摘要 本文从政府科技计划所具有的公共物品特点出发，在经济学有关外部性的理论的基础上，进一步提出了政府科技计划的外部性的概念，并对政府科技计划外部性的特点及其内部化途径进行了分析。对政府科技计划的组织实施和相关政策的制定有一定的参考作用。
关键词： 政府 科技计划 外部性

政府科技计划是各国政府根据国家科技发展规划和战略安排而制订的；政府科技计划一般是在中央财政的经费支持或宏观政策的调控和引导下，通过组织开展一系列有关的科学研究与试验发展活动而组织实施的。通过政府科技计划的实施，政府希望达到解决某一时期国家在社会和经济发展中所面临的重大科技问题，实现科技资源合理配置的目标。
通过制定和组织实施各类政府科技计划来推动本国科技的发展，已成为各国政府用于体现政府意志，发挥其对本国科技发展的协调、推动和引导作用所采取的主要手段之一。因此，政府科技计划的目标，与企业自发的创新活动所追求的经济利益最大化，以及源自科学家的自发的创新活动所追求的学术成就最高化目标相比，更具有综合性、宏观性和社会性。这也就决定了政府科技计划的产出不只是一批具体科研项目的成果，而更应是一种具有公共物品属性的更广泛的作用和影响，是某种形式的公共物品，同时对社会各利益主体的影响和作用也是多样化的。因此，按照公共物品的外部性及其内部化的理论来分析和掌握政府科技计划的特点，将有助于计划的组织实施和相关科技政策的制定。
1、公共物品及技术创新的外部性理论
1）关于外部性的定义
“外部性” （外部效应、外在性）是一个经济学概念。萨缪尔森在其著名的《经济学》中，对于外部性是这样定义的[1]：外部性是指一件事对于他人产生有利（正外部性）或不利（负外部性）的影响，但不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。当私人成本或收益不等于社会成本或收益时，就会产生外部性。
如：对于生产领域来说，外部性就是指某些个人或厂商的经济行为影响了其他个人或厂商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬的现象[2]。
而对于技术创新活动来说，外部性是指由于技术的非自愿扩散，促进了周围的技术和生产力水平的提高的现象[3]。如：对于创新成果的无偿模仿等。
带有正的外部性的物品或服务，因其价格不能充分反映该种物品或服务所能带来的社会边际效益，它的生产或销售会呈现不足状态，并由此对市场资源配置效率产生影响。所以如果政府希望市场提高某些具有正外部性的产品的产出，就需要使用某种激励政策，即后面所说的将外部性内部化。
2） 关于公共物品及其外部性
“正外部性的极端情况是公共品”[4]。公共品（public goods）（公共物品）是指这样一类商品：将该商品的效用扩展与他人的成本为零，因而无法排除他人共享。如：国防以及导航灯塔等。由于公共物品所具有的强烈的外部性，导致政府必须介入以鼓励公共品的生产，以补充私人提供的不足。
由于科技创新成果具有使用的非排他性，创新投入主体很难对成果实现独占，所以具有准公共物品的性质，具有较强的正外部性。
由于科技创新成果其所具有的正外部性，虽然会给社会带来益处，但是对于以利益实体存在的各类企业，却都不愿意为此支付更多的费用，这就为政府对创新活动的干预提供了必要性。因此，对以技术创新为主要内容，具有高风险、高投入特征的高技术创新，更需要政府给予恰当的资助和支持，以避免企业投入的不足[5]。
3） 关于外部性的内部化
对于如何解决外部性所带来的问题，尽管庇古、奥而森、科斯、诺斯等著名学者研究的入手点不同，但结论则都认为：对于外部性问题的有效解决方法是将外部性内部化（Internalization）。即通过某种方式将外部收益和成本内含在某种经济关系中，在这种经济关系中的私人收益率与社会收益率是一致的[6]。“当某种物品或服务的私人边际效益或成本被调整到足以使得个人或厂商的决策考虑其所产生的外部效应时，就实现了外部效应的内部化。”（高培军崔军 2001）
政府在对外部性进行矫正时，通常采用矫正性的税收和矫正性的财政补贴。对于正外部性矫正是通过对带有正外部性的物品或服务的消费者发放相当于其外部边际效益大小的财政补贴，将其私人边际效益提高到同社会边际效益相一致的水平，以此实现正的外部性的内部化。
2. 关于政府科技计划的外部性
