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退耕还林工程运作中存在的问题刍议
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退耕还林工程运作中存在的问题刍议
概要：退耕还林工程具有涉及面广泛，技术设计复杂，牵扯的部门多，监督检查严格，农民积极性高，造林效果好，资金管理严的特点。在六大林业生态工程中是最受欢迎，效果最好的一个。但是依然在政策上及实施过程中暴露出一些问题，本文从不完善完备的地方，政策上存在漏洞，实施过程中的违规行为，值得讨论之处和经验教训五个方面进行了阐述，简单阐述了五个方面的原因，并有针对性的提出了自己的意见，为在以后的林业工程设计中提供借鉴，为学术研究提供素材。
关键词：退耕还林 问题 经验 政策
Discussion about the question in the project of returning land for farming to forestry
Liu Hai-ke Fan Xiao-ying
(The Forest administer station of Weibin county, Baoji 721006, Shanxi province, China)
Abstract: The project of returning land for farming to forestry have seven characteristic: relating to all sort of aspect, having complexity in designing technique, involving many department, strict in supervising and checking, the farmer have high positivity , having good effect in planting, have stern method in charge of fund. But still exposed some problems in the policy and the implement process. This article writed five aspect of question: not perfect place, shortcoming on the policy, the default behavior in practice process, the question deserve discuss, experience. Those provided some experience in the design in forestry engineering. At last, the writer give some idea in term of those question.
Keywords: The project of returning land for farming to forestry, problem, experience
退耕还林是中国政府为了改善生态环境，促进农民脱贫致富所实施的一项重要林业生态工程。对比三北防护林工程，天然林保护工程，平原绿化工程，长江防护林工程等重大工程，该工程具有涉及面广泛，技术设计复杂，牵扯的部门多，监督检查严格，农民积极高，造林效果好，资金管理严，设计思想全面独到等特点。完全可以说是建国以来设计的最好，运作最成功的一个工程。因此有必要对它在实施过程的得与失作出总结，以图以后设计出更好的工程。本文着重谈存在的问题，存在问题可以分为两个部分，一个是设计技术中的问题，一个是具体运作中出现的各种问题，本文仅谈第二类，从不完善完备的地方，政策上存在漏洞，实施过程中的违规行为，值得讨论之处和经验教训五个方面加以讨论。然后笔者从五个方面，分析出现这些问题的原因并简单提出一些意见。
1．工程运作中存在的问题
1．1在具体运作上出现的不完善完备的地方
1．1．1、退耕还林地区的辅助建设启动缓慢，后续产业培育滞后[1]。
辅助建设工程包括包括基本农田和农业基础设施建设，改良土壤改造坡耕地，能源建设，农业结构调整，农民就业状况调整，农民无地搬迁、小城镇建设等，主要解决农民失去土地后或者搬迁后的生存问题。后续产业包括：养殖业，特种种植业，设施畜牧业，林产品加工业等，主要目的是解决农民失去土地以后的就业问题[2]。但是，很显然，这是一个庞大而复杂的问题，解决难度很大。目前主要原因是地方配套规划不到位，配套资金缺乏，技术人才缺乏，所以进展缓慢。
1．1．2服务不到位，也有困难。
