原创 士心 士心察观 2023-08-01 08:18 发表于北京

      提要：发展规划旨在指导一个组织、社区或国家实现其特定目标和愿景的战略性文件，常称为工作遵循或行动指南。其实，发展规划=对的战略+对的方向与目标+对的任务与措施。我以为，根思维，勤于道，是撰写好发展规划类代拟文稿的根本遵循。（全文较长，7900字，约需13分钟）

       发展规划是一种系统性的战略性规划文件，旨在指导一个组织、社区或国家实现其特定目标和愿景。发展规划常称为工作遵循或行动指南。在决策咨询中，每每到了规划季，受决策者委托，决策咨询专业机构就会被组织代拟起草各种各样、千姿百态的发展规划文稿。对决策咨询机构来说，发展规划代拟文稿起草是一项最具挑战性、考验性的工作，是最能检验其能力水平的工作，是最终能获得决策机构认可或不认可的分水岭。据作者数十次起草发展规划的经历，我以为根思维，勤于道，无疑是撰写好发展规划类代拟稿的根本遵循。

      一、发展规划的历史渊源

      发展规划可以追溯到人类社会发展的早期阶段。在人类开始组织和安排社会活动的过程中，人们意识到需要对资源、空间和人力进行合理的管理和利用，也就有了发展规划的原始形态。

      在工业革命的时代，人们开始大规模地从事工业生产，城市迅速扩张。这导致了城市和地区的繁荣，但也带来了许多问题，如资源短缺、环境破坏、贫困等。为解决这些问题，发展规划成为必要的手段。

       在20世纪，随着经济、社会和环境问题的日益复杂化，发展规划变得更加综合和系统化。政府机构、国际组织、学术界和民间社会都积极参与发展规划的制定和实施，以提供解决问题的策略和框架。

       不同国家和地区而言，发展规划有所不同。一些国家在独立初期就开始关注发展规划，而另一些国家在经济起步较晚之后才开始重视。然而，无论国家和地区的差异如何，发展规划都是维持社会经济稳定和促进可持续发展的重要工具。

       我国是一个十分重视发展规划的国家，目前从中央到地方，各行业、各部门都要制定发展规划。发展规划的前身是国家计划，随着我国确立社会主义市场经济体制改革方向，指令性计划大都退出了历史舞台，年度计划总体上转变为指导性计划。但是，原有的中长期计划改为中长期规划后，不仅没有被削弱，反而在经济社会发展中发挥着日益重要的作用。

       二、发展规划的主要类型

       发展规划作为针对特定的地域（地区）、领域（行业）、组织或事项等制定的长期发展目标和策略的文件。根据不同的特点和目标，有多种分类方式，一般分为以下类型：

      ——地域发展规划：地域发展规划是指以特定地区为范围，制定该地区经济、社会、环境等方面的发展目标和策略的规划。如，国家层面的国家发展规划、各省市的区域发展规划以及城市的城市发展规划等都属于地区发展规划。这些规划通常关注区域经济增长、产业结构调整、基础设施建设、城市规划等问题。

       ——组织发展规划：组织发展规划是指以特定组织或机构为范围，制定该组织的发展目标和策略的规划。例如，企事业单位可以制定自身的发展规划，包括战略规划、人才培养规划、市场拓展规划等。这些规划旨在提高组织的竞争力、增强经营效益、完善组织结构等。

      ——经济社会发展规划：面向经济发展、社会发展、民生需求等制定的发展规划，如经济社会发展规划、教育发展规划、科技发展规划、医疗卫生发展规划、公共交通发展规划、扶贫开发规划等。

      ——行业发展规划：针对某一特定行业或产业制定的发展规划，关注行业的竞争优势、技术创新、市场开拓等方面。

      ——专项发展规划：专项发展规划是指为特定项目制定的发展目标和策略的规划。项目可以是保护和恢复生态环境的发展规划（包括生态保护区规划、环境治理规划等）、基础设施建设、新产品开发、社会福利项目等。项目发展规划的目的是确保项目可行性和可持续发展，包括项目的时间安排、资源调配、风险评估等。

