孔茨、奥唐奈、韦里克所编《管理学》论及“为什么管理思想的发展迟缓”，指出其有五个方面的原因：其一，“工商业在历史上长期以来是受人鄙视”；其二，“经济学所全神贯注的是政治经济学和工商业的非管理方面”；其三，“在社会科学领域这一广阔领域内，学科的划分不当，例如未能把社会学家的研究成果应用于管理领域”；其四，“长时期来还盛行着这样一种观念，即认为管理是不受理论影响的——因为管理完全是一种艺术，而不是一门科学”；其五，“工商业主和主管人员自己在过去也并未自我鼓励地去发展管理理论”。

据此观点，管理由一种艺术转变为一门科学，首先是由于工商业越来越受人重视而日益繁荣的缘故，其次也由于工商业主和主管人员自我鼓励地去发展管理理论，一方面把经济学研究扩展到了工商业管理领域，另一方面把其他社会科学领域的研究成果应用于管理领域——作为一门科学的管理学就是这样诞生的。

显然，这门特殊的科学，其实是关于工商管理的科学——在它刚出现于科学界的时候固然是如此，就是到了孔茨等编著《管理学》时，差不多也还是如此，例如，该书指出：“在人类活动中，也许再没有比管理更重要的领域了。为在集体中工作的人员谋划和保持一个能使他们完成预定目标和任务的工作环境，是各类企业中各级主管人员的一项基本任务。”这表明了他们的“管理学”是聚焦于企业管理的，实质上就是企业管理学，虽然他们也意识到了管理是“人类活动”中最重要的领域，从而当然不否认“管理学”还应当关注和研究非企业领域的管理。

再如，W.H.纽曼、小C.E.萨默所著《管理过程——概念、行为和实践》论“管理人员的社会作用”时，更是直截了当地说：“……管理的任务就是使这种合作努力得以顺利进行。这就需要管理人员把人力、机器和资金这样一些未经组织的资源转变为一个卓有实用价值的企业。管理人员只要抱有服务的思想，企业就能提供和调动所需的生产手段，就能协调企业内的以及同外部共同进行的活动，就能激励企业的人员为共同的目标而努力工作。”这简直就是把“管理”当作“企业管理”的同义语来使用了，而不论这是自觉的或是不自觉的。

把特殊的企业管理当作普遍管理来看待的思想倾向，不只是反映在集中展现代管理理论研究成果的管理学通论性著作中，也反映在自20世纪80年代起新兴于西方的新公共管理理论及其实践中，这种理论主张借鉴企业管理的方式来管理国家，并且据说在实际上也影响了被认为是旨在创建“企业型政府”的西方国家政府改革运动。

尽管国内占主流地位的观点认为，新公共管理理论在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，对西方国家的公共管理体制改革产生了实际影响，事实上改进了西方公共管理的水平，满足了更多公共服务的要求，促进了西方国家和社会的发展，因而对改进我国公共管理有积极的借鉴作用，但是，且不说当代西方政府改革运动才走过了20余年的历程，其成败得失尚难定论，即令其为卓有成效的运动，它是否如新公共管理理论所理解的那样真是以所谓“企业型政府”作为价值目标的一场改革运动，也是大可值得怀疑的，因为人类活动的方式和方法与其目的之间是有内在联系的，正如马克思在《资本论》中所指出的，人的劳动目的是作为规律决定着劳动者的活动的方式和方法的，他必须使自己的意志服从这个目的，然而正如新公共管理理论本身所认为的，政府是不该像企业家那样以赢利为目的的，既然如此，缺乏企业管理目的的政府又怎有可能如管理企业般地管理国家？新公共管理理论在逻辑上是不自洽的。“企业型政府”的追求者在理论上的缺陷是在于把企业管理的特殊性混同于管理的普遍性，这种理论缺陷导致其将局部领域（企业管理）的实践经验（企业管理方法）当作普遍真理而用之于其他实践领域（政府管理），如此就难免要犯经验主义的错误。

诚然，也有马克斯.韦伯（1864-1920）《社会组织与经济组织理论》这样的管理学专著超越狭隘的工商管理领域，从更加广阔的领域和更为普遍的意义上去研究管理问题，但是，自泰罗（1856-1915）以来的绝大多数管理学家无不将自己的研究聚焦于工商企业管理，甚至像谢尔登(1894-1951)这样的管理哲学家，也是着眼于“管理对工业的指导作用”来“阐明统治整个管理实践的目的和发展路线和原则”的。

然而，既然管理是人类活动中最重要的方面，是人类社会的一种普遍现象，局限于工商领域的企业管理研究，是难以达到对管理的普遍本质和普遍规律的认识的，因为工商企业毕竟有别于其他社会组织，而不同性质的社会组织从生活内容到生活方式都是不一样的，从而其生活本质也就不同，把握了企业生活的特殊本质，不等于把握了别的组织生活的特殊本质，更不等于把握了一切组织生活的共同本质，而缺乏对社会组织生活的普遍本质的把握，是不可能认识由这个普遍的社会生活本质所决定的社会组织规律的，从而当然也不可能认识由这个普遍的社会组织规律所决定的组织管理的普遍规律。

迄今为止的企业管理研究，也许科学地解答了“企业管理是什么”的问题，可是知道了“企业管理是什么”，却并不等于知道了“管理是什么”，特殊的管理概念和管理理论是代替不了普遍的管理概念和管理理论的，因为特殊不等于普遍，个别不等于一般，虽然特殊与普遍、个别与一般有内在联系。

毋庸置疑，科学是遵循从个别到一般，从特殊到普遍的认识路线的，对管理的科学认识，当然也要从个别的、特殊的管理现象入手。在这意义上，迄今为止的企业管理研究，无疑具有为科学地认识管理的普遍本质开辟道路的重大意义。然而，管理理论不应停留在这个阶段上，特殊的企业管理理论有待于上升到普遍的管理理论，这是科学的管理学进一步向前发展的必然要求。