自1978年改革开放以来，我国逐步确立了社会主义市场经济体制，其最具历史性意义的改革分别为以“家庭联产承包制”的农村改革和以“股份制形式”进行的国有企业改革。这两项改革的核心都可以理解为，是通过对公有制下“个体利益”的承认和有限让渡，调动人们发展经济的积极性，发挥各方的能动性，让中国快速走出计划经济的阴影，迈进以市场为主体来配置资源的现代化发展道路。事实证明，这项史无前例的改革所释放的生产力是令世界震惊的。但同时，改革开放三十多年来经济巨变所带来的社会矛盾也频频爆发。这对从事社会科学研究的学者提出了新的课题，尤其对于中国公共管理学科来说，更是面临着挑战和机遇。在“以个体利益”为基础的市场机制已经基本根植于中国大地的今天，如何重构“公共”的概念，探究社会主义市场经济体制下公共管理的本源性问题十分不易，但非常重要和紧迫。本文试图从以“个体利益”为基础这一市场经济体制的本质要求出发，寻找中国公共管理学科建设必须面对的几个问题，供同仁们一起思考。

      一、明确“个体及个体利益”是市场经济体制下公共管理的出发点和归宿点

    在中国传统道德观念中，自古推崇 “以礼制欲”，即崇尚“以道德抑制私利”的“大公无私”行为，因而长期以来，“个体利益”不仅被置于“集体利益”“国家利益”相独立的地位，而且往往带有卑微、贬义的色彩。但是，“个体利益”作为人类行为的关键激励要素，其重要意义不仅早已被不少学者所认识；而且为国内外诸多实践所证明。2007年，历经十七年争论之久的《物权法》尘埃落定，更是我国在法律上对“个体利益”的一种保护。因此，明确“个体及个体利益”是我国市场经济体制下公共管理的出发点和归宿点，既从理论分析上将公共管理方式与资源配置方式相匹配，做到首尾一致的逻辑统一；又在实践引导上，实现公共管理立足“民需”、体现“民意”的“以人为本”、“为民造福”的理念。为了进一步阐明这一理念主张，本文从以下几个方面抛砖引玉。

    首先，需要再次确认“个体及个体利益”对于市场经济的重要性和不可或缺性。

    尽管亚当·斯密“看不见的手”的理论众所周知，但是这里我们需要再次回顾一下《国富论》关于 “个体利益”在市场经济机制中作用机理的描述。以《国富论》为代表的经济学理论所要研究的是如何解决“人类无限欲望”与“资源有限稀缺”的矛盾问题，也即资源有效配置的问题。在社会分工日益细化，生产者与消费者之间的链条越来越长的现代社会，资源的利用与人们需求之间的信息传递也就复杂，因而资源被配置在人们最需要的产品生产上也就越来越困难。从亚当·斯密开始的古典经济学所强调的是“在一定条件下”，市场价格可以引导“自利”的个体行为走向这一目标。其内在逻辑为，当市场价格完全反映市场供求关系时，个体“趋利避害”的“自利行为”能够使得资源朝着最需要的场所流动。具体来说，当对某种资源的需求高时，其价格就会高。一方面从消费者方面来看，其会根据自己的偏好顺序来确定自己的选择顺序，其结果是最需要者出示最高价格，因而也就获得这种资源的使用；另一方面，从生产者来看，利益的来源是边际成本与市场价格之差，由于价格是无法控制的外生因素，因此，通过替换要素或提高要素使用效率的技术革新来降低成本则是其获利的唯一途径，其结果正是让资源更为有效利用和配置。在这个逻辑中，无论是消费者还是生产者，“个体利益”所起到的作用都是对资源有限性的能动反应，或者说信息的发送器，而价格是这一信息的传递器。所以说，在一个理想的市场经济中，“一定条件下的价格”和“个体利益”都是不可或缺的重要构成要素。

