镇长选举制度，仍然是一个值得进一步研究、探索的现实课题。
（五）乡镇公共财政
乡镇一级财政几乎是在"撤社建乡"的同时建立起来的。1983年中共中央和国务院就提出"随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政"的要求。按照这一要求，国家财政部制定了《乡（镇）财政管理试行办法》，并于1985年正式颁布试行。所以到了1985年之后，全国各地农村普遍建立了乡镇财政所。到1997年底，全国共建起4万个乡镇财政所，从业人员达25万人，平均每个乡镇财政所为6人以上。
按规定，乡镇公共财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。国家预算内部分，包括上级政府划归乡镇财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契约和其他收入；国家预算外部分，包括上级政府划归乡镇财政的农业税附加、农村教育费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按国家规定征收的公用费附加；自筹资金部分，包括乡镇政府按国家政策规定征收的自筹收入。由于前两部分收入比较固定，后一部分收入缺少刚性规定，这种收入结构，很容易误导乡镇政府在财政收入获取、收入来源培育上向自筹收入方向倾斜。以至在实际中，乡镇的预算外资金收入和自筹资金收入经常相互混淆，自筹资金收入十分混乱。一般地，乡镇自筹资金收入主要来自于乡镇企业的上缴利润、管理费和各种集资、罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。
由于乡镇政府掌握了一定的财权，它就可以自主地增设一些机构、自聘工作人员或"帮办"。人民公社解体以后，原来的生产大队和生产队大多处于瘫痪状态之中，乡村管理的实际需要也在一定程度上助长了乡镇政府扩充机构和人员。特别是为了应付直接面对千家万户征税收费，它不得不临时聘请一些工作人员（或"帮办"）、成立一些收费性机构，依靠这些非国家正式人员、非正式机构征收税费。这些非正式人员、非正式机构因未被列入编制，其工资和费用基本上是从相应的收费项目中列支或按一定比例从上缴税费中提成，这样势必使他们日后沦为"赢利型经纪人"（entrepreneurial brokerage）；同时，乡镇在执行国家的政策（尤其是税费等经济性政策）时，他们就不能不考虑自身的利益，即以自身财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策，从而表现出较强的实用主义趋向：对其有利的政策积极推行，对其不利的政策则消极待之（或变通，或阻挠，或拖延）。因此，在国家与民众之间，乡镇政府自身也在某种意义上具有了"赢利型经纪人"的一些特性。由于它是一级国家行政组织，它在为自身谋利时依赖的是国家权威，所以它是一种"国家型经纪人"（state brokerage）。
随后建立的"分灶吃饭"和"层层包干"式财税体制，进一步滋长了乡镇的自利性，加剧了乡镇政府向国家型经纪人角色的蜕变。所谓"分灶吃饭"、"层层包干"，简而言之，就是乡镇在完成上级给定的税费"包干"任务前提下，自己创收，自己养活自己。这种财税体制实质上是经济承包制在财税征收、管理上的不恰当的运用，它为乡镇谋利大开了方便之门，乡镇的一些不合理、不合法的创收行为因此而披上了"合法"的外衣。从而使农民负担、乡镇企业负担有增无减，侵害了农民和乡镇企业的利益。
与此同时，乡镇总想在乡村这块有限的资源"蛋糕"中为自己多分一点份额，势必会侵犯国家的利益。"在税额包干的完成依赖于乡镇政府，而对镇政府来说又同时存在着自筹财政收入激励的条件下，乡镇政府将在完成税额包干的政绩和获得更多财政收入间权衡，并常常倾向于将税额包干的完成保持在一个低超额的水平上"（刘世定，2000:154），因为乡镇的政绩再好，也很少有升迁的机会，其它性质的奖励也非常有限，对乡镇干部吸引力不大。
1994年实行的"分税制"改革，又进一步强化了乡镇的自利倾向，促使乡镇政府向"国家型经纪人"角色的转换。作为一级财政组织，乡镇政府总是想方设法减少中央与地方分成的税种，并通过收取企业利润、管理费、集资、摊派、赞助等，将税源转化为乡镇自筹资金收入。其中，乡镇企业上缴的利润和管理费，是乡镇自筹资金的主要来源之一，因此，乡镇政府对于发展乡镇企业十分热心。后来，国家逐步取消了对乡镇企业实行的减免税政策，规范了对乡镇企业税款的征缴，有些地方则由县级财税部门直接向乡镇企业征税，这在一定程度上减少了乡镇自筹资金的收入，从而刺激了乡镇面向农民的集资、摊派等行为的扩张，使农民负担问题更加突出，以至一些地方最终酿成农民集体围攻乡镇政府和大规模群众集体越级上访等恶性事件屡屡发生。
乡镇政府之所以发生角色变异（或异化），还与县乡之间的压力型体制不无关系。在这种体制中，上级只关心下级任务和指标的完成结果，却不管下级采用何种方法、何种途径——合理的或不合理的，合法的或不合法的——来完成这些任务和指标，这就从体制上决定了乡镇政府向"国家型经纪人"蜕变决不是偶然的。
