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[转载]Science: 加强可持续发展目标的四项治理改革

已有 475 次阅读 2024-4-22 21:11 |系统分类:科研笔记|文章来源:转载

2015 年,联合国大会就 2030 年可持续发展议程的 17 个可持续发展目标 (SDG) 和 169 个具体目标达成一致。尽管到2030年实现的可持续发展目标并不是指导政策参与者实现全球目标的第一次尝试,但它们在细节、全面性和雄心方面远远超出了先前的协议。然而,由全球研究人员联盟进行的 2022 年可持续发展目标影响评估表明,可持续发展目标实施的第一阶段并未导致政治制度和社会的变革性重新定位 (1, 2)。随着联合国可持续发展目标峰会本月开始审查可持续发展目标实施的中途点,以及计划于2024年举行的另一场联合国“未来峰会”,讨论全球治理改革,我们在这里提出了一个要求苛刻但现实的政策愿景,以调整可持续发展目标的实施进程。

核心要素

可持续发展目标通过影响政府、民间社会和企业行为者在外部和内部沟通中如何制定可持续发展政策,产生了一些话语影响。然而,就更具体的政治影响而言,这些目标在大多数情况下尚未成功地改变政府政策、体制安排、公共和私人资金分配或国际合作。我们建议进行一系列治理改革,以四个核心要素为基础,为实现全球目标的努力注入新的活力:差异化、活力化、合法化和更强大的制度化。

分化

首先,需要加强当前的可持续发展目标框架,使高收入国家承诺采取更有力、更具体的行动。原则上,可持续发展目标为所有国家制定了规范性愿望,这与早期的目标设定工作不同,例如以低收入国家为重点的千年发展目标。可持续发展目标被描述为普遍的、不可分割的和相互关联的,尽管许多具体目标仍然是定性的,所有政府都可以制定自己的国家实施目标,这些目标可以考虑其特殊情况,同时仍以全球雄心为指导。

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这种方法在将高收入国家纳入联合国规范框架方面是渐进的(3)。然而,在实践中,它也导致了广泛的挑剔,使富裕国家的领导人能够专注于他们可以轻松实现的全球目标和指标。然而,对高收入国家来说更具挑战性的目标仍未得到充分解决,例如减少不可持续的消费(可持续发展目标12)、逐步淘汰化石燃料(与可持续发展目标7和13相关)、保护陆地和海洋生物多样性(可持续发展目标14和15)、增加对较贫穷国家的财政支持和加强可持续发展的全球伙伴关系(可持续发展目标17)。可持续发展目标的普遍框架可能也支持了全球媒体、学术界和民间社会持续存在的西方观点,暗示了一个统一的“人类”,同时掩盖了国家之间和国家内部不平等的消费和排放模式,包括阻碍低收入国家财政和政策空间的溢出效应(4).简言之,全球可持续发展转型要求高收入国家在可持续发展目标总体框架内确定并兑现更雄心勃勃的国家承诺。

动态化

此外,最初的17个目标及其169个具体目标不应被视为一成不变的。目前的目标和具体目标反映了谈判过程中的许多政治妥协(5),鉴于生态崩溃、全球流行病、持续的极端贫困和日益加剧的不平等等危机的升级,这些目标和指标在今天往往是不够的。与2015年《巴黎协定》关于气候变化的逐步推进进程类似,可持续发展目标应定期进行修订,各国可以通过这些修订来提高其雄心。

为此,联合国可持续发展高级别政治论坛(UN High Level Political Forum on Sustainable Development)必须发展成为一种机制,随着时间的推移,该机制也将这些目标调整为多重全球危机的紧迫性。政府应将这一过程视为更有效的同行学习、利用协同作用、解决权衡取舍和总体上提高雄心的机会(6)。在这一定期调整过程中,全球科学评估在审查可持续发展目标具体目标的充分性方面需要发挥强有力的作用。同样重要的是,民间社会更多地参与报告和审查进程,以加强我们提议的雄心壮志。

合法化

可持续发展目标被制定为不具法律约束力且通常具有定性的承诺,涵盖了人类活动的广泛领域。尽管这种不具约束力的方法历来允许政府普遍支持,但它也会降低政府实施所需体制和规范变革的动力。现在,更有力的承诺至关重要。尽管整套17个可持续发展目标不太可能在国际法下具有约束力,但志同道合的国家应努力制定一系列具有法律约束力的诸边协议和治理安排,以支持具体目标和具体目标。例如,与可持续发展目标12相关的《终结塑料污染国际条约》(7);与可持续发展目标14相关的《关于保护和可持续利用国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的协定》(8);与可持续发展目标16相关的现有联合国反腐败公约;或与可持续发展目标13相关的《化石燃料不扩散条约》民间社会倡议(9)。