    其次，需要正确理解“个体及个体利益”与“利己主义”之间的关系。

    上述古典经济学对于“个体利益”的强调往往成为伦理道德攻击的对象，实际上，这里需要搞清楚两个问题。第一，经济学强调“个体及个体利益”的重要性，是对一定前提下资源的效率使用途径的客观分析，并不带有伦理价值的判断。例如，经济学教科书中曾经有这样一则故事。一对一辈子恩爱如初的夫妇，从相识之日起都误认为自己所喜欢的鱼皮花生的仁（皮）是世界上最好吃的美食而向对方谦让，直至其中一位临终说出真实喜好时，双方才恍然大悟，其实他们一生“利他”的结果是都让对方一辈子吃了鱼皮花生中最不喜欢的部分。试想如果他们相恋当初就“自利”地挑选鱼皮花生中自己喜爱的部分，那么，他们都能各得其所，各自一生都会获得最大的效用满足。在这则故事中，“自利行为”体现为“个人偏好”信息的真实反映。事实上，经济学中所强调的“个体及个体利益”正是市场进行资源有效配置所需要的真实信息，而不是“利己主义”的价值判断。第二，市场经济不否认个体的“自利、利己”行为，但同时也绝不因而否认“利他”行为。在经济学理论中，对个体行为研究的主要工具便是每个个体目标函数最大化分析。但是，在各个个体具体的目标函数中并不排斥“他人的效用”。也就是说，经济学所强调的“自利、利己”可以理解为只是一个看问题的视角，它将人的“利他”行为转换为“利己”的角度来分析，从而通过个体的“自利目标函数”最大化，来实现“利他”行为中的资源有效配置。可见，这种视角本身并不是对“利他”行为的排斥和否定，更不是宣扬自私的“利己主义”。

    最后， 需要厘清“个体和个体利益”成为良性激励机制的前提条件

     “个体和个体利益”的激励作用似乎是个不证自明的自然现象，但是，如何保障其成为良性机制则需要一定的前提条件。在经济学教科书中，一般被称之为“完全竞争”所必需具备的前提条件，如，所有权明确、不存在垄断、信息对称、无外部性等等。这些概念都是众所周知，因而无需赘述。不过，下面想就两点作进一步的补充说明。（1）关于各种前提条件的本质问题。虽然保障“完全竞争市场”的“前提条件”可以列举数条，但本文认为，其核心问题只有一个，即所有市场参与者必须在政治、社会以及经济等各个层面上处于权利明确且平等、自由状态。也就是说，所谓“完全竞争”，就是要保障每个个体在市场上能够自由支配其所属资源，并且其在市场显示的效用完全只是自身偏好的体现，不受其他任何因素左右。（2）关于“个体”的本质要求。近年来，亚当·斯密在《国富论》之前撰写的《道德情操论》十分引人注目。人们认识到，在一个健康发展的市场经济中，“自利的个体”首先必须是“道德的个体”，因而，诚信、同情心等基本道德观念，应该成为“市场经济”发挥良性作用的基本前提条件。这种对市场前提的认识正在逐步深入人心，但是需要进一步说明的是，对“个体”的道德要求，必须根据时代的变化而采取不同的实现形式。具体来说，既有民俗、宗教以及教育等长期柔性感化的自律方式，也有通过法律等制度措施来硬性制约的他律方式。在亚当·斯密所处的时代，正值封建社会向资本主义转型初期，封闭、狭小的经济活动范围使得民俗性道德约束成为可能，市场自身在“自利”与“他利”之间的协整具有自发性，这恐怕也是亚当·斯密之所以期待“利己的个人行为最终能带来社会福利最大化”结果的重要原因。但是，现代社会，市场分工不仅越来越细，而且范围越来越广。生疏的人际关系让道德标准的幅度在不同地区、不同国家之间呈现出非常大的弹性，因而当市场是跨地区、甚至跨国界存在时，以“个体道德”的自律方式来构筑其健康运行的前提条件十分困难，甚至短期内不具备现实性。

二、市场经济体制下的“个体”与“公共”之间关系的理解

    对“个体利益”的承认和激励是市场经济的本质特征，也是经济发展的原动力。如果我们将“个体”和“个体利益”作为公共管理的出发点，那么，在市场经济体制下，“公共”的定义以及它与“个体”之间的关系便成为公共管理学科研究的首要问题。为了对这一问题进行考察，下面我们通过对市场构造的分析来梳理既有理论中的认识。

    1、市场构造与福利经济学中的“公共”观

     在一个纯粹的市场结构中，“个体”包括家庭和企业，即消费者和生产者；相应地，“个体利益”分别为“效用”和“利润”。按照亚当·斯密古典经济学的理论，整个社会可以通过“个体的自利行为”，即“效用最大化”和“利润最大化”来达到全体福利最大化的和谐状态，因而“公共空间”仅被限制在最基本的基础设施和公共安全的范围之内，这也就是所谓的“有限政府”理论。但是，经济繁荣带来的市场容量扩大、产业革命带来的社会结构变化使得亚当·斯密期待的“道德的个体”所面临的环境发生了根本性改变，以至于“道德”对“个体”的约束变得松散无力。随着以“道德自律”来维持社会秩序和市场健康运行的传统遭遇挑战，现实中的市场缺陷日益突显，于是，便产生了对“有限政府”进行反思的福利经济学理论。

