注：在此对审阅该文的专家以及参考文献作者表示感谢！

借鉴日本经验，优化宏观科技管理

宋永杰,高级工程师

中国原子能科学研究院核物理所，北京房山，102413，songyj73@163.com

摘要：日本以1995年《科学技术基本法》颁布为标志的新一轮科技体制改革，对日本科技、经济、教育等相关领域产生了重大而深远的影响，对我国具有重要和直接的借鉴意义。建议重点借鉴日本成立专门机构加强宏观统筹协调、对科技活动进行全面而常态的科学评价、扩大公立高校与研究机构自主权等措施，而科技管理部门与教育管理部门合并由于国情不同，并不适合我国。

2016年10月初，随着诺贝尔奖陆续揭晓，日本科学家再一次榜上有名——大隅良典获得2016年诺贝尔生理学或医学奖。据统计，21世纪以来日本籍科学家获诺贝尔自然科学奖的人数达到15位（1999年前仅5位）^[1]，获奖人数仅次于美国，媒体不禁感慨：日本拿诺贝尔奖拿到手软；中国人在抢房子，日本人在抢诺贝尔奖。

1.日本科技发展的经验更值得我国借鉴

我国的年R&D经费按汇率折算在2013年已超过日本（按购买力折算，应该更早），目前约是日本的1.3倍，位居世界第2；我国的R&D人员全时当量在2000年已超过日本，目前约是日本的4倍，位居世界第1^[2]。在产出方面：我国SCI论文产出篇数和总被引次数已超过日本，目前约是日本的1.7倍和1.2倍，而篇均被引次数约为日本的70%^[2]；诺贝尔自然科学奖的数量上，我国与日本之比为1:20；在三方专利拥有量上，我国与日本之比为1:10（截至2012年）；在特许权使用费出口额上，我国与日本之比为1:390（2011年）^[3]。可以说，我国只在论文数量上超过日本，而在科技活动的质量和效益方面与日本还存在较大差距。日本与我国同处东亚文化圈，具有较多相似的文化传统，又同属于人口大国、经济大国、科技投入大国，二战后短短五六十年，日本已成功走出了一条“落后—大国—强国”的发展道路，而我国正在谋求从“大国”向“强国”的转变，和欧美等科技强国相比，日本科技发展的经验更值得我国借鉴。

   2.1995年以来日本的科技体制改革

明治维新、“二战”后现代科技体制建立以及1995年以《科学技术基本法》颁布为标志的科技改革，被视为日本科技史上“三次最重要的变革”^[4]。二战后，随着1949 年 “日本学术会议”、1956 年科技厅，以及1959 年“科学技术会议”的成立，日本形成了以“科学技术会议”为最高咨询(乃至决策)机构, 以科技厅(大科学)、文部省(基础科学)、通产省(产业技术) 以及日本学术会议（人文社科）为主要操作平台的科技管理体系^[5]。

1995年，在日本科技政策担当大臣向国会陈述《科学技术基本法》的提案中提出：日本从发达国家引进先进技术的时代已经结束，今后必须向新的科学技术领域拓进，最大限度地发挥创造性以开拓未来；与此同时，日本为了解决自然资源匮乏、人口急剧老龄化、产业空洞化、经济自由化和全球化所带来的经济竞争加剧等问题，必须发展独创性的、尖端的科学技术，开创新的产业^[4]。

随着《科学技术基本法》的颁布, 日本开始了新一轮科技改革，在科技政策的形成机制、科技计划的制定与实施、科技管理机构和科研机构的管理体制等诸多方面，都进行了实质性的改革，对21世纪的日本科技、经济、教育等相关领域产生了重大而深远的影响。此次改革的主要措施有：