       三、发展规划的本质特征

       发展规划的本质，是解决如何做对，并把对的事情做好。即，发展规划=对的战略+对的方向与目标+对的任务与措施。其主要特征如下：

      ——根本性和方针性：发展规划不仅关注眼前的问题和短期目标，更重要的是要考虑到长期发展的需要和方向，确保发展规划具备长期的战略性和可持续性。同时，发展规划需要基于准确的信息和数据进行制定，以有效地指导发展战略的制定和实施，确保规划的目标达成。

      ——长期性和接续性：发展规划的长期性和接续性是指在制定和实施发展规划过程中，需要考虑到长期的发展目标和持续的规划执行。发展规划应设定明确的长期目标，以指导未来的发展方向和努力方向。这些目标一般涉及经济、社会、环境等多个领域，并且时间跨度通常较长，需要切实考虑到不同阶段的发展需求。一般来说，长期规划的时间跨度可以是5年、10年甚至更长，这样可以充分考虑到各个发展阶段的需求和变化。长期规划可以分为不同的阶段，每个阶段都有明确的目标和指导原则，同时与前一阶段和后一阶段衔接紧密，在规划过程中及时调整和优化。长期规划要求规划实施过程中的政策措施、项目实施、资源配置等都要符合整体规划框架，以避免反复修改和调整，提高规划实施效果。

      ——综合性和系统性：发展规划考虑的不仅仅是经济增长，还包括社会进步和环境保护。它综合考虑各个方面的因素，包括人口、资源、技术、基础设施等，致力于实现全面的、协调的发展。发展规划的制定和实施需要广泛地参与和合作，涉及政府、非政府组织、企业、学术界和社会各界利益相关者的合作。各方共同制定规划目标、策略和措施，确保规划的科学性和可行性。发展规划需要面对不确定性和风险，因此需要具备一定的适应性和灵活性。规划制定过程中需要对可能的风险和挑战进行评估和管理，并及时调整规划策略以适应变化的环境。   

       ——监测性与接续性：在发展规划实施中需要建立有效的监测和评估机制，对规划实施情况进行定期跟踪和评估，以跟踪规划实施的进展和效果。这样可以及时发现问题、调整策略，并对规划目标的实现情况进行评估，为后续规划的制定提供经验和教训。

       四、发展规划的编制过程

       发展规划编制是一个复杂的过程，涉及到多个阶段和众多的参与者。一般情况下，发展规划编制需要经过以下主要过程：

       ——上期规划实施总结评估。在发展规划编制前，采取定量和定性相结合的方式，对上一周期（一般五年）或阶段发展规划的实施情况进行系统全面的总结和评估，编制总结评估报告，总结成绩、效果、经验，发现其问题，为编制新的规划提供依据。

       ——发展规划编制专题调研。对上一周期发展规划实施情况进行总结评估的同时，采取借助外脑与自行研究相结合的方式，围绕发展规划编制中所涉及战略、目标、方针、重大任务、重点行动、重大措施，以及需要破解的重点问题等，设立课题，开展深入调查和系统研究，提炼规律，凝练目标（总目标、阶段目标），寻求问题突破口，提出对策建议和解决方案，为编制新的规划提供科学依据和实际支撑。

       ——明确规划对象和发展目标。规划编制的首要任务是明确目标和范围。制定者需要明确规划的目的、预期的成果和可行性。同时，需要确定规划的范围，涵盖的地域范围以及时间跨度。这可以建立对规划过程的基本框架和指导原则。

      ——收集和分析相关业务数据。在规划编制过程中，收集和分析各种数据是至关重要的。这包括社会经济统计数据、地理环境数据、人口数据、经济发展趋势等。数据的收集和分析有助于识别问题、发现潜在机遇，并为后续步骤提供决策支持。

       ——识别凝练潜在问题和机遇。通过数据分析和利益相关者的参与，规划者可以识别出潜在的问题和机遇。这包括社会、经济和环境方面的问题，以及可能的发展潜力和机会。这个阶段需要与专家、利益相关者和社区进行广泛地沟通和讨论，以确保问题的准确识别。

       ——制定规划指导思想和策略。基于问题和机遇的识别，规划者需要制定具体的规划策略。这包括制定项目目标、政策方向和发展策略。规划策略应该是可行的、可持续的，并依据相关的法律、政策和社会经济背景。

       ——提出规划主要任务和措施。在规划策略的基础上，制定具体的规划任务和措施。利益相关者的参与在这一阶段也是必要的。规划任务和措施应该考虑到社会、经济和环境等各个方面的因素。