    福利经济学认为，家庭和企业都是彻底追求“个体利益最大化”的主体，虽然其行动具有合理性，但完全是“利己”行为，因而无法承担“公共”的责任，也不可能拥有“社会利益”最大化的目标。为此，福利经济学理论提出，政府应该成为市场经济中区别于“家庭”和“企业”的另一个主体，其特征就是将“公共”及“社会利益”最大化作为自身的行为目标。也就是说，政府是一个“无私”的行动主体，是“公共”的化身和“社会利益”的承担者。很显然，在理解市场经济体制下的“个体”与“公共”之间关系方面，福利经济学的出发点是“个体”，但其归宿点却脱离了“个体”而偏向以“理想的政府”为代表的“公共”。“将政府看作超越市场的力量”，持这样观点的理论的诞生，体现了当时处于经济危机下尽快纠正市场失败的急迫性以及社会对政府职能的期待。

     2、公共选择理论及“原子化个体”集合的“公共观”

    第二次世界大战之后，西方各国纷纷实施以福利经济学理论为基础的 “福利国家”政策，政府作为“公共”的代表和“公共服务提供者”的地位不断被强化。其结果是，公共部门大规模的膨胀影响了民间活力的发挥并造成了财政负担的日益加重。实践中，受托于民众赋予“公共”职能的政府不堪重负；理论上，“无私政府”的假设缺乏逻辑的一致性。于是，以唐斯、布坎南为代表的公共选择理论登上了历史舞台。与福利经济学不同，公共选择理论认为，政府并非是凌驾于市场之上的存在，而是内生于市场经济之中、与企业和家庭处于同样平等地位的市场主体之一；并且，它把政府进一步剖析为是由“政治家、官僚、选民”等“自利个体”相互作用而产生的组织机构，政府所代表的“公共”不过是在政治过程中各个利益主体之间围绕各自“私利”进行博弈而形成的均衡结果。

    很显然，公共选择理论将亚当·斯密“经济人合理行为”的分析移植于政治过程的研究，全盘接受了新古典经济学派关于“原子化个体”的“超个人主义”观点，把市场经济中的所有“个体”都假设为只追求自身目标最大化、封闭的、“自我完结的个体”，因而这一理论认为， 政府是“原子化个体”通过 “公共”选择的结果，选择的过程或者程序存在的种种缺陷，使得政府实施的公共政策未必能够达成“社会福利最大化”，也就是说，与市场失败一样，政府同样也存在着失败。在公共选择理论看来，与其将政府看着是“公共”的化身，不如通过宪法等手段来限制其成为市场中过度占有资源、占据竞争优势地位的主体，利用在政治过程中引入自由公平竞争的市场规则来解决“政府的失败”问题。由此，政府不再作为“公共”的唯一代表和承担者，被请下了神坛。

      3、对公共选择理论的反思及社会网络中的“新公共”理念

    公共选择理论的诞生对公共管理和公共政策领域的研究带来的冲击是巨大的，它成为始于上个世纪80年代的新公共管理（NPM）运动的理论基础。此后，在里根和撒切尔夫人为主要代表人物的引领下，西方各国政府掀起了民营化浪潮。大幅削减政府预算，实施“小政府”的运动给90年代欧美各国经济景气复苏起到了非常大的推动作用。但不可否认的是，新公共管理运动也带来许多政府缺位的问题，尤其是公共部门市场化运营方式所采取的“效率至上”方针，导致了公共服务在公平性、平等性方面减弱，贫富两极分化现象日趋严重。所以，对公共选择理论的反思必然而至。

公共选择理论最大的突破在于通过彻底的“个人主义”假设，对政府成为“公共”代表的必然性发出了质疑。这在两个方面具有重要意义。首先是打破政府对“公共”的垄断，取消了过去很多民间部门不能进入的禁区，从而在公共领域内引入了“竞争”并由此提高了效率。其次，因将“个人主义”的逻辑贯穿首尾，因而唤起了“个人责任”的意识，也就是说，它将“公共”的概念落实到了“个体”，完成了“以个体出发点和归宿点”的循环，在理论上也保持了逻辑的统一；同时，以 “自强、自立、自治”为内容 的“个人责任”的倡导，不仅是给陷于“福利病”的西方国家开了一贴良药，也是现代社会持续发展和进步的必备元素。应该说，无论从实践的需要上，还是从理论的深化上，公共选择理论以及以此为理论基础的新公共管理运动都是应运而生。

