美国政府促进科技发展的税收措施

武夷山

（发表于《环球科技经济瞭望》，1995年11期）

一、 研究实验税收优惠

美 国 《 1981年 经济 复 兴税 务 法 》 首 次 提 出 了研究 与实 验 税收 优 惠措施。此 法规定 ， 任 何 公司任一年与研究 开 发 有关 的支 出若 高 于一个 基线值（ 当时的基 线 定 为 过 去三年 有关 支出 的 平均值） ， 则高 出基 线 部 分可 享 受 25%的税 收 优 惠 （后来改 为 20%） 。 符合优 惠 条 件 的研究 开发费用 包括：

（1） 公 司 内部科研 费 用的 全 部 ， 如 研究 人 员工 资 ， 科研材 料 消耗 ， 设备 使 用 费 ， 等 等；

（2） 公 司 向 大学 和 其他 科研 机 构赞助 的 基础 研究 经费总额 的65%；

（3） 公 司 委托 研究 支 出总额 的65%。 公 司 以（2） 、（3） 二项 形 式 申报 的税收优 惠 额 占总额不 到 4%。

自那 时至 今 ， 这一 措施 已 被 国 会 延 长 6次 ， 修 改4 次 。 修 改 内容 之一 ， 是将 初创 小 公 司 也 纳入 优惠 对象之 列（ 对 于 它们 ， 不 存 在 “ 过去 三年 ” ）。 另一 重要 修 改 是关 于基 线 的 确定方 法 。 上 一届 国会 决 定将此措 施 延 长 到 1995年6 月 底 ， 现 在它 的有效 期 已 过 。 到 目前 为 止 ， 本 届 国 会尚未 就此 措施 作 出任 何 决定 。 克林顿 政府 一向支持这一 措施 ， 并 谋求使 之永 久 化 。

1988年 以 来 ， 美国审 计总 署对 这项 措施 的 成效进 行 了多次调查研究 。 他 们 的主 要 发现 与 评价意见有 四 条：

（一）  制 造 业 大 公 司是 主要获 益者

1992税收年 度 ， 美 国 公 司 享受 的研究 实 验 税收优 惠 总额 相 当 于16 亿 美元 。 资产 总 值 超 过 2.5亿 美元 的 公 司 占获 益 公 司 总数 的71%， 制 造业 公 司 占总数 的76%。

（二）  税 收 优 惠 措施 的效 果 有待 评 价

研究 实 验 税 收 优 惠 的实质 ， 是将 所 有赋 税 者 交 纳税 款 的一 部 分转 交 给 那 些 愿 意 多搞科研 的赋 税 者 ， 以 期 获得 较 大 的社会 效 益 。 但 是 ， 迄 今 尚无 任 何 研究 能 够 表 明 ， 就 促进 科研 而 言 ， 是 税 收 优 惠 这种 激励 方 式 好 ， 还是 其他 激励 方 式 （如 政 府 拨 款） 好 。 人们 只 知道 ， 就税收 优 惠 自身而 言 ， 政府 在税 收 优惠上付出（ 准 确地 说是放 弃 纳 入 ）的每 1美元 带动 的工 业 界 科研 支 出越 多 ， 效 果 越 好 。 为 取得 较好 的带 动 效 果 ， 基 线 怎 么 确定 是 很 有 讲究 的 。

（三）  确 定适当 的 基 线

在理 想 情况下 ， 税 收 优惠 措施 应 能 促使工 业 界去 从事 一些如 果 没 有 优惠 它们 就不 愿 搞 的 项 目 。 对 于那 些不 管 有 无税 收 优惠 措施公司反 正都要 搞 的科研 ， 就 没 有 必要 用这种方 式 加 以 奖励 了 。 公 司无 论如 何 总 要 支出 的科研 经费量 就 是 理 想 的基 线 。 只 要 实际采 用 的基 线 与理想 基 线不 吻 合 ， 公 司获得 的犒赏就不 合适 ， 要 么 过 度 ， 要 么 不 足 。

1990年 之 前 ， 基 线是这 么 确定 的： 在公 司 前 三年科研 支出 平 均值 或 当年科研 支 出 额 的50% 这 二 者 中取 较大 者 。 由 于基线是不 断滚动 的 ， 某一年 科研 支 出较 多 ， 当年 享受 的优惠 就 较 多 ， 但 这样 做将 抬 高 新 的基线 ， 意味着今后 享受 的优惠将 减少 。 因此 ， 公 司 若 想 多享受 优 惠 ， 就不 会 大 刀 阔斧地进行科研 投 资 。 审 计 总 署 1980年 的一 项 研究 报告 估 计 ， 公 司 每 支 出1 美元 高于 基 线 的科研 经费 ， 通 过税 收 优惠 可 收 回3-5美分 。 1981-1985年 期 间 ， 国家 由 于 税收优惠 少 收入70 亿美元 的税 款 ， 这笔 钱所 带 动 的追 加科研 投 资（ 指 若 无 税收优惠将 不 会有 的投 资） 估计为 10-25 亿 美元 。 也 就 是 说 ， 每 放弃1 美元 税 收 ， 可 带 动15-36美分 的追 加科 研 投 资 。