乡镇政府一旦沦为"赢利型经纪人"，其后果必然是：农民负担有增无减；造成国家财税的大量流失；乡村有限资源的掠夺性开发以及乡村社会发展的困顿、萎缩、贫困化；更为严重的是，由于这些"经纪人"动用的是国家正式权威、政权资源，披着合法化的外衣，行使着人民给予的权力，他们的赢利性经纪行为，必然加剧乡村干群、民众与基层政府之间的矛盾和冲突，民众将他们的不满最终转嫁到国家政权身上，长此以往民众对国家权威必将产生疏离感，甚至怀疑政权的合法性，导致国家政权根基的动摇，其后果将不堪设想。诚如杜赞奇所言，这种赢利型经纪人行为的恶性膨胀和蔓延，甚至会导致"国家政权的内卷化"（state involution），主要表现为：一方面，国家对普通民众的控制和汲取的功能不断增强，另一方面，是国家对各级政府机构、各类组织及其成员的约束力不断减弱。而这些并非危言耸听，实事上在许多地方已经出现了此种端倪：表面上看来，现在的许多乡镇政府机构庞大，好像很有权威（或权力）一样，然而在实际中，这些乡镇政府很难有效地管理、约束它的下属机构及其人员，而这些机构和人员正是乡镇政府当初为了应付人民公社解体以后征税和社会治理的需要而建立起来的。乡镇政府的外强中干，是后人民公社时期新生的乡村经纪体制下的一个"怪胎"。
还有一点，不可忽视的是，由这些经纪人及其相应体制构成的乡村经纪体制，成为国家与基层社会之间的一道"中介层"，它一方面阻断来自上级政府政令的畅通和执行，另一方面阻止来自基层民众的合理诉求（即阻塞民意），干扰了对政治系统的正常"输入"、"输出"和"反馈"。尽管中央和地方政府三令五申要求减轻农民负担，但是这些政令到了下面经过"中介层"的过滤，要么"走调"，要么得不到切实贯彻执行，以至在一些农村地区最终引发了农民负担愈减愈重的怪现象。
正是基于这些原因，促使中央和地方政府进行农村税费改革，试图通过农村税费改革，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。
在安徽省进行的农村税费改革试点中，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性资金、集资，将一些公益性收费归并到农业税或农业特产税中，固定征收限额，规范征收行为，堵住了乡镇自筹资金收入的不合理来源，从而在一定程度上遏制了乡镇的"赢利型经纪人"行为。
为了保证农村税费改革的顺利推行，安徽省还就"进一步完善乡镇财政体制"做出统一规定：一是进一步理顺县乡财政分配关系，将适合乡镇管理的收支下放到乡镇管理；二是将农村税费改革以后增加的农业税、农业特产税收入，全部作为乡镇固定收入，以弥补乡镇财政收入由于农村税费改革造成的缺口，确保乡镇公共财政的运行。同时，还规定"原由乡统筹费开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡级道路建设支出纳入乡镇财政预算管理"。这样，从制度上加强了对乡镇财政的约束，也在一定范围内起到了防止"赢利型经纪人"行为的扩张或泛滥的作用。
不可否认，仅仅进行农村税费改革，还不能从根本上铲除乡村赢利型经纪体制，确保乡镇公共财政的良性运行。因此，有的学者主张，撤消乡镇财政，实行"县政、乡派和村治"（徐勇，2001；赵树凯，2001），甚至有人主张"撤销乡镇政权，实行乡镇自治"，将国家的基层政权单位收缩到县一级（郑法，2000；綦彦臣，2000；邓大才，2001）。显然，在近段时间内实行"乡镇自治"是不可行的，因为农村基层社会、经济和政治等各方面的条件还不具备。即使实行"乡派"或"乡镇自治"，仍然不能取消乡镇一级公共财政，因为无论何种性质（自治的，非自治的抑或准自治的）的乡镇组织的运行，以及乡镇社区公益事业和公共工程的建设都需要乡镇公共财政的支持。乡镇公共财政问题的症结不在于存在、取消与否，而在于乡镇公共财政缺乏应有的规范化建设、制度约束和一系列相配套的民主理财机制。
三、乡镇人大
（一） 乡镇人大的法律地位
乡镇人大是我国最基层的国家权力机关。1980年代初以后，我国基层社会逐渐恢复了乡镇人大设置，并得到一定程度的加强。尽管如此，乡镇人大的实际地位仍然有待提升。
在乡镇政权结构中，乡镇人大在实际中处于乡镇的权力边缘地位。有人曾在江苏苏北地区进行一次农村千人抽样调查，在1000位答卷人中，竟有63.8%的人认为"现在农村乡镇一级的权力机关是乡镇党委"，只有8.4%的人知道是"乡镇人大"。它反映了人们对乡镇权力分配和运行状况包括对人大性质与地位的判断和认识。事实上，目前在不少干部群众的思想意识中，往往将乡镇人大当作"可有可无"的，认为有了它还增加了协调的难度和麻烦；有人认为农村基层工作都是硬任务，乡镇人大工作没有硬指标，主张虚化人大；还有人甚至认为，既然共产党代表了人民利益，还要人大干什么？如此等等（金太军，2000）。这从一个侧面也反映了乡镇权力结构需要进一步优化，以主动适应基层民主发展和政治体制转型的要求。
（二） 乡镇人大的构成
乡镇人大由选民直接选举的人民代表组成。
同时，乡镇人大设主席1名，可以设立副主席1-2人。主席和副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期与本级人大每届任期（三年）相同。乡镇人大主席、副主席不得担任乡镇政府的职务；如果担任乡镇政府的职务必须依法辞去主席和副主席的职务。