    但是，公共选择理论中对于“公共”的解释显然是有失偏颇的。从本源上来看，它来自于亚当·斯密的“自由放任”思想，但是对于 “个人主义”的阐释，由于所处时代背景的不同两者之间却有歧义。如前所述，亚当·斯密生活在由封闭的封建社会向开放的资本主义社会过渡时期，狭小的社交圈让道德这一外在制约成为“个体”行动时必须考虑的内在要素；同时，作为融入“市场”的“个体”，其本质是通过建立与他人之间的“关系”，在“相互交换的网络”中实现个体利益，因此，共同价值观下的个体间构成的开放空间便是亚当·斯密语境下的“公共”观。随着时代的发展，市场容量早已远远超出了亚当·斯密时代时的人际网络空间。当传统的伦理道德无法驾驭这一空间时，政府则成为这一空间的主宰，这就产生了福利经济学对政府职能的期待。但是，政府替代性地包揽“公共”职能的结果，不仅使其财政不堪重负；而且，社会自身的公共功能也会因此弱化，从而进一步加重对政府的依赖。所以，作为一种矫枉过正的理论，公共选择理论在回归“个人主义”的同时，更加强调“个体的独立性”，认为所有的个体都是封闭的、自利的，而“公共”只不过是这种原子化个体的“集合”而已。

    综上所述，在公共选择理论中，“公共”实际上只是个体的机械性组合，因其内在个体间缺乏相互联系，因而这一组合并不形成一个整体。正如卢梭所指出的，只是由各个个人偏好所集合而成的“全体意志”与“公共利益”相差甚远，两者之间的转换需要“个体之间的沟通”。也就是说，“将个体与个体之间连接的网络”与“独立个体的集合”共同作用，才能实现社会最大福利。显然，公共选择理论忽视了前者。实际上，这样的理论缺陷，也表明只是运用经济学思维模式来分析现代社会公共问题的局限性。经济学将人的本质行为抽象为“自利的个体”，并以此为基础进行激励机制分析的重要意义不容置疑。但是，“个体的自利”既有当前利益又有长远利益，对他利的眷顾有时也是实现自利所必需，并非单纯划一。因此，对现代社会公共问题的分析还需要对个人行为特征进行更为具体的剖析，以探寻当今社会“公共”问题的所在以及解决途径。从亚当·斯密的“自由放任”、福利经济学的“理想政府”，到公共选择理论的“个体的集合”，虽然前面的论述只是从理论变迁的角度对“公共”概念的梳理，但是，各种理论产生的社会背景则是我们进一步分析当今公共问题的索引。环顾当代社会，市场经济运行方式的全球化，使得个体的生产方式和生活方式在物理上更为独立，因而造成“个体”在精神上也越来越追求“自我封闭”，以至于出现“原子化”现象。在这样的社会环境中，如何建立“个体”间的社会网络，并让个体在这个网络中实现自身的价值、满足个体的需要正是现代社会所必须树立的“公共”观。

            三、对中国市场经济体制下公共管理学科研究对象与内容的思考

    作为一级学科，公共管理专业已经建立十多年。虽然历史不长，但学习引进国外经验与深化国内本土研究同时并进的结果，使得国内公共管理学科的发展速度惊人。不过，另一方面，公共管理学科的研究对象到底是什么？它包括哪些基本内容？这些对于学科建设来说首先必须解决的问题至今未必已经十分清晰。因此，本文下面就这两个问题，提出几点鄙见。

（一）关于中国市场经济体制下公共管理学科的研究对象

    一般来说，一个学科的研究对象是区别与其他学科的重要标志。但是，公共管理却是一个十分难以将研究对象界定清楚的学科。如果将其研究对象定位于公共组织管理，则与传统行政学难以区分；如果将其定位于公共资金管理，则又与财政学相重；如果将其定位于公共政策研究，则又与政治学、政策学相同。事实上，公共管理涉及到的研究对象除此之外，还包括更为广泛的内容。因此，本文认为，与其说公共管理是一个学科，不如将其定义为一个研究领域。准确地说，公共管理是针对公共问题，运用政治学、经济学、管理学甚至社会学等多种学科进行研究的综合性领域。在这里，我们把公共管理的研究对象定义为公共问题。这样的定义也许过于宽泛，但是它排除了一种狭隘的观点，即将“公共管理”等同于“政府管理”的认识。本文之所以回避“公共”与“政府”的等同，正是基于上文对市场经济体制下公共管理学科研究出发点和归宿点的认识以及对市场经济体制下“个体与公共之间的关系”的认识。