1989年 国会决 定 改 变 基 线 确定方 式 。 对 于 大多数公 司 ， 基 线 不 再 是 滚 动 式 的 ， 而 是 以 1984-1988年 期间公司 的科研 支 出与其毛 收入 之 比 为基础 。 将 这 一比 值 乘 以公 司 在 纳税年前 4年 的年 度 毛 收 入 平 均 值 ， 便得 出基 线 值 。 审 计 总 署 的一项 分析 表 明 ， 新措施 对 于 多数公司 过于慷 慨。 也 就是 说 ， 公司那 些 无论 如何都要 从事 的科研 活动 也 受 到 了 奖励 。 另一方 面 ， 也 有一 些 公 司按老 方 法 可 享受 优惠 ， 按 新方 法反 而 享受 不 到 。

 审计 总署 对 约1600 家 资产 在5000 美元 以上 的公 司 进 行 了调 查 。1989 年 ， 这 些 公 司 中 有 65%能 享 用税收优惠 ， 到1992 年 ， 享受 优惠 的 公 司 的比 例 下 降 到54% 。 比 例下 降 在多 大程度 上 是基线 变 化所造 成 ， 现 在还不 清楚 。 但 可 以 肯定 的是 ， 有不 少 大公 司 目前 的科研 支 出 占其 毛 收入 的比 例 低 于其历 史 水 平 。

（四）  税 收 优 惠不 易 管理

1989年 ， 审 计 总 署 向国 内收入 署（IRS）的税务 人员调 查 了他 们 对研究 实验税收优惠 的 看 法 。 被调 查 者对 享用 优惠 者 的79% 有 所 怀疑 。 他 们 觉得 ， 那 些 公司据 以 申请 税收优惠 的 支 出项 目很少 是创 新性研究 ， 而 属 于 以 下 内 容： 改进现有 能 力； 换 汤不 换 药 的 “ 新 ” 产 品； 杂项 费用 与管理 费用； 普通 测试 。 到 1994年 ， 国 内收入 署 有关官员表 示 ， 这一 问题 仍 然 存 在， 很难 区 分 哪些项 目属 于创 新 性 的产 品 与 工艺开 发 ， 哪 些 是 门 面 文 章 。

另一 问 题是 ， 对税收优惠 工 作的审计 ， 使 IRS和公 司 两方 而都 不 胜 其烦 。 某些项 目本来 就 没 有 细 账 ， 事后再试 图分解 出涉及 某科研项 目 的人 员费用 到底是 多少 是 非 常 困 难 的 。 因 此 ， 税 收 优惠 工 作 的管理 成本对于IRS 和公 司 两 方 面都 不低 。

二 、 美国工 业界 对有 关 税法 的意见

美国工 业 界对研究 实验 税收优惠 措施一直 是 积极拥 护 的 。 它 们 认 为 ， 政府 还 可 采取其他 税 收措施 来 支持高 技 术产业 ， 提高工 业 界的国 际 竞争 力 。

例 如 ， 1971年通 过 的一项 法律 规定 ， 公司 在 国外 赚 了钱 ， 要 交 海外 收入 税 。 但 某些 受 鼓励 的行业 可 少 交15% 的海外 收入 税 。 软件行业 目前没 享受 到 这种待 遇 。 有关 人士 正 游 说 国 会 ， 希 望获得同等对待 。 Oracle公 司 说 ， 由于 缺乏 这一 优惠 待遇 ， 它 每年要 多交1600 万 美元 的税 。

工 业 界 的 另一强 烈呼声是 降低 资 本 增 益 税 。 资本增益指股票升值 等情形 。 原拥 有 的资 本 增 值 了 ， 就要 交税 。 初 创 公司 的股票往往 升 值 较快 ， 故高额资本增益税不利于鼓励创业 投 资 。 有些 人 主 张 ， 为激励 人们 向高风险 小 公司 投 资 ， 应降低资本增益税。 民 主 党 人士 则 倾 向于认 为 ，高额资本增益税是 联邦 政府 “ 抑富 济 贫 ” 的有效 手段 之一 ， 不 可 轻 易放 弃 。 共 和 党 占了优势 的 国 会最 近 成立 的 国家 经济增 长与税 制 改 革委 员会 正大 力倡 言 降低 资本增益税。 共 和 党 参议 员Orrin Hatch 等6 月 22日 提 出的 “ 资本形 成 法” 法案 欲将 资本增益税 率 从28% 降 为20%

三 、 可供考虑 的其 他 税收 鼓励措施

克林顿执政初 期 ， 曾建议过 一些 旨在促 进 生产 率 的其他 税 收 鼓励 措施 。 例 如 ， 小 企业 若 进 行 为 期 5年 以 上的长期 投 资 项 目 ， 可 豁 免 50%的资本 增 益税； 小 企业 购 买 设备 与设施 ， 可 获得永久性投资税收优惠； 大 企业 购 买 设备 与设施 ， 可 获得 渐 进 的投资税收优惠 ， 等 等 。 本 届 国会收 到 的税 制 改革建议还 包括： 将所得 税 率 固定 在17%； 推行全国性的销售税（ 目前 是 各州 各行 其 是） 。 考虑 到 参众 两 院 在 今 后 7年减税2450 亿 美元 这一 目标上 已 取 得 一致 意 见 ， 可 以 断定 ， 本 届 国 会将 会 就多种多样 的税 制 改 革建议 进行 激 烈 的辩论 和 审慎 的取 舍 。