在实际中，乡镇人大主席一般由退居"二线"的老同志担任，或者由乡镇党委书记兼任，另设1名专职副主席协助主席开展工作。这在一定程度上降低了乡镇人大的地位，或者使乡镇人大成为乡镇党委的一个附属机构，缺乏应有的权能。
除了乡镇人大主席和副主席以外，在实际中乡镇人大都普遍地设有类似"人大主席团"的机构。乡镇人大主席和副主席为乡镇人大主席团的当然成员，乡镇人大主席团由乡镇人大代表选举产生，一般由5-9人组成。
但是，在法律上，并没有对乡镇人大主席团的性质、地位和职权进行明确的规定。法律规定，只有县级以上人大设立常设机构——人大常委会。目前，人们对乡镇人大是否必要设立常设机构（常委会）以及对乡镇人大主席团的性质、地位仍然有不同的看法：有的主张设立乡镇人大常设机构，这样可以更好地发挥乡镇人大的作用，推进基层民主政治建设；不赞成者则认为乡镇范围较小，比较容易召集人大代表开会，而不必设立常设机构。对于乡镇人大主席团的认识主要有两种意见：一种认为在乡镇人大会议闭会期间，乡镇人大主席团是乡镇人大的办事机构，虽然要开展各种工作，但不能代行乡镇人大的职权，而只能为乡镇人大及其代表做些服务性的工作。然而，在实际中，一些乡镇人大还设立了专门的乡镇人大办公室（办公室设有主任和秘书），其主要职能即是办理乡镇人大的日常事务，为乡镇人大及其代表履行职能提供服务工作。另一种意见认为，乡镇人大主席团是乡镇人大的常设机构，可以代行乡镇人大委托的部分职权，将乡镇人大主席团等同于乡镇人大"常委会"。在现实中，大多乡镇人大主席团代行了乡镇人大的部分职权，但是它又缺乏法律的支持。因此，如何有利于基层民主建设的需要，符合乡镇人大工作的特点，设置乡镇人大机构，有待进一步研究。
（三） 乡镇人大代表
1、乡镇人大代表的性质。乡镇人大代表由乡镇选民直接选举产生，代表人民行使国家权力。我国的一切权力属于人民。因此，人大代表是人民权力的受托者、人民利益的代表者和人民意志的表达者，由他们组成国家权力机关，并根据人民的意愿直接行使国家权力。
2、乡镇人大代表的名额。乡镇人大代表的名额基数为40名。每1500人可以增加1名代表，人口超过9万的乡（民族乡）的代表总名额不得超过100名，人口超过13万的镇的代表总名额不得超过130名，人口不足2000的乡镇的代表总名额可以少于40名。另外，人口聚居的少数民族多或者人口居住分散的乡、民族乡，经省级人大常委会批准，代表名额还可以另加5%。各乡镇的人大代表的具体名额，由县级人大常委会依法确定，并报上一级人大常委会备案。其名额一经确定，不再改变。由于行政区划的变动或重大工程建设等原因造成人口较大变动的，乡镇人大代表名额须重新依法核定。
3、乡镇人大代表的权利（权力）。乡镇人大代表除了享受一般公民的权利以外，还享有与会权（出席本级人大会议），在人大议中的审议权、表决权、选举（罢免）权、提案权、提名权，建议、批评权，询问权，质询权，评议权，发言、表决免责权，人身特别保护权，物质帮助权。其中，前列9项权利（权力）是人大代表的职权，最后3项权利属于人大代表的保障权。下面就乡镇人大代表的主要职权作一简单介绍：
（1）提案权。乡镇人大代表在乡镇人大会议期间，5人以上联名可以依照法定程序，向乡镇人大提出其职权范围内的议案。此外，在乡镇人大会议期间，1/5以上的代表联名，有权提出对乡镇人大主席、副主席和乡镇政府领导成员的罢免案。在乡镇人大中，1/5以上代表联名，有权提议召集本级人大的临时会议。
（2）提名权。乡镇人大代表10人以上书面联名，可以提出本级人大主席、副主席和乡镇政府领导人员的候选人。并有权对乡镇人大主席团和代表提名的人选提出意见。
（3）建议、批评权。乡镇人大代表有权向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。
（4）询问权。乡镇人大代表在审议议案和报告时，有权向本级有关国家机关提出询问。有关机关应派负责人或者负责人员回答提问。
（5）质询权。乡镇人大代表10人以上联名可以书面提出对乡镇政府及其所属各工作部门的质询案。质询案由主席团决定交由受质询机关答复。
4、乡镇人大代表的义务和职责。权利与义务、权力与职责往往是统一。从一定意义而言，某些权利本身就是义务。如上述提案权、质询权、发言权、表决权等本身就是人大代表应尽的义务。除此以外，乡镇人大代表还有以下几个方面的主要义务：
（1）必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，维护国家利益。
（2）履行代表职责，出席乡镇人大会议，参加代表活动，遵守乡镇人大的议事规则和有关规定。
（3）与选民、人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。
（4）协助乡镇政府推行工作。
（5）接受选民的监督。
（四）乡镇人大、乡镇人大主席及乡镇人大主席团的职能
1、乡镇人大的职能。地方组织法规定，乡镇人大行使下列职权：
（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
（2）在职权范围内通过和发布决议；