随着时间推移而扩大的较小规模、重点突出的诸边协议和“自愿联盟”将在地缘政治紧张局势时期取得一些进展,而地缘政治紧张局势往往会阻碍新的普遍协议。一些可持续发展目标的逐步合法化还将改善缺乏有效全球机制的部门的治理,例如对低收入国家跨国公司采矿活动或外层空间污染的国际监管。此外,可持续发展目标需要更好地与其他法律框架保持一致,例如全球贸易和投资协定以及联合国人权系统。

制度化

最后,由于治理不完整和机构支持不足,一些领域的全球政策进展受到阻碍。虽然一些可持续发展目标,如健康(可持续发展目标3),可以建立在强大的国际组织和国家机构的基础上,但其他领域几乎没有制度化,特别是减少不平等(可持续发展目标10)、负责任的消费和生产(可持续发展目标12)以及加强制度和治理(可持续发展目标16)等目标。此外,联合国各机构充当各个可持续发展目标的保管人,责任广泛分布在各部委和地方机构之间(10,11)。

因此,联合国机构和各国政府应支持围绕可持续发展目标进一步制度化,并加强全球治理和国家决策的指导能力。例如,一些研究人员建议通过建立一个新的“联合国可持续生活方式论坛”来加强可持续发展目标12的实施,该论坛将“促进国际同行学习并提升可持续发展目标12的行动”(12)。可以想象类似的新机构,以实现和建设《全球可持续发展报告》所设想的综合性变革的能力(13)。

2030年后:未来之路

2030年后可持续发展目标的未来是不确定的。尽管存在各种缺点和批评,但在 2030 年之后终止或从根本上重新设计 17 个可持续发展目标是不明智的。联合国系统内的必要谈判将耗费宝贵的时间并转移政治注意力,鉴于当前的全球大国格局,最终结果很可能不会有太大不同。相反,我们提出了四项改革,以加强治理以实现可持续发展目标。我们关于差异化、活力化、合法化和制度化的建议有可能推动2030年以后的政策进程,并产生一个不仅更雄心勃勃,而且更有效的全球政策框架。

三项相辅相成的改革将进一步支持我们提议的改革。首先,各国政府应就更强有力的全球治理安排达成一致,以启动、监督和完善这些差异化、动态化、合法化和制度化的过程。1992年,各国政府成立了联合国可持续发展委员会,但被广泛认为是不成功的。2012年后,成立了可持续发展高级别政治论坛,以取代该委员会;然而,大多数观察家都认为,这个论坛也没有达到预期(14)。因此,各国政府应该在联合国的核心建立一个更强大的机制,其明确任务是不仅要支持,还要监督可持续发展目标的拟议差异化、动态化、合法化和制度化。一种选择是建立一个新的联合国可持续发展理事会(15),它可以作为可持续发展目标的强制性、系统性和更重要的审查机制,这将超越高级别政治论坛及其前身的自愿性。2024年联合国未来峰会将是讨论此类创新的重要场所。

其次,对可持续发展目标影响的评估表明,它们在国家政府之外产生了相当大的影响,特别是在城市和地区当局(2)。然而,这些地方的成功事例并没有得到跨国机构和网络的充分支持,联合国目前无法提供这种协调。因此,新的2030年后治理体系必须承认地方和省级政府的宝贵作用,并在联合国内外提供更强大的机构来支持地方行动。

第三,对可持续发展目标在支持低收入国家可持续发展转型方面的作用的评估表明,缺乏资金是可持续发展目标实施的严重制约因素。因此,2023年可持续发展目标峰会应包括高收入国家对支持全球南方可持续发展转型的更有力承诺。此外,预计2024年未来峰会将讨论国际金融架构的改革,这里还需要采取大胆的措施。需要考虑的重要因素是创新的金融机制,这些机制会增加有害消费和生产的成本,并将新的资金用于低收入国家的可持续发展项目。全球能源转型基金、为全球公共产品提供资金的新机制,或对航空运输和其他高排放部门征收区域税,都是必须探索的金融机制的例子。

总之,研究表明,17个可持续发展目标并没有带来迫切需要的全球可持续发展转型。联合国大会在《2030年可持续发展议程》中声称,可持续发展目标将使各国政府能够采取“迫切需要的大胆和变革性步骤,将世界转向可持续和有弹性的道路”,但这一主张并未实现。

2023 年 9 月的可持续发展目标峰会必须为可持续发展目标的重大改革铺平道路,进一步区分目标,为高收入国家实现更大的雄心壮志;通过定期的认捐和审查回合来制定目标和指标;使志同道合的国家之间诸边协议网络中的某些目标和指标合法化;在可持续发展目标缺乏政治和制度锚定与支持的领域,将全球和国家治理制度化。这四项治理措施可能会改变游戏规则。它们不仅是加速实现2030年可持续发展目标的核心,而且也是2030年后修订可持续发展目标框架的重要基石。必须大幅加强可持续发展目标的治理,使这些目标能够“改变我们的世界”,正如2015年联合国宣言所承诺的那样。

SCIENCE

14 Sep 2023

Vol 381Issue 6663

pp. 1159-1160

DOI: 10.1126/science.adj5434



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