       ——规划起草和审定发布实施。经过上述过程，决策咨询机构可以代拟起草完成发展规划的代拟稿，提交决策部门（或单位），作为其制定最终的规划文件的过程稿（或草稿）。决策部门（或单位）将规划文件（或征求意见稿）各方意见，完善后，按照程序提交相应的权力机构集体审议审定后发布实施。规划发布后，进入实施阶段，需要设立监测和评估机制，定期检查规划实施情况，并根据需要进行调整和修订。

       五、发展规划的文本结构

      发展规划框架结构，其篇章结构可以根据需要进行灵活调整，一般包括以下几部分：

      ——引言（概述）：简要介绍发展规划的背景、目的和重要性，明确文章的核心内容，并引起读者的兴趣。

      ——发展形势与环境分析：对上一周期规划实施取得的成效、经验，以及存在问题，当前状况进行全面的分析和评估，包括内外部环境分析、资源评估等。通过对潜在机遇和挑战的评估，为后续制定发展规划提供依据。

      ——指导思想和原则：发展规划中的指导思想和原则是制定和实施发展策略的基础，反映了一个国家、地区或组织在发展过程中的价值取向和发展方向。  

       发展规划的指导思想是对发展目标、原则和方向的总体思考和总结，应体现时代要求，符合国家或地区的实际情况，以及社会经济发展的一般规律。还应当具有科学性、创新性和可操作性，能够引领和推动经济社会发展。

       原则通常是基本的、普遍适用的价值观或道德规范，具有科学性、合理性、可操作性和可持续性，能够指导制定具体的发展战略和政策。通过明确指导思想和原则，可以确保发展规划的科学性和合理性，统一各方面的行动，协调各个政策的实施，提高发展规划的实效性和可操作性。

      ——发展目标与愿景：明确发展规划的长期目标和愿景，将发展方向与组织或个人的价值观和使命相结合，确立一个明确的目标方向。

      ——战略任务与重点领域：制定达成目标的战略和优先发展领域。这包括确定主要战略方向、关键措施、资源配置等内容，以确保能够有效地实现发展目标。

      ——行动计划与时间表：具体规划实施发展战略的具体行动计划，明确各项任务、责任人、时间表、路线图等，以保证整个发展过程的有序进行。

      ——实施监测与总结评估：制定监测和评估计划，以确保发展规划的实施符合预期目标，并及时调整和修正，以适应变化的环境和需求。对发展规划实施后的预期成果进行评估，包括经济效益、社会效益和环境效益等方面的评估，以验证发展规划的有效性和可行性。

      六、发展规划的编制要求

      新时代发展规划编制起草，要树立根思维，站高位点，全视图大视野，在战略上勤奋，深入调研和分析、高度开放和包容性、立足长远发展、统筹兼顾各方面因素以及依法合规。只有遵循这些要求，才能制定出科学、合理、可行的发展规划，为实现经济社会发展目标提供有力的指导。

      （一）根思维。在发展规划编制中，根思维是一种深层次的思维方式，它涉及根本性的问题，涉及到哲学性、元认知、系统性、战略性和道德性等不同类型的问题。

       ——在哲学层面，根思维涉及到对规划的基本原则、价值观和道德观念的探究，包括什么是正确的决策？决策的目标是什么？如何平衡不同利益相关者的需求？

       ——在元认知方面，根思维需要反思决策咨询者自己的思维过程，关注思考的方式和逻辑，包括思维是否受到了偏见的影响？是否考虑了所有的选项和观点？从何处获得信息，并如何评估其可靠性？

      ——在系统性方面，根思维需要考虑规划的系统影响，关注系统中各个因素之间的相互作用和反馈，包括规划的长期效应是什么？不同目标、任务、措施选项之间，是否存在潜在的冲突或协同效应？规划如何影响其他相关利益相关者？

      ——在战略层面，根思维需要考虑规划的长远方向和整体战略。包括：规划如何与组织的愿景和使命相匹配？规划是否有助于实现组织的长期目标？规划是否符合形势和竞争环境的要求？

      ——在道德层面，根思维需要考虑决策的道德和伦理方面。包括：规划是否符合道德准则和社会价值观？规划是否损害了任何群体或个人的利益？规划是否遵循了公正原则？

      在发展规划编制中，运用根思维是一种重要的思考方法，要求决策咨询者必须确立其规划根本问题、深入追溯问题源头、探究问题底层因果、穷尽问题揭示假设、强化事实数据支撑、不断完善解决方案。