（3）根据国家计划，决定本行政区域内的社会经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（4）审查和批准乡镇财政预算和预算执行情况的报告；
（5）决定乡镇民政工作的实施计划；
（6）选举乡镇人大主席、副主席，乡镇长和副乡镇长；
（7）听取和审查乡镇政府工作报告；
（8）撤消乡镇政府的不适当的决定和命令；
（9）保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（10）保护各种经济组织的合法权益；
（11）保护少数民族的权利；
（12）保护宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
在个别地方，例如《安徽省乡镇人大工作条例》还此基础上增加了其他具体的规定：审查和批准农民负担的乡镇统筹费预算及其执行情况的报告；听取和审查乡镇人大主席的工作报告。
然而，在实际中，乡镇人大的一些职权很难落实。从乡镇人大的上述职权及其性质以及乡镇民主建设的要求来看，乡镇人大的主要职能应是"民主选举、民主决策和民主监督"，即民主选举乡镇政府的领导成员，对乡镇社区重大事项进行民主决策，对乡镇政府的行政行为进行民主监督。乡镇人大的这三项职能，亦可简单地称之为乡镇人大的"人事权"、"决策权"和"监督权"。
当前，乡镇人大之所以处于乡镇权力结构的边缘位置，也主要是由于乡镇人大应有的"人事权"、"决策权"和"监督权"旁落、虚置的结果。虽然法律规定，乡镇政府领导成员和乡镇人大主席由乡镇人大选举产生，但是，事实上，乡镇政府领导成员基本上是由"政党提名、人大通过"产生的，人大选举只是一种例行"仪式"而已，实质上是由上级党委遴选、指定或圈选的；乡镇人大主席更是由组织部门直接"安排"的，充当乡镇人大主席大多是退居"二线"的老同志。以致乡镇人大主席成为乡镇政府事实上的"顾问"或"助手"。将乡镇人大与乡镇政府性质、地位、权能以及乡镇人大主席与乡镇长的角色完全颠倒了过来。
至于"决策权"，乡镇人大也是有其名无其实。在实际中，乡镇的"决策权"主要掌握在乡镇党委的手中。无论大小事务，都是在乡镇党委会议或者党政联席会议（一般由乡镇党委委员与乡镇政府主要领导成员甚或包括乡镇人大主席组成）上讨论决定的。即使是提交乡镇人大审议决定的事项，也是事先经过乡镇党委或乡镇党政联席会议讨论通过的。最终，形成一种"党委决策、人大通过"的惯例或定规。
由于乡镇人大"人事权"和"决策权"旁落，乡镇人大既不能、又不敢、也不愿行使"监督权"。乡镇人大会议每年至多不过召开两次，每次都是"一天会议两顿饭，听完报告把会散"，根本不能履行"监督权"。在闭会期间，由于乡镇人大没有常设机构，更无法进行监督；甚至，认为人大的监督，是与党委、政府"唱对台戏"、"找麻烦"，对乡镇人大的监督职能认识不清。除了有限的几次会议以外，在平时，乡镇人大的实际情形则是"一间空房、一枚印章、一张桌椅、一个老头坐一旁"。因此，乡镇人大主席不敢也不愿行使监督权。而且，在乡镇实际工作中，乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大几乎不"分家"，例如征税收费、计划生育，都是集中在一起突击"行动"，即使不合法行政也有乡镇人大主席的份儿，更是无从监督。
因此，要想提升乡镇人大的地位、作用，使乡镇人大切实履行各项职能，关键是落实乡镇人大的"人事权"、"决策权"和"监督权"。除了由乡镇人大选举乡镇政府领导成员以外，还必须逐步增加或扩大乡镇人大对乡镇政府部门领导的任免权。有条件的地方，可以进行乡镇长的直接选举试点，在试点的基础上逐步扩大推广。副乡镇长和乡镇政府部门领导人选改由乡镇长向乡镇人大提名，并由乡镇人大选举产生或讨论决定；有关乡镇社区的重大事项，必须由乡镇人大民主决策方可付诸施行。乡镇人大只有真正享有人事任免权、重大事项决策权，才敢于对乡镇行政依法进行监督。
2、乡镇人大主席的职能。
从法律规定来看，乡镇人大主席在一定意义上具有"人大常委会"的某些职能。例如，地方组织法第14条规定："乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。"这一规定，类似于县级以上人大常委会的个别职能。
一些省、区、市制定的《乡镇人大工作条例》还将这一规定进一步具体化，例如《安徽省乡镇人大工作条例》规定的乡镇人大主席的职责就有8项：（1）检查和督促本级人大决议、决定的贯彻执行情况；（2）负责本级人大会议的筹备工作；（3）召集和主持本级人大主席团会议；（4）负责联系本级人大代表，组织代表开展活动；（5）受理本级人大代表的来信来访，反映代表和人民群众对本级政府工作的建议、批评和意见；（6）检查和督促本级人大代表的建议、批评和意见的办理情况；（7）依法办理代表辞职和补选代表的事项；（8）办理本级人大闭会期间的其他事项和上级人大常委会委托的工作。从这些规定来看，乡镇人大主席更加具备"人大常委会"的一些职能。
显然，单凭乡镇人大主席是不可能完全承担这些职能的。为此，一些地方将乡镇人大主席团实化为事实性"常设机构"，履行"人大常委会"的某些职能。
3、乡镇人大主席团的职能。