（1）在内阁成立“综合科学技术会议”，取代“科学技术会议”，同时“综合科学技术会议”成立专门办事机构“政策统括官组织”。“综合科学技术会议”主要负责：制定科技基本政策；审议科技预算、人才等资源分配方针；评估国家重要研发活动等。专门办事机构“政策统括官组织”，由科学技术政策担当大臣任政策统括官，从产学官各界中录用100人作为职员，从而改变了原“科学技术会议”的事务局设在科技厅而不能对其他省厅进行有效调控的状况^{[4] [5] [6] [7]}，大大提高了咨询和办事能力，发挥了类似美国白宫科技政策办公室的作用，使“综合科学技术会议”真正成为日本科技运转的“中枢大脑”。

（2）合并文部省与科技厅，成立文部科学省，统筹教育和科技发展。合并文部省与科技厅为文部科学省对日本科技行政体制影响最大，这一举措受到了日本科技界的普遍欢迎。改革前，文部省和科技厅在预算和科技政策导向方面一直存在竞争关系，国立大学和国立研究机构很难开展合作；由于文部省管辖机构与人数众多，分散到每个机构和研究人员的经费有限，造成研究人员不得不多头申请、大学研究设备得不到及时更新提高^[4]。改革后，新成立的文部科学省的科学政策旨在改善大学的科研环境与条件，促进国立大学和国立研究机构之间更紧密的合作，推动官、产、学联合，该项改革措施发挥了积极的作用。

（3）制定与实施科学技术基本计划。根据《科学技术基本法》，日本政府每五年制定一次科学技术基本计划，以综合地、有计划地推动振兴科学技术相关政策措施的实施。比如，在第一期基本计划中提出：到2000财年政府将R&D 投入增加一倍；第二期基本计划中明确表示：今后50年中日本获得诺贝尔奖的科学家达到30人左右^[4]。为准确评价政策效果， 2001 年日本颁布实施《关于行政机关实施政策评价的法律（评价法）》^[8]，此后，内阁和文部科学省分别数次修订发布《国家研究开发评价大纲指针》和《国家研究开发评价实施办法大纲指南》^[9]，以对科技基本计划、研究机构、研究课题、研究人员等进行规范、科学、常态、有效的评价。

（4）对国立大学和国立研究机构进行“独立行政法人”改革，在预算使用和组织等方面给予更大的自主权与灵活度。依据2001和2004年施行的《独立行政法人通则法》、《国立大学法人法》等法律，国立研究机构通过整合与改制转变为41个独立行政法人，国立大学由文部科学省直属机构变为独立法人实体^[8]。独立行政法人实行行政首长(所长、校长等)负责制，其行政首长多通过公开招聘或大学教授会推荐方式产生而后由政府任命，行政首长全面负责机构的事业规划、业务经营和人事管理等工作，主管部门除对其发展目标、计划及经营绩效进行必要的审查、评估之外，一般不干涉其业务活动。国立大学和研究机构采用员工非公务员化，引进竞争制度，实行任期聘任制；鼓励科研人员创办风险企业等措施。

3.对我国的借鉴意义

3.1应考虑设置专门机构切实加强宏观统筹与调控能力

我国科技管理长期存在“条块分割”、“管理碎片化”的状况，科技投入的分散和重复、设备设施的重复和闲置、科技成果的封闭和搁置，严重影响了我国财政科技投入的效益，迫切需要加强宏观统筹与调控能力，即使国家已将科技计划归为五大类，宏观统筹与调控的任务依然艰巨。借鉴日本经验，唯有设立隶属最高决策机构的专门办事机构，才能有效打破部门利益，从国家整体高度对科技管理体系进行设计和优化。结合我国目前实际情况，科技部最适合担此重任，但其职能需进行调整，进一步加强战略规划、统筹协调、基本政策、统计评估等宏观管理，而项目管理职能按专业分给发改委、工信部、农业部、卫计委、自然科学基金会、国家哲学社科基金办等部门，因为产业科技由产业部门管理更直接、有效，同时国家自然科学基金的资助范围和经费额度已覆盖自由探索基础研究（纯基础研究）和定向基础研究（应用基础研究）。科技管理职责尤其是R&D项目管理职能不宜过分分散，应该按照“有限计划、有限管理、市场为主、放管结合”的原则，采用“就近直接”的方式对原有各部门的科技管理职能和计划进行优化整合。

