前段日子网上热传一则消息：郑州农民工死于桥下。文章报道：一位农民工住在桥下20多天后去世，不知是因病还是因冻，期间120还来过，但本人拒绝被带走。有人提出120没有负责到底，但120感到委屈，因为其救护病人是有原则的。。。。于是，人们自然要问“对于需要救助者实施救助的责任到底在谁？”

    虽然露宿街头者被冻死的事情，在日本也发生过，而且由于种种原因，即使在寒冷的冬季也还经常看到露宿野外的“homeless”。对于这一现象本身及其解决途径不是这篇文章的讨论范围，只是本人前段时间恰好整理了一下日本社会保障制度，其中讲到关于“社会救助实施体制的问题”，这里简要截载一部分内容，以供讨论。

在日本，社会救助所依据的是《生活保护法》，在这部法律中，将生活保护的责任人明确规定为国家，其具体行政责任主体为厚生劳动大臣，而具体事务承担行政机构为厚生劳动省中设立的社会·援护局。但是，由于生活保护是与居民直接相关的事务，因此，实际上具体又以“法定受托事务”的方式交由地方政府来实施。同时，生活保护法还规定，“生活保护实施机构”可以将保护的决定、实施等一部分相关事务，以政令的方式委托给其他保护实施机构。下面我们就介绍日本生活保护制度的实施机构以及相关的辅助、协助机构。

     1、实施机构和人员

    在日本，生活保护具体实施机构是遍布全国的福利事务所，据厚生劳动省2009年的调查显示，现在日本共有福利事务所1242个。按规定，各个都道府县以及指定都市、特别区都必须按区域划分福利地区并在每个福利区内设立福利事务所。福利事务所除了所长之外，还设有具体从事生活保护项目的 “现业员”以及对“现业员”进行专业性监督、检查、指导的“指导员”和“事务职员”。

    “现业员”是面对被保护者的第一线工作人员，需要拥有“社会福利士”的专业资格，通常被称作“社会工作者”，其从事被保护家庭的访问、与被保护者面谈、对被保护者进行资产调查、判定是否需要保护以及保护的程度如何等工作。目前，全日本有从事生活保护工作的“现业员”有3221人。

    有些没有设置福利事务所的町村虽然不是生活保护法所规定的实施机构，但是当其辖区内出现不能耽搁的被保护者时，町村首长有责任采取紧急措施，对其进行必要的保护。此外，《生活保护法》还对町村首长规定了以下几项义务：（1）发现需要被保护者以及将其生活状况及时通报给保护实施机构或者福利事务所；（2）接受被保护申请时，将其送交保护实施机构；（3）根据保护实施机构或福利事务所的需要，将保护物资送交被保护者；（4）根据保护实施机构或福利事务所的需要，实施对被保护者的调查。

    2、辅助机构和协助机构

   上述直接设置社会福利事务所的都道府县知事以及指定都市市长、特别区区长等都被称之为生活保护设施机构，而无社会福利事务所的町村以及社会福利所的社会福利主事则被称之为辅助机构，其职责是辅助都道府县知事等落实生活保护事务。

    此外，还有被称之为“民生委员”的民间无报酬福利工作人员，作为协助组织，协助社会福利事务所、市町村进行各项生活保护的咨询、调查以及执行等各项工作。

    3、生活保护实施体制构造

    下图将日本实施生活保护制度的体制进行了概括。图中显示出厚生劳动省大臣最为最高责任人处于这一体制的最顶层，而都道府县知事以及指定都市市长、特别区区长是第二层的责任人。具体实施机构即为都道府县知事以及指定都市市长、特别区区长下设的民生主管部委托的社会福利所，町村是辅助机构、民生委员是协助的民间组织。

详细内容请见上海人民出版社10月出版的拙著《日本社会保障制度》

图8-2  生活保护实施体制示意图