地方组织法第15条规定：乡镇人大在举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的乡镇人大会议。第16条规定：乡镇人大每届第一次会议由乡镇人大上届主席团召集。从这些条文来看，乡镇人大主席团的法定职能主要是"主持"和"召集"乡镇人大会议。在主持会议中，乡镇人大主席团有权决定提案（议案）是否列入大会议程，进行审议、表决；在乡镇长、乡镇人大主席（包括副职）选举时，乡镇人大主席团有权依法提名候选人；乡镇人大主席团还有权对乡镇人大主席、乡镇长提出罢免案，包括代表1/5以上联名提出的罢免案，均由主席团提请大会审议。另外，乡镇人大代表向乡镇人大提出的对各个方面工作的建议、批评和意见，也由乡镇人大主席团交有关机关和组织处理并负责答复。
由此可见，乡镇人大主席团的职能非常有限，行使职权的活动空间基本上局限于会议期间。这也在相当大的程度上限制了它有限职能的发挥和运用，使之成为一种形式化的机构，真正在背后起作用的还是乡镇党委或党的组织。毋庸讳言，乡镇长和乡镇人大主席的人选，基本上都是党委推荐给主席团的，再以主席团的名义进行提名；就连乡镇人大会议的议题、议程，大多是事先经过乡镇党委会议（或党政联席会议）研究决定的，然后交给乡镇人大主席团"履行一下程序"而已。
因此，将乡镇人大主席团改造为乡镇人大的日常办事机构或常设机构，很有必要，既有利于乡镇人大的建设，也有利于乡镇人大职能的落实和发挥，提升基层依法行政的水准，推进基层民主的发展。
（四） 乡镇人大与乡镇政府、乡镇党委的关系
从我国的制度安排来看，乡镇人大是基层国家权力机关，乡镇政府则是基层的行政机关，乡镇政府产生于乡镇人大，并对乡镇人大负责并报告工作。也就是说，乡镇政府的权力来源除了上级政府的授权以外，主要来源于乡镇人大。而乡镇党委，是党设在乡镇的农村基层组织，是乡镇各种组织的领导核心，即乡镇人大和乡镇政府在乡镇党委的领导下开展工作。
党的领导主要是政治、思想和组织的领。中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知（中发[1986]22号）曾明确指出：乡镇党委对乡镇政府的领导，主要是政治、思想和方针政策的领导。不得包办乡镇政府的具体工作。乡镇党委要保证乡镇政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡镇长大胆地开展工作。在后来制定的《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年3月）中，进一步规定：乡镇党委领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依法充分行使各自职权。
然而，在乡镇政权的实际运行中，依然严重存在"党政不分、以党代政"等问题。实际的情形则是：乡镇党委的权力最高，凌驾于乡镇一切组织之上；由于党政不分，作为基层国家权力机关的乡镇人大，无从监督乡镇政府的行政工作，从而使乡镇人大处于乡镇权力结构的边缘地位。因此，要想改变乡镇人大权力虚置及边缘化局面，必须对乡镇权力结构进行优化重组，而其关键则是改善乡镇党委的领导，即乡镇党委从乡镇的具体事务中脱离出来，将人事任免权和乡镇社区重大事项决策权交还给乡镇人大，将行政权交还给乡镇政府，将工作重心放在"政治、思想和方针政策的领导"上。
四、乡镇党委
（一）乡镇党委的组成
乡镇党委是党在农村的基层组织（党的农村基层组织还包括村级党支部、总支或党委）。
乡镇党委一般设书记1名、副书记2-3名，组织、宣传、统战等委员3-5名，或党委秘书1名（有的则由组织委员或宣传委员兼任）。在2-3名副书记中，通常由乡镇长担任第一副书记；乡镇党委设有纪律检查委员会（以下简称"纪委"）的，乡镇纪委书记为当然的党委副书记；另外1名副书记为专职副书记，协助书记开展乡镇党委工作。
在个别地区农村，还设有计生等专职副书记。到了1990年代中后期，一些地区的乡镇党委还成立许多专门的机构，如乡镇党委办公室（设主任和秘书等职）、乡镇党委组织部、宣传部（设有部长和干事等职），以至乡镇党委人员超过20人。
习惯上，还将村级党组织、乡镇企事业单位的基层党组织以及乡镇武装部 、团委、妇联等组织归入乡镇党委系统。
（二）乡镇党委的产生方式
乡镇党委由党员大会或者党员代表大会选举产生。
乡镇党委的选举，不同于乡镇人大的选举。在乡镇人大选举中，代表直接选举乡镇人大主席和乡镇长；而乡镇党委的选举，则是由党员或党员代表首先选举乡镇党委委员，再在乡镇党委会议上，推选乡镇党委书记、副书记，并报上级党委批准。因此，党委与政府不同，政府是行政首长负责制，而党委则是"委员会制"，是一种集体负责制，即集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重要问题，必须经过集体讨论决定，不允许个人或者少数人说了算。"不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上" ，党委书记和副书记也是一名普通的党委成员，他们不享有任何特权，其主要职权是"召集"党委会议、"主持"党委日常工作。
党章同时还规定：在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。