3.2更加注重政策制定与科技评价

我国一贯重视中长期和五年科技规划的制定工作，但和日本相比，我国的科技规划在重点领域和项目布局方面所花精力较大，而日本的科技基本计划更注重政策制定与效果评价。科技发展要有一定预测，但不要过度预测和设计，毕竟市场和科技的发展存在很大不确定性，政府最重要的事情是通过政策制定与实施营造公平、科学、高效的创新环境，而科学有效的评价是营造创新环境必不可缺的重要手段，中国科技的当务之急不是加大投入，而是做好评价。日本的科技评价以《关于行政机关实施政策评价的法律（评价法）》为法律基础、以《国家研究开发评价实施办法大纲指南》为操作指引，评价涵盖国家基本科技计划、机构、课题、人员等诸多方面，同时非常强调事后评价、第三方评价、评价结果“回头看”、评价结果公开和应用。我国目前尚没有专门的政府部门评价法律，但这并不会对科技评价造成不可逾越的障碍，2016年发布的《科技评估工作规定（试行）》为我国科技评价工作打下了良好的基础，下一步的关键是如何保障评估规定的有效实施，同时还需在实践中积累经验进一步完善评价体系。

3.3优化公立高校和研究机构布局，进一步扩大其自主权

日本国立高校和研究机构的“独立法人化”本质上就是去行政化改革，从管理关系上和运行机制上都与行政机关分开，从而切实扩大机构的自主权。我国的公立高校和研究机构多是按照独立事业法人设置，从管理关系上与行政机关是分开的，但在运行中一直存在向行政机关靠拢以及行政机关管得过多过细等问题，放权是共识也一直在进行，然而放权到何种程度、如何有效放管结合还在摸索中，不能“一管就死，一放就乱”。日本“文部省与科技厅合并”促进了国立高校和研究机构的优化整合，有效避免了财政投资的分散与重复；我国拥有数量庞大的公立高校和研究机构，按隶属关系分散于教育部、中科院、工信部、农业部、卫计委等多个中央政府部门和地方政府部门，构成多个相对独立的系统，容易造成管理关系复杂、行政成本过大、项目和设备投资分散重复、人员流动不畅、技术闲置封锁等问题，最终影响到财政投资的效益，正如央企目前进行的合并一样，对公立研究机构进行调整优化，对公立高校分类分级管理，进行研究机构之间、研究机构和高校或企业之间的整合势在必行。

至于日本将科技厅与文部省合并的措施，并不适合于我国国情，我国既有庞大的受教育人口，又有专门的自然科学基础研究和社会科学研究管理机构，同时教育领域尚存在大量待解决的难题，因此教育部做好教育就是对国家最大的贡献，科研管理的事情还是由专业部门管理为好。

参考文献：

[1]日本历年诺贝尔奖得主的教育背景大盘点，人民网2016年10月05日（http://world.people.com.cn/GB/n1/2016/1005/c1002-28757180.html）

[2]中国科学技术指标2014，科学技术文献出版社，2015年12月；

[3]科学和工程学指标2014，科技部国际合作司中国科技信息研究所，2014年6月；

[4]构建经济强国的科技创新体制———日本科技体制改革的政策解析，龚旭，中国科技论坛，（2013年11月）第6期；

[5]日本科学技术决策与管理体制的历史演变进程，乌云其其格 袁江洋，自然辩证法通讯，第32卷总188期，2010年第4期；

[6]对日本科技政策形成机制改革的分析及其思考，蔡虹，许晓雯，中国软科学，2002年第8期；

[7]日本科技行政管理体制改革与成效分析，尹晓亮，张杰军，科学学与科学技术管理，2006,07；

[8]日本科技法制与我国借鉴，刘海波，肖尤丹，靳宗振，中国软科学，2013年第8期；

[9] 日本科技体制的改革措施，魏　龙，技术与创新管理，第29卷　第3期，2008年5月；