政府科技计划是通过一系列在政府组织下的研发活动来实施的。研发活动所用知识及其所形成的成果，在本质上是具有公开性的，所以具有公共物品的性质和外部性。其次，尽管每个科技计划的具体目标有可能不同，但总体来说其实施的目的是希望通过计划的实施，为社会提供某种形式的物品和服务。因此，可以认为政府科技计划也具有公共物品的属性，存在外部性的问题。
1）关于科技计划外部性的假设
将公共物品及技术创新的外部性理论引伸，结合政府科技计划的特点，就可以进一步提出政府科技计划的外部性的假设。
首先应该看到，由国家公共财政支持的政府科技计划是有着其特有的经济意义的。从政府科技计划的性质，可以看出其所具有的经济属性，即：国家通过科技计划的组织实施，在政府的支持下，调用和利用有关人力和生产资源，为某一特定的，有关国家经济、社会发展的重大问题提供科技解决方案。这与一般企业根据自身的发展需要而自发地开展的研发活动有着本质的不同。
尽管每个计划的具体目标有可能不同，但总体来说是要通过计划的实施，为社会提供某种形式可以让尽可能多的国民直接或间接受益，而无需额外付费的物品和服务，因此具有明显的公共物品的属性。如：完成某项能对整个国家某方面发展有较大作用，同时单个企业又不可能或不愿意完成的科技工程，使国家有能力实现新的发展目标；或通过计划的引导，开发出某项目前国内尚无人掌握，也无人投资研究的，但对今后国家竞争力的提高或社会发展有关键作用的技术，给国家安全或人民生活带来了更好的保障；或通过计划实施在整体上提高国家在某方面的水平和能力，使社会获得了更好的进步等等，这些都是科技计划所具有的公共物品属性的体现。
从某种意义上可以说，如这些计划所形成的各种形式的成果，能使更多的人有“搭便车”的机会，则计划实施的作用就体现得越充分。所以，可以认为尽管在涉及到计划中具体某个项目的组织的时候，要充分地考虑参与主体的个体利益及其非公共属性，但是在研究计划的整体组织实施时，则更应该考虑计划所具有的公共属性。
所以，可以认为科技计划的外部性是存在的。那么，科技计划的外部性是否就等同于计划中课题成果的外部性，否则又与那些因素有关，计划外部性的存在对科技计划的实施又有那些影响，关于这些问题的答案，可在下面的研究分析中寻求。
2） 政府科技计划外部性的特点
为了方便进一步研究，在此先对几个名词进行定义：
计划目标：指希望通过计划实施，对国家发展产生的总体影响和作用。
计划支持方向：指计划所选择支持的技术领域或研究方向及内容。
计划课题：指为了实现计划目标所组织开展的各项R&D任务。
讨论科技计划的外部性可以从两个方面考虑：一是科技计划中课题的外部性（计划课题的外部性）问题，二是科技计划本身的外部性（计划的外部性）问题。
①、计划课题的外部性及其特点
计划课题的外部性可以与一般的技术创新的外部性等同起来，是指由于课题R&D活动及其所形成的成果，所能给周围相关的方面带来的作用和影响。课题的外部性是客观的，是随着课题R&D活动的开展和成果的形成而自然具备的。所以，课题实施是否能够达到计划预期的作用，有赖于对课题研究方向和内容的选择。为保障课题的外部性形成所采取的措施，可称为将课题的外部性内部化的手段。对于政府科技计划来说，在计划支持方向确定的前提下，课题预期能实现较大的正外部性是计划择优支持的前提。
②、计划的外部性及其特点
计划的外部性是指政府科技计划的实施从整体上给国家各相关方面带来的作用和影响。政府科技计划的实施所追求的不只是让计划课题的完成单位受益，更重要的是在最大程度上给国家带来正向收益，这是政府科技计划与一般的创新活动的最大不同。因此，可以认为，计划目标的实现是以计划实施所体现的正外部效应为基础的。通过科技计划的实施，给国家的科技、经济和社会发展带来了预期的有利影响和作用，可以认为是计划的正外部效应。所以，正外部性在很大程度上可以代表了国家实施某一科技计划的目的和意义，即计划目标。当计划的正外部性与计划目标统一一致并得到了充分体现时，计划的组织实施是成功且是最有效率的，否则，即不或不很成功。

3、计划外部性的内部化及其对计划组织实施的要求
1） 关于计划外部性的内部化
如要保证政府科技计划外部性的实现，就需要政府通过一定的手段使外部性内部化，以保证计划的具有正外部性成果的产出和获得使用。
