■陈德敏

随着中国现代化建设迅速发展，环境事务的公共参与日益成为环境法治实践中的热点，并以一种彰显公众环境权利的姿态深嵌在现实生活之中。那么，环境维权在中国具有哪些表征？如何预防或应对权利主张异化为群体性事件呢？

环境维权行动的特征

第一，它们是依法维权行为。在环境维权行动过程中，参与者积极运用国家的法律和中央政策维护其利益免受污染排放企业、地方政府的侵害。公众的诉求基础要么是权利遭受侵害而未获得应有补偿，要么是某一项目没有按照国家法律规定进行信息公开、意见征集或环境影响评价。这种情况下的权利主张具有合法的依据。

第二，弱组织化或无组织聚集。一般而言，在中国，环境维权行动的组织化程度都很低。从经验观察可知，那些由民间号召或者由基层自治组织主导的环境维权行动，勉强可被称为典型的“弱组织”型权利主张；除此之外的大部分环境维权抗争则呈现无组织的状态。从目前的实际情况看，由专业性的环境保护团体发起的环境维权行动尚未出现。

第三，预防性环境维权行动的比例逐渐上升。随着公众环境意识的提高和相关环境知识的普及，公众一般不会坐等污染变为现实才来主张自身的权利，而是在相关项目上马之前就进行交涉甚至抵制。

第四，讲求理性策略和安全底线。“法不责众”的心态在环境权利主张行动中并不总是奏效的，出于对“秋后算账”的顾忌，环境维权行动的积极参与者始终怀有除了利益之外的安全焦虑，大都坚持“踩线不越线”的策略与方式。

环境维权行动“事件化”的解释框架

在更深的层次上，促使合理的利益表达向群体性冲突转变的关键在于两个方面：

（一） 地方政府的治理困境。首先，“经济人”假设和利益平衡的理性对官员和立法者同样适用。对“增长是硬道理”、GDP总量和增速的追求，使地方政府与企业之间极易形成“政商同盟”。其次，地方政府消极回应公众的环境主张或无底线压制环境维权降低了公众对政府的信任。长期以来，就形成了“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的示范效应，固定了环境权利主张所依赖的路径。再次，环境维权行动反映了一个区域内公众的生存权益和企业的经济利益、政府的政治利益之间的失衡，而利益重提所引发的诉求极易上升到社会公平和正义的价值观层次。

（二） 表达、协商和纠纷化解机制的缺位。环境维权行动异化为群体性事件的根本原因在于缺少法律化的协商和利益维护机制。具体而言，第一，尽管我国制定了法律法规强调政府主管部门与企业在污染项目上马前和环境污染事件发生后有向公众公开相关信息的义务，但实际上这些规定没有引起足够的重视，甚至常常被违反。信息不公开阻塞了地方政府和民众之间的协商渠道，使公众情绪极易被各种猜疑、谣言、传闻左右，埋下了矛盾激化的隐患。第二，权利救济机制的相对缺位或失效亦消解了公众借助法律手段解决纠纷的能力和机会。行政复议、诉讼等正常的纠纷解决和权利救济机制频频失效，公众对体制内合法路径丧失了信心，也只能诉诸于公开的、对抗的、体制外的措施。

化解策略：环境维权行动的法制化

（一） 在水平和垂直两个方向建立复合的环境事务治理策略。防止环境维权行动异化为公共事件的前提性措施是在环境事务的治理过程中构建具有广泛共识的治理策略。笔者认为，为了实现这种治理共识，必须形成两种机制。

其一，互动式机制。它是处理环境危机和社会危机的规则形成的基础，强调通过行动者之间的互动与对话形成共识，这个过程中的权力自下向上流动，且必须凭借权力分化的方式进行。这种机制的具体方式有多元主体间的协商平台、信息交换平台、情感联系纽带、成立共同治理策略规划咨询团队。

其二，结构式机制。这种机制以自上而下的集中化决策为特征，其具体方式有：治理中的问责、治理中的财政补助和治理中的权力下放。互动式的工具系统适用于水平层面的治理合作，而结构式的工具系统侧重于权力系统内部垂直层面的治理合作。

（二） 将分散的个体利益主张集合化。如何使分散的利益组织起来，笔者认为，一方面要允许依法建立的环境NGO存在，发挥环境NGO的整合作用，提升个体参与环境治理和权利救济的行动能力；另一方面，在制度层面给利益组织化提供宽松的环境，并鼓励相关的NGO建立一整套关于决策、动员、管理、意见集成和权利主张的程序机制。通过培育并发挥环境NGO的作用，有助于搭建政府与公众共同处理环境事务的合作平台。

（三） 完善制度化的利益冲突表达机制。如果能够通过制度化的方式建立利益冲突的缓冲地带，使利益冲突规范化、可预测、可控制，那就不仅可以降低群体性事件发生的概率，还能使利益冲突转化为促进社会结构调整和优化的辅助性变量。畅通的权利表达是遏制环境抗争“事件化”的安全阀。应当消除公众权利表达存在的法律障碍，引导和促进公众权利表达的实现。

（四） 建立多元的纠纷解决机制。纠纷解决机制应当包括信访、行政复议、诉讼和替代性机制。第一，应当完善信访制度，既要改变现行信访工作考核以降低信访数量为标准的传统做法，也要建立有效的监督监察机制。第二，要健全完善现行的行政复议制度，以维护公众权利、化解利益冲突和行政争议作为行政复议的基本原则，从而提高行政复议制度的公信力。第三，完善群体性环境权利的法律救济途径，提升法院在群体性纠纷解决中的作用。第四，大力发展替代性纠纷解决机制，建立专门针对群体性事件的人民调解、社区调解、司法调解、第三方仲裁、专门委员会磋商等机制。

（作者系重庆大学法学院教授）

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