知识分子最讨人厌的地方可能就是张口即谈“问题”，不像很多官员们那样首先谈的一般都是“成绩”。没办法，作为社会科学工作者，我们的职责就是研究社会发展过程中的各种问题，弄清这些问题的成因，提出解决问题的建议。不谈问题，恐怕倒是一种失职。所以，我今天在这里还是要开门见山地谈一个从我的视角看来十分重要的问题。这个问题就是，我国教育立法应当更加草根化，因为民治是现代法治最根本的基石，也是今天的法制与秦始皇的大秦律最根本的区别。这并不是说要否定立法工作的专业性，而是强调我们教育立法的目光必须放在具体的实际的工作上，而不是停留在理念上，包括不应停留在西方理念上。

大家都能看到，当前我国教育立法工作中普遍存在着一种倾向，那就是我们在教育立法过程中常常过度热衷于宏大叙事，热衷于阐述国家和社会的某种期望，热衷于从学理和法理上对一些核心概念进行抽象的解释和界定，却对我们在教育发展过程中所面对的具体现实问题，以及教育发展过程中亟待调节的各种现实而具体的权利关系，反倒常常关注不够，因而这些教育法律在我们的具体工作中其实并未发挥多少积极的作用。说严重点，有时候真的就是可有可无。有些教育法律甚至连文字表述都过于概括和笼统，全然没有法律语言作为一种技术语言应有的严谨性、规范性、明确性和精确性等特征，读来让人不知道在实际工作中该如何执行。

教育立法与制定宏观教育政策或教育发展战略不同，宏观政策和发展战略往往是面向未来，是为将要出现的现实服务的，而法律是面对现实的，是为解决当下的具体现实问题服务的。在政策和战略制定过程中，顶层设计有时可能确实具有相当重要的意义；在教育立法过程中，利益相关者所面对的具体的实际问题和利益关系却更加重要。因此，教育立法工作应当进一步草根化，进一步加大教育立法和实际工作的直接联系，加大实际工作者们在教育立法过程中的参与程度。教育立法应当草根化，理由至少有这样几方面：

第一，脱离草根，我们的教育立法工作就有可能对教育发展过程中出现的各种新问题和一些特殊问题熟视无睹。原因很简单，那就是现实的变革之快和具体情况之复杂几乎总是会出乎我们意料。我曾在《教育研究》2004年第10期发表过一篇文章，题目是《中国西部农村教师社会责任的功能性扩展》，那是我们在贵州、陕西、内蒙古等多个西部省区边远农村开展为期两年多的调查后写成的。文中谈到了一个我们在调查过程中发现的问题，当时在我国西部农村，特别是如内蒙古等这样一些地广人稀的边远地区，普遍存在学生在教师家中寄宿的现象。这些特殊情况的出现，亟待我们通过立法来加以规范，明确相关各方在此过程中的法律责任。我们调查了解到，这类现象在上述地区当时已经存在相当长一个时期了，这是农村偏远地区才会存在的一个特殊问题，因而难以引起我们教育立法工作者们的重视，所以一直没有哪条法律来对其中的权利和责任关系进行规范。近些年来，随着寄宿制学校在西部地区广泛建立起来，农村偏远学校又遇到了另一些特殊情况，包括在很多城镇建立的寄宿制学校，也面临着学校和教师在对寄宿学生的监护过程中的法律责任亟待通过立法予以明确规定的问题。这些问题我们不在法律上做出明确规定，一旦发生纠纷，我们就会处在无法可依的状态。处于此等状态，还罔谈什么“法治”？

第二，脱离草根，我们的教育立法就有可能疏于对具体教育活动中一些重要权责关系的规范，从而直接影响相关教育活动的正常开展。我国中小学办学过程中目前面对的一个十分突出的问题就是所谓“安全”问题。这个“安全”的概念已经超越了我们通常理解的一般意义，而是具有了十分特殊的含义，成为经常让学校胆战心惊的问题，因为只要发生涉及到学生安全问题的事故，无论何种情形，学校动辄遭咎，不管学校有无过错都要或多或少予以赔偿。这样的情况，已经严重影响了学校正常教育教学活动的开展。奇怪的是，这些年来我们的教育立法工作却对此置若罔闻，似乎问题从来就不曾存在。仅有教育部2002年颁布了一个连行政法规都算不上的《学生伤害事故处理办法》。作为部门规章，它只在教育部主管的事项和权限范围内才有法律效力，况且这个规章还在很多方面有待完善。从法理上讲，监护权属于只有父母或代行父母职责的人才能行使的亲权范畴，学校或者教师显然都不是未成年学生的法定监护人，《学生伤害事故处理办法》也明确规定学校对未成年学生不承担监护职责，那么学校和教师必须做到哪些事情？在什么情况下学校和教师应当对学生伤害事故负责，什么情况下可以免责？幼儿园、小学、中学，由于幼儿和青少年学生的年龄和行为能力差异，是否权责关系也应有不同规定？所有这些，国家民法、刑法等相关法律如果没有一个明确规定，我们的中小学即便采取了足够的防护措施，也不可能放心地正常开展那些可能存在一定安全风险的教育活动。