因此，在实际中，乡镇党委的书记、副书记以及其他党委委员基本上是由上级党委指派、任命的。即使是在乡镇党委换届选举中，乡镇党委的候选人也主要是上级党委考察、遴选的，几乎没有由党员或党员代表直接提名的。在现实中，选举人（党员或党员代表）至多只能享有选举或者不选举某人的权利。这在一定程度上损害了党的民主集中制的组织原则。
民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。一方面，充分发扬党内民主，发挥各级党组织和广大党员的积极性、创造性。另一方面，实行正确的集中，保证党的行动的一致性，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。形成一种既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。只有集中没有民主，就容易导致官僚主义，产生各种形式的腐败。
在前文中曾经指出，在乡镇权力结构中，乡镇党委的权力最高，而乡镇党委的权力又集中于乡镇党委书记等极少数人手中，形成一种"金字塔型"权力结构格局。之所以会这样，与党的民主集中制组织原则没有得到切实执行、贯彻不无关系。因此，改善乡镇党委的领导，还必须认真贯彻、落实民主集中制组织原则，充分发扬党内和党外民主。
（三）乡镇党委的职能
依据《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，乡镇党委的主要职责是：
1、贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议。
2、讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题。
3、领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。
4、加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设。
5、按照干部管理权限，负责对干部的教育、培养、选拔和监督工作。协助管理上级有关部门驻乡镇单位的干部。
6、领导本乡镇的社会主义民主法制建设和精神文明建设，做好社会治安综合治理及计划生育工作。
在新的历史时期，乡镇党委应当主动适应基层民主发展的要求，从乡镇具体事务（特别是行政事务）中脱离出来，将其主要职能放在对乡镇组织的政治领导和工作协调上来，以此来建构乡镇党委的权威。
（四）乡镇纪委
乡镇纪委一般设纪委书记1名，委员若干名。乡镇纪委委员基本上是兼职的。在乡镇纪委设立之前，乡镇党委设1名纪委委员。现在，乡镇一般均设有乡镇纪委机构。
乡镇纪委与乡镇党委的产生方式基本相同。即在乡镇党员大会或者党员代表会议上，首先选举纪委委员，再在委员中推选纪委书记。乡镇纪委书记通常同时担任乡镇党委副书记。在实际中，乡镇纪委书记的人选都是由上级党委考察、指定的。
尽管党章规定，乡镇纪委同时接受乡镇党委与上级纪委的双重领导，但是，在现实中，乡镇纪委主要地受乡镇党委领导，上级纪委较少直接"干预"乡镇纪委的工作。乡镇纪委与上级纪委发生关系时，通常都事先告之乡镇党委；上级纪委指导乡镇纪委的工作，通常也事先征求乡镇党委的意见，取得乡镇党委的支持和配合。这样一来，乡镇纪委事实上变成为乡镇党委的一个办事"部门"。在这种情形下，乡镇纪委一般不敢对同级党委进行纪律监督。乡镇党委由于缺乏有效的平衡监督机制（只有上下的监督），导致乡镇党委权力的无限制膨胀或扩张（成为一种"全能"权力），使乡镇政府与乡镇人大难以充分行使各自的职权。
因此，在乡镇权力结构重组中，进一步提升乡镇纪委的地位，改革乡镇纪委的既有领导体制（即从以乡镇党委的领导为主转变为以上级纪委的垂直领导为主），不但有利于乡镇纪委充分履行纪律监督职能，而且对于改善乡镇党委的领导也具有重要意义。
（五）乡镇党委对乡镇政府、人大的领导与协调
总而言之，在新的历史时期，如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自只职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，成为乡镇政权建设的一个主要问题。我们认为，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威。
一方面，加强乡镇党委对乡镇政府、乡镇人大的政治领导和组织协调。乡镇党委是乡镇政权、各种组织和各项工作的领导核心。乡镇政府和乡镇人大必须服从并坚持党的领导。但是，乡镇党委对乡镇政府、乡镇人大的领导，不是事无巨细地干预属于乡镇政府和乡镇人大自身职权范围内的事项，而是对他们进行政治领导，即支持乡镇政府贯彻、落实、执行党和国家在农村的各项方针、政策以及对乡村社会的治理；支持和组织人民群众通过乡镇人大这种主要形式参政议政，实现当家作主；支持乡镇人大独立、自主地行使职权，特别是对乡镇政府的民主监督职能，发挥乡镇人大在乡镇社区重大事项中的决定权。