      （二）勤于道。做规划时，发展战略极端重要，其实战略就是道。战略，即一种指导行动和决策的理念、原则和方向。它是未来的愿景和目标的具体体现，是达成长期发展和成功的路线图。在发展规划编制中，要在发展战略上勤奋，不能用战术上的勤奋掩盖战术上的懒惰。因为道，所以行；因为道，所以成；因为道，所以效。

      ——战略指引着我们的行动。一个明确的战略方向可以帮助我们确定目标，并为实现这些目标制定合理的计划和步骤。它提供了一个完整的框架，以引导我们在复杂的环境中做出决策，使我们的行动更加有针对性、一致性和有效性。

      ——战略是成就的基础。在发展规划和规制中，我们追求的是长期的成就和可持续的成功。一个明确的战略可以帮助我们抓住机遇，应对挑战，并在竞争中脱颖而出。它使我们能够集中资源，充分发挥优势，规避风险，促进组织或个人的成长。

      ——战略带来了效率。战略的制定和执行需要战略性思维和全局观念，使我们考虑到长远的利益和影响。通过战略规划和规制，我们能够合理分配资源，提高效率，并确保达成预期的结果。战略的明晰性和全面性有助于我们评估进展，并进行必要的调整和优化，以确保取得最大的效果。

     （三）站高位点。在规划界，确实有句老话以"做规划必须站高位点"，这句话强调了规划编制中需要考虑全面、具备可信度和目标导向性。立足“三个之规划”，即：规划之规划，站在规划自身的角度，遵循自身规律；中国之规划，站在整个国家发展的立场和高度，对标对表国家发展战略和目标要求；世界之规划，站在世界发展的高度，以世界先进水平为参照。

      ——因为高，所以全。规划编制时需要站在一个较高的位点来考虑问题，要从宏观的角度对发展进行全面的思考，不仅仅关注片面的利益。只有站在整体的高度，全面地了解各种因素的相互关系和影响，才能够制定出全面有效的规划和规制，从而推动健康可持续发展。

       ——因为高，所以信。规划编制时需要涉及到政策制定、资源配置和社会发展等方面，必须基于权威的数据和专业的研究，以确保其可靠性和可信度，并通过透明的流程和广泛的参与，增加相关方对规划的信任感。

      ——因为高，所以对。规划编制时必须具备对未来的预见性，能够发现问题和挑战，并提供合理的解决方案。这需要在规划过程中考虑各种可能的发展趋势和变量，并制定相应的应对策略，以确保规划的实施和效果的可行性和有效性。

     （四）前瞻远望。发展规划，近期要说得清、中期要讲得明、远期要振奋人心。在发展规划和规制中，远瞻远望至关重要。只有通过远见卓识、着眼未来，才能制定出具备前瞻性和可持续性的规划方案，为社会的持续发展提供有效的指导。

       ——因为远，所以见。这意味着在规划过程中，需要从更长远的角度来审视和考虑问题。只有通过预见未来的发展趋势和可能出现的问题，才能够制定出更具备前瞻性和可持续性的规划方案。通过远见，规划者可以识别并利用未来的机遇，解决潜在的挑战，从而为社会、经济和环境的可持续发展打下坚实的基础。

       ——因为远，所以对。这意味着规划和规制的制定需要充分考虑各种可能的影响和利益相关方的需求。通过深入分析和预测，规划者可以更清晰地了解决策的后果及其对各方利益的影响。这种基于远见和全面性的规划方法有助于减少决策的盲目性和偏见性，确保规划方案的公正性和合理性，以促进社会的整体发展。

       ——因为远，所以续。这意味着规划和规制需要具备持久力和连续性，以适应日益快速变化的社会和环境条件。通过前瞻性的思考和规划，可以为未来的发展留下足够的空间和弹性，以适应可能出现的变化和挑战。同时，规划者还需要考虑规划方案的可操作性和可持续性，以确保规划的顺利实施和长期效益。

     （五）全视图大视野。这意味着在制定规划过程中，应该从宏观的角度出发，全面了解和把握发展所涉及的各种因素和要素。只有拥有广阔的视野和全面的了解，才能制定出更加科学、合理的规划方案，推动社会、经济的可持续发展。