（二）关于中国市场经济体制下公共管理学科的研究内容

    正如对公共管理研究对象进行界定十分困难一样，厘清其研究内容更是不易。这里只是从三个方面整理出现阶段我国公共管理研究不可或缺的基本内容。

    第一，区分作为理念性概念和分析性概念的“公共”，并加强对后者的研究。

    在东方文化语境中，“公共”的概念是泊来品，且大多数情况下与“公”的概念混为一谈。在中国传统中，“公”是一个伦理道德范畴的概念，如“天下为公”、“大公无私”等等，因而长期以来“公共”一直被认为是超越甚至对立于“私”的、体现价值观的概念，它强调“私”的个体具备“公”的道德要求。而在“公共”概念发源地的欧洲，“公”与“私”则被认为是按泾渭分明的不同原理独立存在的空间。“私”是本源的、天然的权利；“公”则是“私”的让渡。因此，公的问题，便是一个“法的正统性问题”，即处于“私”领域的个人如何通过政治参与，来认同法律框架下的“公”的问题。同时，在欧美国家，对这一问题的认识，根据对“公”范围大小主张的不同，又有“保守主义”和“自由主义”两种不同价值观之分。因此，对“公”的概念认识，在西方国家也成为对不同社会模式的理解。

    无论是作为伦理道德，还是作为社会模式，上述对“公共”概念的理解都只强调其理念性分析而忽视了其作为社会现象的事实分析。实际上，“公共”并非是一个与“私”对立的存在，相反，是一个将“私”有机结合的现实空间，它完全可以作为一个分析性概念，从个体需求的组成部分来加以研究。古今中外，个人都离不开社会而孤立存在，因此，如果将个体与个体之间的关系定义为“公共”的话，那么，观察大大小小、各种各样的“公共”现象，探究其形成的机理以及受制度设计的影响等，也应该成为公共管理最为基本的研究内容。从某种意义上来说，在向市场经济转型之后的中国，我们更需要从这样的角度来分析研究公共管理问题。

    第二，正视多元主体的微观利益分析，注重对形成“公共”网络的要素间协同关系的经营学研究。

    严格地说，“公共管理”一词并不能非常准确地把握对于市场经济体制下“公共问题”研究的核心。“管理”带有“自上而下”的威权色彩，而当今的“公共问题”的解决，则需要多方的共同协作治理。因此，这是一门“经营公共”的学科，也即学界所说的“善治”理论。推进“善治”，需要社会各利益主体能够明确自身的角色担当，并在相互的沟通中实现自身利益的同时，承担起相应的责任。从这一角度来说，微观经济学所擅长的“成本效益”分析十分重要。一项公共政策的实施，其受益者是谁？成本负担多少？采取什么方式以及为何这样负担？等等。这些信息都需要在政府、企业、居民之间共享，并在相互协商中形成共识后，通过政治过程加以法制化。因此，除了经济学之外，客观分析和提供信息的财务会计研究、培养交涉沟通能力的博弈论研究等等都成为经营公共所必备的知识。在一个利益主体日益多元化的社会，能够从多个角度、多个立场的相互平衡关系中理解 “公共”空间、寻找“公共”解决的办法，是现代社会对从事公共管理人才的基本要求，也应该是公共管理学科建设所要考虑的基本内容。

    第三，增加国际视野，同时着手于立足全球化背景下的地方公共治理研究。

    从个体角度出发的“公共”是一个随着时代变化而变化的相对概念。因为无论是对企业来说，还是对居民来说，“公共”最后的落脚点是“个体”利益之间的协整， 而经济全球化的发展，让个体利益协整的范围往往超越国家的界限。在这种情况下，以“国家”为单位的公共政策有时“范围过小”，有时又“范围过大”。如，以一国为界限的环境政策、金融政策、移民政策等，会因为国与国之间的外溢效果而大大降低其有效性；但以中央视角制定的外资政策往往又因不能贴切地回应当地居民需求而无法协调跨国企业与当地居民或当地企业间的关系。所以，对于已经卷入经济全球化潮流中的中国来说，一方面要了解国际环境的变动趋势，另一方面，又需要制定立足于各地方特色，探索通过地方公共治理的途径来达到国家层面的长治久安，也是当前公共管理迫切需要研究的内容之一。