各地政府划了大力气宣传退耕还林政策，但是农民对有些规定的细节知道的少，理解不够全面。对于钱粮补助年限和品种，生态林和经济林的划分标准，林粮间作问题的规定，还有退耕地和荒山的划分标准都有疑问。对于有些退耕品种的抚育、追肥、修剪等高产速产技术缺乏了解。
1．1．3各个职能部门的协调没有处理好。
各个地方尽管都建立了退耕办，但是林业部门的担子似乎更重，农民都看着林业局，大小事情都来找，其他职能部门则份内的事也推诿，实际上退耕还林涉及到林业、农业、水利、土地、粮食、财政、税收、纪检等许多部门。由于协调不好，影响了设计进度，造林质量，保存率下降。也出现了一些不该有的错误。例如，把林子设计到基本农田里，地图不准划错了位置，刚栽的林子被招商局砍除等。
1．2中央在政策上从在漏洞或者不合理的地方
1．2．1退耕地和荒山的划分标准模糊，有严重漏洞，导致一些暴发户产生。
《退耕还林条例》中讲的似乎很清楚，三年没有耕种的农地视为荒山。但是荒山造林只有50元的种苗费，这和退耕地补助一千多元的标准差距太大。这个差距导致许多人千方百计把自己的土地列入退耕地中。导致了退耕还林中最多最严重的腐败，产生了很多爆发户。实际上这个表面上看起来合理严密的规定很不合理严密。这是抛开土地一轮/二轮承包土地证的另一个鉴定农耕地的标准。土地二轮承包是二十世纪九十年代进行，根据当时土地承包利用情况换发土地承包证，农民依据该证交纳农业税和农业特产税。《退耕还林条例》认定的荒山认定标准实际上是个双重标准，是违背二轮承包法规的，况且许多地方的二轮承包依据的缴税标准是依据一轮承包事实的。另外这个规定的不合理处在于，以前是农耕地，有土地承包证，并且依法交了多年的农业税和特产税，现在农业收入减少，甚至赔本的时候农民不种了，却不能作为农业用地对待了，只能作为荒山。这对农民来说等于是双重亏损。而且承包证目前还在，如果按照荒山对待，农业承包地的证书如何处理呢？一方面有林权证，另一方面有土地承包证，是应该继续缴税呢，还是享受优惠政策呢？按理说荒山是不应该有土地承包证的。问题的关键是由于有土地承包证,农业税还在交。在实际运作中，一些人也是利用了这一条漏洞，承包了大片真的荒山，由于土地承包证是县农业局委托乡镇政府管理的，所以方便弄虚作假，按照退耕地对待，补发土地承包证，，然后“退耕还林”，套取国家大量的财物，有的达千亩以上，获利近百万元（除过造林成本也在50万元以上）。
1．2．2退耕还林检查存在漏洞。
实际上从上面的漏洞就能够推断出检查中会有漏洞。由于我国的技术进步，卫星技术的运用，在造林上作假的越来越少，但是退耕还林检查并不只是在山里，而且是在档案，权证对应上，恰恰是这方面的漏洞养肥了少部分人。他们利用职权、关系占用退耕还林指标，排挤其他群众。笔者在调查中了解到，出现了退耕地在已成林的森林中的怪事。
1．2．3“退一还二“政策不合情理。
退耕还林条例《第三十条》说：“退耕还林者在享受资金和粮食补助期间，应当按照作业设计和合同的要求在宜林荒山荒地造林。”这一规定尽管合理，但是不必要把退耕和荒山造林挂钩，连带出台政策。田均良认为只要年降水量在400毫米以上，地表植被是具有自我恢复功能的，不要加以人为地干涉，人为强加任务，进行干预反而不利于生态恢复。笔者认为，主要一点是荒山面积和退耕地面积无法对应起来，没有面积上一比一，一比二，或者一比三的对应性，也没有权属上的对应性。中国林业建设60年，能造林的荒山基本上在别的林业工程中栽植完了，余下的是难啃的“硬骨头”，这种情况下要找出对应的荒山面积是很困难的，能找出的荒山都是立地条件很差的地方，历史上很少有栽植成功的先例，让农民在这样的地方栽树，其效果是可以想见的。而且西北干旱地区的树木被科学家认为象抽水机，只会加剧干旱程度，使土壤形成干土层，从而破坏环境，因此没有必要用树木完全消灭西北干旱地区的荒山。另外，荒山造林进行了许多年，许多问题没有解决（权属、管理、技术、使用等），荒山造林的分量与难度在许多地方冲淡了退耕还林的核心内容[3]。在此情况下，许多地方出现了弄虚作假的现象，有些地方把其它工程的土地列入了荒山造林面积中，有些地方把不可利用地列入了荒山造林面积中，有些甚至把有林地列入了荒山中。在组织实施中也出现了许多问题，许多地方都组织了专业造林队替农民栽植，因为农民单个行动成本太高；2003年夏在湖南某地区甚至出现把耕地强行按照荒山对待的情况[4]。所以耕地附带荒山，应该本着有多少荒山造多少林子的原则，与耕地不连的，群众不乐意的可以不造林。
1．2．4一块土地拥有农业耕地土地证和林权证的双证处理问题。