       ——要充分考虑到发展规划的长远性和全局性。规划的目标一般是为了引导和推动一个地区、企业或组织的发展，因此我们需要确定一个长期的发展方向，而不仅仅是短期的目标。同时，我们也应该考虑到规划的全局性，即要综合考虑经济、社会、环境等方面的因素，确保规划的可持续发展。

       ——要求具备广阔的视野和对全面情况的了解。在制定发展规划时，我们需要了解各种内外因素对发展的影响，并将其纳入规划考虑范围。这包括政府政策、市场竞争、技术创新、人口变化等等。只有拥有全面的信息和理解，才能制定出更加全面而有效的发展规划。

      ——要进行全面的调研和分析，以获取准确的数据和信息基础。这包括市场研究、经济分析、社会调查等等。通过充分了解相关情况，我们能够更好地预测未来的发展趋势，并制定出更加科学、合理的规划方案。

      ——要注重协调和整合各方面的资源和利益。在规划编撰过程中，我们需要考虑到政府、企业、居民等各方利益的整合，避免出现冲突和利益分割。只有通过各方共同参与和协调合作，才能使规划得到更好实施和推进。

      （六）指导性和可操作性。发展规划编撰的指导性和可操作性，要求是为了确保规划能够提供明确的发展目标和原则，为组织或国家的决策和行动提供指导，同时也能够转化为具体的行动步骤和计划，能够顺利实施并达到预期的效果。这需要在规划的编撰过程中充分调研、分析和论证，结合实际情况和需求，确保规划具备指导性和可操作性。

       ——科学判断国际国内形势和阶段性特征。中长期发展必须放在国际政治经济大格局中考虑谋划。这是编制规划的基本前提。判断5年的形势和特征，最关键的是要分清哪些是影响形势的主要因素，哪些是次要因素；哪些是有利条件，哪些是不利条件；哪些会变，哪些不会变。对阶段性特征，一般要从经济发展、经济结构、经济体制、人民生活、城乡发展、对外开放、文化建设、社会管理、生态环境等方面进行描述。

       ——提出未来发展的目标和内涵。一般而言，提出的目标要言简意赅、铿锵有力、贴近群众，能够凝聚力量、鼓舞人心，在广大人民中引起广泛共鸣。编制这一规划就做到了远近结合，既以5年为主，衔接各项目标，又考虑更长时期的远景发展。一些国际机构（如联合国、世行）所编制的规划有的时间更长，要编到15—20年。

       ——形成关系全局的重大战略举措。落实中长期发展规划的目标，需要一系列发展战略作支撑，各个战略要明确目标、互相支撑，共同服务于五年规划的总体目标。制定重大战略举措要突出重点，解决主要矛盾。

      ——规划一批重大工程和项目。任何一个好的规划要落到实处，必须有工程项目作支撑，否则只能纸上画画、墙上挂挂。每一个五年规划在充分论证的基础上，都应当实施一批对经济发展和结构调整全局带动性强的重大工程，以及对推进社会建设、生态环保、改善民生作用显著的重大项目。

       ——对必要的约束性指标要科学论证、审慎设定。设置的指标应当做到可操作、可监测、可评估；在下达时兼顾不同地区的差异，保证规划执行中有一定的弹性。

     （七）创新编制方法。目前，各类规划数量较多、交叉重复，在空间布局、公共服务配置等方面存在不少矛盾，特别是各类规划谁服从谁的问题十分突出。

      ——在编制本领域规划时，应当与总体规划编制做好衔接，并贯穿始终。应当推动多规合一，提高规划的综合性和覆盖面，保证各类各级规划服从国家总体规划的统一部署。

      ——国家层面规划的重点，应当放在跨行政区、跨部门的重大战略事项上，更小空间尺度、更细领域的规划应由地方和部门编制和审批。

      ——规划编制要调动中央和地方两个积极性。在谋划国家整体发展时，要考虑地方实际和财力；地方也要有大局意识，找准本地在全国发展中的定位。编制规划要上下结合、几上几下，看清了再提，看不清的不要急于下结论。规划提出的战略任务，应当尽可能明确实施主体，理顺中央与地方事权、财权关系。

       ——新时代发展规划的编制，应当具备高度开放和包容性，坚持开放民主编规划，充分借用外脑，广泛听取各方面的意见建议，充分听取和吸纳各方面的意见和建议。