不难看出，计划的外部性的产生是以计划课题的外部性的体现为前提的。可以认为目前一般采用的通过政府科技计划给计划课题的承担者以经费资助，就是一种通过政府补贴，实现研发活动外部性的内部化，激励各创新主体积极开展具有较大正外部性研发活动，发挥计划的引导作用的投入的手段。
但从另一方面来讲，政府科技计划的外部性的体现并不是各课题的外部性的简单的叠加，而应是有机的集成。应该意识到计划课题成果的产生并不意味着计划外部性的实现，只有成果获得了预期的应用，才可以认为计划的引导作用（既外部性）获得了体现。所以，对计划课题成果使用者利益的考虑，应是在政府科技计划组织实施中不可忽视的问题。
2） 外部性内部化问题对计划组织实施的要求
只有基于计划的平台，通过制度和政策环境建设以及适宜的财政手段等系统的组织实施方式，对计划中每一个参与主体，包括计划课题的承担者以及课题成果的传播和使用者的行为给予激励、限定和规范，才有可能将计划的外部性内部化到计划的组织实施过程中去，使计划的预期目标获得顺利实现。这也是以实现政府目标为资助目的的政府高技术计划中的R&D活动（满足国家利益需求）与一般的源于企业需求的R&D活动（实现自身利益最大化）在组织实施上的最大不同。
目标的不同决定了行为的不同，不同的计划目标，对其外部性的体现对外界环境及其内部化形式的要求有所不同，所以对计划的组织实施方式也有着不同要求。针对不同的计划目标，建立有效的计划组织实施机制和政策措施，是保证计划的外部效应得以充分的发挥，实现计划目标的前提。
因此，对于政府科技计划来说，计划目标的实现，不但与计划支持方向和课题选择有关，更与面向计划目标的课题组织实施形式、相关政策环境的建立以及基于计划平台的与外界之间的信息与资源的交互、协调和整合的组织有着至关重要的关系。对这些环节的完善也可以认为是将计划的外部性内部化的过程，也是政府科技计划组织实施成功的关键。所以，从科技计划所应具有的外部性与其实际作用的比较中评价的计划实施的成败，也可作为对科技计划实施情况评估的一种手段。
4、结论
综上所述，在政府科技计划的组织实施中，既需要按照创新活动的一般发展规律和市场规律对课题的研发过程进行微观组织，也需要按照计划目标的特殊要求，从计划层面对计划的各参与主体的行为和及其资源的分配和利用进行宏观协调。在承认各参与主体所具有的追求自身利益最大化特性的基础上，使个体的利益与国家的目标有机地结合起来，才能有效的发挥各参与要素的作用，更好地实现计划目标，这应是在政府科技计划组织实施中所应遵循的一个重要的规律和原则。
资助者和被资助者之间的目标可能存在较大的相对不重合性，这是政府科技计划的组织实施所具有的特点，使得政府科技计划的组织实施具有了更大的复杂性和特殊性。这一特点的存在，不但使具有明确计划目标的政府科技计划在课题和研究方向的选择、课题组织实施形式和要求等方面，与企业自发的技术创新活动有所不同；同时也是使政府科技计划与主要用于对自发开展的科技创新活动给予支持的，具有基金性质的政府资助活动（如自然科学基金等），在组织实施中需要采取不同方式的原因。
政府科技计划的组织实施，不但要重视对计划课题成果的产出者的组织，同时更要重视对计划课题成果使用者的组织。只有这样才有可能使计划的目标得以充分的实现，正外部效应得以充分的发挥。如果在政府科技计划的实施中，仅考虑对一批项目，即便是的一般认为的好项目的支持，而不能从计划的外部性的角度，从国家的总体需求的层面，整体考虑计划的项目安排和项目实施和成果应用的配套环境的建设，则很难使计划实施达到国家层面的最大收益，也很难真正获得预期的成功，实现计划目标。所以加强以计划外部性的实现为内容的政府科技计划的目标管理，是实现政府在发展科技中的引导作用的关键。

参考文献：
[1] 保罗?萨缪尔森，《经济学》（中译第十六版），北京，华夏出版社，1999，P28
[2] 高培军崔军，《公共部门经济学》（第一版），北京：中国人民大学出版社，2001，P23
[3] 李平，《技术扩散理论及实证研究》（第一版），山西：山西经济出版社，1999，P22
[4] 保罗?萨缪尔森，《经济学》（中译第十六版），北京，华夏出版社，1999，P28
[5] 汪涛李石柱，《国际化背景下政府主导科技资源配置的主要方式》，中国科技论坛，2002年4期，P9
[6] 杨武，《技术创新产权》（第一版），北京：清华大学出版社，1999，P48

(原载《中国科技论坛》2005年第一期)