乡镇党委是党在农村的基层组织，不是一级国家权力机关，不具有直接行使国家权力的功能，因此，它不能代行乡镇人大的职权；同时，乡镇党委更不是一级行政机关，因此，它不能包办乡镇政府的工作。乡镇党委可以向乡镇人大提出决策建议（意见）、推荐干部，但是，必须严格按照法定程序，将乡镇党委的意图或主张转变为乡镇人大的决议，然后由乡镇政府具体执行乡镇人大的决议，从而实现乡镇党委对乡镇人大和乡镇政府的领导。显然，这种领导与被领导关系不同于党内的上下级关系或一般的行政隶属关系，它是乡镇党委承认和尊重乡镇人大、乡镇政府相对独立性和一定自主性的基础上，在法律限定范围内，对他们进行政治领导。
在进行政治领导的同时，还要协调乡镇各种组织，使之在各自的权限范围内履行各自的职能。在协调中，乡镇党委的权威地位将会自然形成并确立起来。
另一方面，乡镇党委要不断加强自身建设，主动适应基层民主发展和乡村民主化治理的要求。关键是切实贯彻执行民主集中制组织原则，彻底纠正"集中有余、民主不足"的状况。目前，个别地方已在乡镇党委领导的选举、任用制度上进行了积极探索和成功试验。譬如，用"两票制"、"两推一选"或"公选"的方法，选拔乡镇党委领导，以及对选拔的干部进行"公示"，等等。这些改革，都在不同程度上或在不同范围内，发扬了民主，增强了民意基础，得到了广大人民群众的欢迎和拥护。今后，应进一步扩大民主，加快乡镇党委的民主化改革步伐。只有乡镇党委自身的民主化建设提高到一个新的水平，乡镇党委才能真正实现对乡镇政府和乡镇人大的科学领导，使乡镇党委的领导走上法制化、规范化轨道。
五、简短结论及改革思路
当前的乡镇政权，主要存在三个方面的问题：一是"党政不分、以党代政"，乡镇权力高度集中于乡镇党委，乡镇政府和乡镇人大难以充分发挥各自权能；二是乡镇机极度膨胀，严重存在人浮于事现象；三是国家与乡村社会界限不清，以至乡镇政权对下扩张有余，对上依附过度，乡镇政权仍然锁定在自上而下式"行政支配型"运行机制（或制度）之中。这些问题如不加以解决，势必影响乡镇政权的运行质量，阻碍乡村社会的发展和进步。
那么，应该如何解决这些问题呢？目前，我国一些地区也在进行乡镇政权改革，然而这些改革基本上是一种自上而下的以"精简"为主要内容的机构改革。这种改革模式主要存在以下三个方面的不足和问题：
1、这种改革只有单向的推动力。即自上而下、行政主导下的推动力，它很难调动农村基层政权组织的积极性和主动性，改革最终难免会因此而走过场，流于形式。当前一些地方乡镇机构改革之所以没有进展，主要还是县乡两级领导有抵制情绪。以往几次的政府机构改革几乎都是因为这个原因，始终没有走出"精简—膨胀—再精简—再膨胀"的怪圈。
2、这种改革是一种"头痛医头、脚痛医脚"式改革。它没有从"病源"上进行根治，所以旧病经常复发。事实上，就事论事地对乡镇机构进行改革一般很难取得实质性成效，乡镇机构膨胀是农村改革以后新生的乡村经纪体制的伴生物，如果不从体制上摘除乡镇机构膨胀的"毒瘤"，仅仅在体制外做手术是不可能遏制乡镇机构的恶性膨胀。即使一时硬性精简了乡镇机构和人员，一旦遇着适宜的条件或环境，它便会很快地再度膨胀起来。
3、这种改革没有触及乡镇权力结构或政治体制方面的根本性问题。如乡镇党委、乡镇人大和乡镇政府三者权力的适度划分及其相互关系的调整等。这些问题如不能得到解决，乡镇改革很难取得实效。
4、这种改革没有充分考虑当前农村社会政治发展的新特点、新问题。随着农村改革的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，农民的民主要求愈来愈强烈，当前在农村如火如荼开展的村民自治活动就是一个很好的明证。在村民自治的推动和要求下，乡、村两级关系必然会做出新的调整，在这种情况下，乡镇政权的结构转型就有一种自下而上的内驱力。如果乡镇改革不去主动适应和满足这种自下而上的要求实际上，乡镇政权的改革，既涉及县、乡、村三者之间关系的调适，又涉及社会、经济、政治三者之间关系的整合，党委、政府、人大三者之间权力的合理配置，还涉及"国家"与乡村社会关系的重构。围绕这些关系的调整，目前理论界对乡镇改革亦有不少争论。基于县、乡、村关系的调适以及"国家"与乡村社会关系的重构，大致有三种主要意见：其一是主张维持"乡政村治"政治结构型态，即乡镇是国家农村基层政权的最后一级，在乡镇以下实行村民自治；其二是主张乡镇政权下沉到村一级（原行政村一级），与建国初级的"小乡制"相似，在自然村一级实行村民自治；其三是主张"撤销乡镇政权，实行乡镇自治"。显然，第二种意见不合时宜，尤其不符合当前村民自治的发展潮流，"小乡制"已经被历史抛弃，况且推行"小乡制"势必会增加乡镇机构和人员，从而加大了对基层社会管理的成本。第三种意见未免过激了些，因为当前的村民自治还不太完善（并且，在实质上它不是一级"地方自治"形式），缺乏实行"乡镇自治"的社会、经济和政治基础。第一种意见也不太合理，因为它面临着村民自治对乡村关系进一步调适的要求和与日剧增的自下而上的民主压力，"乡政村治"必须适时进行适应性结构调整，以利于村民自治进一步发展。
