我国过去几年PPP项目过多过滥，已经产生了不可忽视的问题。为理解问题的根源，对PPP需要更为理性的认识。

PPP是Public—Private—Partnership的缩写，指政府Public与私人Private之间，基于提供产品和服务出发点，达成特许权协议，形成伙伴合作关系。政府和社会资本合作领域是基础设施及公共服务。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益。以本人的观点，BOT及其衍生的TOT和ROT等模式，都属于PPP。

PPP对于政府而言，优点主要是两个。其一是效率。国有企业的运行效率不如民营企业，至少成本上不如民营企业。我看到的一个案例是某民营企业包下了几十个乡镇的污水处理厂的运营。这些厂如果政府来运营，每个厂总得有个看门的，有管理设备设施的，然后总得有个厂长。这样成本就上去了。该企业管理下的每个厂不到1人，是一个技术人员负责许多厂的运行。这就是国有企业和民营企业的区别。所以，将民资吸引到公共部门的建设和运行中来，是必要的。其二，解决建设资金问题。基础设施建设所需资金很大，多数政府会感到吃力。吸引民资进入是一条重要的出路。

但如此也就决定了PPP的适用范围。它应该被用于收费的自然垄断物品：给排水系统、电、管道燃气、收费公路，民资通过特许经营期的收费来回收成本并获得利润。其利润水平应该较低，以保障公共利益，但又应该高于银行利息，以维护投资者利益。对于如何规避投资风险，应该尽可能在合同中详细规定。所以国外的PPP合同往往会长达数百页。

我国过去PPP蜂拥蚁聚，毛病就出在打破了以上规则。一是蔓延至非自然垄断乃至非赢利领域。例如，很多地方将PPP引入黑臭河道治理，这样的现象极为奇怪。此类项目是不产生资金回报的，企业就只能依靠政府给钱。于是项目性质就变了，转变为政府向企业借款。这个口子开了，项目难免泛滥成灾，什么特色小镇和村庄建设都来了。二是大量央企进入。央企最不怕负债，最有能力借钱，因而受到地方政府欢迎。有地方政府甚至公开表态，优先考虑央企。但如此一来，公私伙伴关系就转变为“公公伙伴关系”了，前面所说民企的效率也就不复存在。

笔者有幸作为专家参与的某地级市环境治理的PPP项目包的评议，也目睹了招标过程。该项目包共二十多个，四十多亿，涉及该市镇一级的黑臭河道的疏浚和综合治理。这样的项目民企根本不敢接，纷纷溜之大吉。最后全部是央企充分展露了英雄气概，拿了下来。顺便说一句，该市地处丘陵，人口约700万，辖2市8县，财政收入共计40多亿。加上市本级共计11家分40多亿，故财政上主要依靠上级转移支付。这意味着什么？该市拿出这个项目包，压根就没打算给钱。