因地制宜 持续推进农业水价综合改革

姜文来

1 农业水价综合改革是牵一发动全身的系统工程

我国从2008年就开始进行农业水价综合改革，至今已有8年时间。但是，何谓农业水价综合改革，学术界尚没有给出明确定义。结合农业水价综合改革内容，笔者认为，农业水价综合改革是通过采取工程、管理、财政、技术、结构调整等系列综合措施改革农业水价，保障农田水利工程良性运行，提高农业用水效率的行为。农业水价综合改革有两个核心，一是保障农田水利工程可持续运行以充分发挥效益，二是提高农业用水的利用率和利用效率。

在我国，农业水价改革一直持续进行，至今到了农业水价综合改革这一更高阶段，说明人们对农业水价的认识逐步深化，也说明农业水价综合改革有其必要性和重要性。

农业水价综合改革是保障农田水利工程良性运行的重要措施。长期以来，我国农业水价低于农田水利工程运行成本，从整体上来看，大约只到运行成本的40%左右，农田水利工程亏本运行，缺乏资金进行维护。

尽管近年来国家对农田水利工程维护提供了一定补助，但这些补助和大量的资金需求相比仍是杯水车薪，农田水利工程带病运行状况普遍存在。开展农业水价综合改革是改善农田水利工程健康状况的重要途径，也是增加农民收入、解决“三农”问题的重要手段，更是维护国家粮食安全的“稳定器”。

农业水价综合改革是提高农业用水效率的迫切需要。农业是我国的用水大户，2014年农业用水占总用水量的63%，与此相对应，我国农业用水效率和先进国家相比还有一定差距，2014年我国农业用水灌溉利用系数只有0.53，比发达国家低20%~30%。农业节水潜力巨大。

提高农业用水效率具有多重战略意义。一方面，我国相当一部分地区生态问题是由农业用水过量引起的，减少农业用水将有利于保护和修复生态；另一方面，提高农业用水效率，有利于解决工业和城市生活用水问题。随着我国城镇化进程加快，工业用水和城市生活用水需求增大，在用水总量控制的条件下，通过产业内部结构调整相互调剂水量成为一种必然，农业用水效率的提升可以实现农业用水“农转非”，进一步提升水资源的利用效益。

农业水价综合改革是农业水价改革顺利推进的基础保障。农业水价改革不仅仅是调整农业水价那么简单，它涉及农田水利工程建设、农民用水负担、农业用水权合理配置、农田水利工程管理、农业种植结构调整、农业收益等等，是牵一发动全身的复杂系统工程。需要在系统设计前提下整体协调推进，才能取得相应成果。农业水价综合改革是保障农业水价改革成功的重要基础保障，没有综合手段，农业水价改革难以达到预期成果。

2 农业水价综合改革试点成效显著，但也面临着一定障碍

2008年，水利部组织实施农业水价综合改革试点，到2013年累计投入18.8亿元（其中中央财政资金8.6亿元），在27个省的150多个县开展农业水价综合改革试点（示范），建设示范区面积350多万亩，取得了显著成绩。

据中国灌溉排水发展中心统计，2013年试点（示范区）农业用水灌溉效率显著提高，灌溉周期平均缩短5天左右；节水效益明显，亩均节水109立方米；农民用水成本降低，农户水费支出平均每亩减少10元，取得了“六省两增”的良好效果，即省水、省地、省钱、省工、省时、省肥、增产和增收。

2014年，国家四部委推进的农业水价综合改革试点在全国27个省（自治区、直辖市）的80个县展开，核心试点区面积共202万亩，总投资11.9亿元。试点区（县）取得了明显成效，主要表现在：一是农业用水效率明显提升，试点区每亩平均节水110立方米；二是增效明显，试点区灌水时间平均缩短4天左右，农业灌溉劳动时间减少，实现了节时、节劳、增效的目标；三是初步建立了农田水利工程良性运行机制，包括农业水价形成机制、精准补贴机制、节水奖励机制和农田水利工程管护机制；四是初步形成了可行的农业水价综合改革模式，试点区（县）结合自身实际，探索操作性强的农业水价综合改革方案，使让农业水价综合改革落地生根。五是催生了国务院办公厅印发的《关于推进农业水价综合改革的意见》（下简称《意见》）。该文件是在总结试点经验的基础上推出的，指导全国农业水价综合改革，是目前最高层次的农业水价综合改革指导意见，必将对我国农业水价综合改革产生积极推动作用。

农业水价综合改革持续推进也面临着一定障碍。

一是认识障碍。我国部分地区对农业水价综合改革认识不到位。我国南北地区水资源禀赋差异较大，南方地区水资源相对丰富，北方地区水资源短缺。总体来看，北方地区由于缺水，开展农业水价综合改革的积极性高于南方。

二是资金障碍。农业水价综合改革需要资金支撑，在试点期间，每个试点县投资1500万元左右，试点面积2万亩。由此可见，农业水价综合改革需要大量资金作为后盾，没有资金投入，农业水价综合改革难以推进。

三是工程配套障碍。我国灌区完整工程配套率不高，大型灌区工程配套节水相对较好，小型灌区配套较差，特别是农田水利工程“最后一公里”问题远未解决。

四是基层组织障碍。虽然灌区都不同程度地建立了农业用水合作组织，但这些组织还不能完全适应农业水价综合改革的要求，农民“等靠要”思想普遍存在，基层组织缺乏人财物资源，农民参与农业水价综合改革的积极性有待进一步提高。

3 多管齐下，持续推进农业水价综合改革，充分调动农民积极性

持续推进农业水价综合改革，争取获得比较理想的改革成果是我们今后一个时期努力奋斗的目标。为了更好地持续推进农业水价综合改革，现提出5条建议。

一是地方政府做好农业水价综合改革推进的顶层设计工作。《意见》提出了总体要求、如何夯实农业水价改革基础、怎么建立健全农业水价形成机制以及一些具体保障措施，具有宏观指导性。地方政府在实际操作时需要结合自身实际情况，制订具体的实施方案。该方案即是地方政府农业水价综合改革的顶层设计，从系统、全面、落地和可操作性等角度综合设计，是地方农业水价综合改革的“操作手册”。

二是因地制宜推进农业水价综合改革。我国地域辽阔，各地水情、地情、民情等差异较大，农业水价综合改革一定要密切联系当地实际，避免“一刀切”。农业水价综合改革的核心是保障农田水利工程可持续运行和农业用水效率的提升，只要不违背脱离《意见》指导精神，可行的模式都允许存在，充分尊重和发挥地方政府、农民用水合作组织和农业用水户的积极性和创造性。

三是切实增加投入。农业水价综合改革需要资金投入支持，没有资金支撑，农田水利节水工程就无法开工，量水设施就无法建设，节水奖励和精准补贴机制就难以落地。农业水价综合改革试点经验是在大量资金投入条件下取得的，其推广也要有相应基础设施作为配套条件。国家和地方政府应继续在农业水价综合改革地区给予资金补贴。

四是结合重点工程推进农业水价综合改革，将重大农田水利基础设施与农业水价综合改革有机结合。农业水价综合改革要与国家大中型灌区节水改造、高效节水灌溉工程、高标准农田建设等重大工程整体推进。

五是充分调动农民积极性，农民是农业用水最重要的利益相关者。在农业水价综合改革中，农民是直接参与者和最终受益者。充分调动他们的积极性，让他们出谋划策积极参与农业水价综合改革，是关乎改革成败的大事。

在农业水价综合改革过程中，要切实保障农民利益不受损害。在农业水价综合改革中，农民只有获得实实在在的好处，才能持续推进农业水价综合改革。