目前中央和省政府还没有明确的规定。如果两证都存在和有效，那么很难保存造林成果。应该确保发林权证，收回承包证，免去农业税。可喜的是2002年国家颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，农业部于2003年11月14日出台了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，使土地承包证的换发成为经常性事务，从某些程度上可以解决“荒山”赋税问题，但是很明显不能解决某些人的即得利益问题，也存在和林业的衔接问题。
1．3、在实施过程中的违规行为
1．3．1部分地区在粮食补给中存在一定违规行为。
杨栋会在云南调查发现[5]，有些地方存在粮价高补现金，粮价低补粮食的错误做法；有些地方存在把成粮旧粮甚至发霉变质粮食补给农民的错误做法；有些地方对付的粮食种类不符合有关规定，有以玉米代替大米，硬米代替软米的做法，这些不符合当地农民饮食习惯。
1．3．2各地都出现在退耕还林土地上复种、套种和复垦的现象。
这些现象基本是有令不遵，很难处理。农民对不准套种有很大看法，我个人认为这个的确值得细细研究，不能一刀切，有些如豆类的确可以套种。
1．3．3 把别的工程的造林成果划为退耕还林成果，骗取国家资金。
在退耕还林之前，国家在林业，水利和农业三大部门中分别还有其它的工程项目，但是这些工程品目复杂，许多地方重叠嵌套，难以理出头绪，而且各个部委信息沟通不足，所以实在难以治理。
1．3．4以各种名目克扣农民的补助，尤其在苗木费和管护费上。
有的以往历史遗留问题为名。如税款未交名义，义务工未做名义。多数县一级则主要是为设计检查和以后的共同管护扣除运作资金，主要是中央只给补助款、种苗费和粮食，要求地方政府配套林业部门的设计，检查，管护等费用以及其它部门的相关费用，但是由于各地退耕超过标准，而且退耕工程运营成本极高，各地政府拿不出这么多钱，所以实际上这是“群众得利，政府亏本又受苦”的事情，许多地方政府连职工下乡费也出不起，林业职工自己掏路费和电话费。这种情况下，以集体管护费的名义在20元中提出一定比例做运营费不合法但合理。
1．4、值得讨论的地方
1．4．1 补贴标准的设计过于单一化，管护费过低。
对这个问题，陶然等认为由于没有充分考虑退耕工程覆盖地理范围上的广泛性和不同地区巨大的环境、经济以及农业生产力方面的异质性[6]， 所以有些地方高了，有的则出现负收益。粮食问题比较复杂，要设计更好，就要参照各地用来作为交纳农业税的“核定常年产量”计算。20元补助标准过低是肯定的，如果把它作为管护费，按照2000年陕西农村农民义务工标准每天8元算，20元只能出工两天半；如果按造林成本算，西北地区每亩造林实际成本250－310元[7]，除去50元苗木费，农民还是尽亏损。如果算成材料费，如水费，电费，燃油费，工具等，可能正好。
1．4．2 造林成活率和保存率标准在西北和北方地区不是很适合。
北方地区成活率普遍很低，需要反复补植[5][8]。政协十届一次会议提案第 0008 号就是“关于调整退耕还林有关政策规定的建议案”，主要针对退耕还林验收标准。
1．4．3 上级提出的设计规范顺序不尽合理，应该鼓励参与式互动式设计。
《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》中明确规定“退耕还林还草要坚持政策引导和农民自愿原则，充分尊重农民的意愿。”但是在具体设计时候，这一条很难实现。百姓百样子，他们退耕地块不同，选择的树种各不相同，栽植季节有别，而且根据自己情况经常改变。但是上级要求“集中连片栽植”，而且改变设计要报省级单位批准，这样，设计一个小班就只能一次成功，但是实际却要改变六七次，给设计造成很大困难。陕西省渭滨区根据退耕户多，选择余地大的特点，允许群众先栽树，检查合格后再设计，这样即保证了群众满意，又做到尽量少改动设计，但是这样做存在的风险是如果栽好了，却没有上级的退耕指标就白忙忽了，还有些农民的栽植一直不合格也白投入了。
1．5、经验教训
1．5．1在甘肃陕西许多地方鼠害，兔害严重，造成保存率低下[5]，但是林业主管部门没有及时出台防治两害的政策，不能及时消灭灾害。
这主要是由于林业相关法规的制约，有些政策法规通路不畅造成，不完全是林业部门责任。陕西浦城群众自发组成“扑兔队”，用专门训练的猎狗对付野兔，成效显著，值得推广。
1．5．2退耕还林扩张速度非常过快,许多地方的退耕还林地无法对付政策。
从1999年到2003年，全国累计安排退耕还林总任务2.27亿亩，根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截止到2010年，退耕地造林总面积将达到2.2亿亩（1467万公顷），提前7年超额完成了全部规划任务。各地都有超额完成的情况，国家财力一时难以承受，许多退耕地不能列入计划，不能对付。
1．5．3 许多地方把25度以下的坡耕地列入了退耕还林计划。