第三，脱离草根，教育立法就有可能忽视一些重要的权利和义务关系，从而形成对我们教育事业发展的严重桎梏。譬如对学校教育活动中十分重要的师生关系，似乎至今我们还没有一个法律做出了足够详细的规定，以便让相关的人一读便知教师和学生在处理师生关系过程中哪些事能做、哪些事不能做。有些法律规定因其远离实际，有和没有一样，例如我们的《教育法》中规定“全社会应当尊重教师”、“教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务”，诸如此类的文字，即便在特定历史时期曾有过一定的积极作用，但如今还有什么实际的意义？难道我们这个国家还有哪种从事正当职业的人不应当受到尊重，抑或还有某一类守法公民不应享有法律规定的权利或者不必履行法律规定的义务？像这样一些脱离实际、脱离时代的“正确的废话”，是不可能在实际工作中真正起到法律条文应有的规范调节作用的。再如：对学校与政府的关系，我们也一直没有一个法律做出全面而具体的规定。泱泱大国，五千年文明，至今居然没有一个《学校法》。正因为我们教育立法上的这一缺漏，如今各级政府和相关部门的过度干预，已经对我国各级各类教育学校的办学构成了严重的干扰。学校正日益成为某些政府机关的附庸，甚至沦为某些组织部门方便安排官员职位的后院。这已经使得学校教育的专业性和科学性已经受到严重损害。所谓“教育家办学”，在可预见的将来恐怕还只能是一个表达我们美好愿望的空口号。真心希望我国尽快制定《学校法》，并且在制定过程中正视这些必须回答的重要问题，还教育以科学性和专业性。

第四，脱离草根，教育立法工作就有可能沉醉于理想化的乌托邦，有可能混淆法律问题和教育问题、道义问题等，因而对我们的学校办学带来严重的困扰。例如，如今大学校园里发生的各类学生伤害事件，已成了我国大学领导们的一块心病，尤其是负责学生工作和校园安全的副校长和副书记们，夜间听到电话铃声无不如惊弓之鸟，惶惶不安。多数大学生作为年满18周岁的自然人，都是有完全行为能力的成年人。与中小学生相比，他们与校方的法律责任关系理应与中小学有所区别。自杀是一个不仅存在于学校中的社会问题，社会有关方面确实应当关注这一问题。但只要不是行为人有在先的违法行为致人自杀，或者以相约自杀为名等诱骗自杀，法律一般都不会追究行为人责任。有研究表明，大学生群体中的自杀率与社会一般人群是持平的，这是社会问题在学校领域的表现。学校的确需要注意学生心理健康和安全问题，开展并不断完善相关教育和管理工作。但是，难道因为自杀的是学生，学校就必须赔偿？试问，如果社会上其他人到大学校园自杀，是不是也该得到赔偿？与此相关还有另外一个问题，和西方大学相比，宿舍的建设和管理问题是我们办大学无法回避的一大额外负担，也是造成我国大学校园面积真正用于教学科研的比率很低的主要原因。我们规定大学生必须住在校内宿舍，这样的规定算不算非法限制人身自由？我们对正常的普通公民不能随便规定他们必须住在某处房子里，为什么对同样具有完全行为能力并享有公民权利的成年的大学生就可以？仅仅因为“便于对其开展教育”这样一类“看上去很美”的理由，就可以随便限制公民自由？这样的法律问题也应该讨论清楚。

上述这些问题，早已严重影响了我国各级各类学校的正常办学，有些已经引起社会广泛关注的，成为十分突出的社会问题。这样一些问题，典型地反映了我国教育领域立法工作脱离实际的现状，确凿地证明了我们的教育立法工作须进一步草根化的必要性。在教育立法过程中，我们要真正深入实际调查研究，要关注各级各类学校在办学过程中碰到的各种新情况和新问题，要动员社会广泛参与并更多地吸收一线工作者的意见，还要特别重视研究教育领域里实际发生的各类案例，同时还要注意不同地方、不同人群等的特点，应当允许甚至鼓励地方性法规在实际工作过程中发挥更大作用。真正做到从群众中来，到群众中去，一切从实际出发，实事求是。这本身也应该是我们“群众路线”的内在应有之义吧？

（本文系作者在“中国教育三十人论坛”与《经济观察报》合作举办的“法治中国背景下的教育改革”座谈会上的发言。）