基于社会、经济和政治三者关系的整合，大致有两种主要意见：一是改革"政治覆盖社会"的传统权力结构，使之从"行政支配型"向"民主合作型"转变；二是加强乡镇政权建设，将乡镇政权建设成为一级威权的农村基层政权组织，从而加大对乡村社会的控制和整合力度，但往往事与愿违。人民公社是一种加强乡村政权建设（state building）的制度设计，但它却被历史证明不符合中国的国情；农村改革以后，一些"还权乡镇"的改革，却在一定程度上助长了乡镇机构和人员的恶性膨胀，重新滋生了乡村经纪体制，加重了农民负担，使干群关系和政群关系不断恶化，影响了乡村社会的稳定和经济发展。人民公社制度的失败和农村改革以来乡村经纪体制的"复活"，都说明了后一种途径实难行得通。对于前者，基本上都持认同的态度。
对于乡镇党委、乡镇人大与乡镇政府之间的权力配置以及乡镇权力结构的优化重组，前文多有论及，不再赘述。
综上所述，我们认为，乡镇政权在社会、经济和政治三者关系整合上，应该依据"小政府、大社会"的模式，转变政府职能，优化乡村权力结构；在县、乡、村关系的调适和"国家"与乡村社会关系的重构上，依据农村基层社会主义民主发展的要求，实行"乡镇有限自治"。
实行乡镇有限自治（limitedself-government），就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的情况下，依据"国家的权力来源于人民"的宪法原则，乡镇政权由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督，同时，乡镇政权在国家法律范围内享有相对独立的决策权、管理权和治理权，属于乡镇社区范围内的事务不受上级政权机关的任意干涉。乡镇政权与上级政权组织的关系，是一种基于宪政理念的民主合作型关系。实行乡镇有限自治，既是一种体制内的民主改革形式，也是一种增量民主改革方式。
实行乡镇有限自治，是乡镇政权良性转型的现实路径选择。首先，只有实行乡镇有限自治，才能彻底消除县乡之间的压力型体制。在压力型体制下，县乡之间的联系实际上已经异化为一种私人之间的权力和利益的关联，这主要是由于乡镇的人事权控制在县级政权组织手中，上级对下级的荣辱、升迁有着直接的决定权。实行乡镇有限自治，将改变乡镇人事权由上级单向控制的局面，乡镇领导人主要通过民主选举方式产生。
其次，只有实行乡镇有限自治，才能彻底铲除乡村经纪体制。实际上，在农村税费改革之前，乡镇在一定意义上已经处于一种"恶性自治"状态之中，上级政府缺乏对乡镇进行有效的约束，基层群众又无法与之抗衡，对乡镇的放任自流助长了乡镇"赢利型经纪"行为的扩张，使一些乡镇政权机构发生角色变异，甚至逐渐沦为"赢利型经纪人"，以至农民负担问题日趋严重，干群冲突逐步升级。与其"恶性自治"，不如让它"良性自治"。在"乡政"改革中，赋予乡镇政权更多的"自治权"。
第三，实行乡镇有限自治，有利于基层民主的进一步发展。当前阻碍村民自治发展的一个主要障碍是既有的乡村关系。在现有的乡村关系中，乡镇政权主要是对上负责而不对下负责，由于村民委员会由村民直接选举产生，这就决定了它必须对下负责而不像过去那样只对上负责，由于权力的来源不同，乡、村之间关系必然处于紧张冲突之中。如果乡镇实行有限自治，乡镇长亦由人民直接选举产生，乡镇政权由人民直接授权组建而成，则乡镇政权就会改变过去只对上负责而不对下负责的局面，形成既对上负责又对下负责的"互赢"、"互利"的新格局，这不但可以从根本上解决乡村干群、政群的紧张、冲突问题，而且还有利于"乡政"的廉政建设。建立有效的农村基层行政机制，对农村社会经济发展均会带来积极的影响作用。
第四、实行乡镇有限自治，将会促进乡镇权力结构的优化重组。在坚持和改善乡镇党委的政治领导的同时，提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策等方面发挥主导性作用。
第五，实行乡镇有限自治，而且还有利于重构"国家"与乡村社会的关系，使之朝着良性互动的方向发展。乡镇"恶性自治"之所以发生，主要是由于"国家"与乡村社会之间的分权边界模糊所致，乡镇政权演变为"国家"与乡村社会之间的一种"实体化中介层"（the mediating power bloc），既阻碍了国家政策的顺畅贯彻和落实，又阻挡了民意向政治体系的正当表达，阻塞了基层群众民主参政的管道。
或许有人会怀疑：实行乡镇有限自治，会削弱"国家"对农村基层社会的控制或整合。其实根本不必有此担心和顾虑。大家都知道，"国家"当初之所以推行村民自治，主要也是应付农村经济改革以后，特别是人民公社制度瓦解之后，农村社会管理失控、干群关系紧张以及由此引致的"国家"在农村地区统治能力与合法性的双重危机时采取的明智选择。事实上，通过推行村民自治，"国家"在乡村社会中的权威不但没有削弱，反而增强了，并与村民的自主性的增长构成了"权力互强现象"。如果进一步在乡镇一级实行有限自治，将会最终形成"国家"与乡村社会的"权力互强"格局，既有利于"国家"对乡村社会实施有效整合、治理，又会促使乡村社会自主性的健康增长，为我国社会主义政治民主化奠定坚实的基础。
如果说，过去建立的人民公社制度，是一种动员式"国家政权建设"，那么，实行乡镇有限自治，则是一种民主式"国家政权建设"。显然，后一种"国家政权建设"思路比前一种更加成熟、更加有效、更加合乎时代发展的潮流。
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