这种作法既增加了中央和地方政府的财政压力，又增加了社会压力和工作压力，减少了耕地面积，为当地群众的生活和今后生产带来不利影响。
2．出现这些问题的原因
以上出现的问题有的已经解决，有的正在解决，有的还在研究当中。笔者努力把这些年在退耕还林中出现的各种问题罗列出来，目的不仅仅是为了解决这些问题，主要是为学术界提供一个广泛的、全面的研究对象，为科学的研究林业工程打好基础，为以后林业工程的策划、设计提供一个可以借鉴的范本。所以原因分析和建议不是本文的重点。但是有必要从更高层次上，整体的系统的对其进行概括，使林业工程决策走向科学化。
2．1林业工程的决策实施不仅存在规划问题，也存在策划问题，出现以上问题的一个主要原因是策划不到位。
什么是工程策划？工程策划就是为了使工程顺利的，高效的，无误的实施，对一个工程的筹备、规划、设计、实施、检验整个过程中所涉及到的各种法律问题、政策问题、资金问题、运作问题、实施问题、监督问题、检查问题、责任问题甚至后果（例如生态问题）等各个方面进行通盘的系统的研究论证，对涉及到的各个利益方进行全面的协调，最后提出一个科学的最佳解决方案的过程。对林业工程而言，它不仅设计到林业法规，林业科学技术，还设计到农业、渔业、牧业、工业、工程方面的法规政策和技术规范，还涉及到国家的基本经济形势，基本国策和体制等，可以说是更高层次上的林业工程研究。从工程策划的概念可以看出，它和林业规划是不同的，是更高层次的系统，包括了林业规划设计的一切内容。
引入“策划”概念以后，林业工程的实施整个过程就可以表述为：决策－策划－规划－设计－施工－监督－检查－验收－总结－评估。对退耕还林而言，决策和评估由中共中央国务院进行，策划和总结由国家林业局及省政府进行，规划和验收由国家和省设计院进行，设计和检查由市县林业主管部门组织进行，而施工和监督由乡镇和施工者进行。以上表述的全过程是一个信息从上而下和由下而上的传递过程，形成一个信息运动的循环体，而每一个层次又是一个信息传出和反馈的小循环。通过信息的传递和反馈，以及负反馈、再反馈，各个部门的工程实施水平都提高了，工程运行的效率提高了。在此过程中，大学和研究院所可以参与总结其中的任何一个环节。
我国以前实施的一些林业工程为什么失败，象平原绿化工程为什么被叫停，三北防护林工程的造林面积为什么总是和国土资源部的统计不符合，实质上都是因为我们的专家在设计工程时候策划失误，由于退耕还林工程大的方面策划到位，所以没有出现大的问题。从以上问题可以看出，在退耕还林中策划失误的地方主要是比较小的次要的问题，有“退一还二”问题，“双证”问题，林业运作资金匮乏问题，检查验收准则单一问题，补助标准单一问题，设计顺序问题等等。
2．2政策法规的不协调是退耕还林中出现较多问题的另外一个重要原因。
这种不协调有时候表现在表面上，有时候是隐藏的，例如荒山认定标准的制订实际上是一个很困难的事。中国的诉讼法律明文规定：当地方法律和中央法律有不一致的地方时，以中央法律为准，当部门法律和基本法律有抵触的地方时，以基本法为准。这就说明法律规定中潜藏的矛盾之处是很多的，作为法规的制定者往往有估计不到的地方。荒山认定标准仅仅是林业法规中的一个bug，实际上林业法规中有许多这样的bug，比如森林法规定林业用地上生产的木材要受林业部门的各种证件的约束，但是对农民有农业土地使用证的土地（即农业用地）上生产的木材要不要受林业证件的制约，是否可以自由买卖没有规定。正是荒山认定标准的不协调才导致了农民的“两证”问题，两者之间有一定的因果关系。
2．3部门之间的不协调，合作不力表明我国的政治体制上有加强横向联系，进行横向改革的必要性。
原因一是：各个部门都对自己负责，对上级负责，而对同级负责的规定很少，造成各个部门只为自己利益着想是部门之间不协调的根本原因。例如国务院规定林业部门的规划设计用地图由国土部门提供，但是一张地图要一百多元钱，国土部门因此不给林业部门，而林业部门没有这样一项开支的经费，所以林业部门设计陷入困难，许多工作没有做好；以上提到的别的部门的生态恢复工程被列入退耕还林中也是因为没有提前告知的原因。原因二是：对政府及事业机关之间存在的信息流、物质流、经济流重视不够。例如，上面所说的地图费就是经济流问题；又如，水利部门有测绘设备，林业部门需要但是借不出来，就是个物质流问题；1．1．3中提到的就是信息流问题。
2．4 林业自身建设没有搞好是出现问题的另外一个主要原因。
本文提到的“服务不到位”，“鼠害兔害严重”“后续产业滞后”都可以归结到这个原因。林业部门的自身建设一直都放在次要地位，前两年国家林业总局专门搞了一个“标准化基层林业站”建设规划，对房产，通讯，交通工具，设备等提出了较高要求，但是基层林业依然普遍存在着经费不足、设施陈旧、生活工作条件差等问题，各项工作难以发展。
2．5有些问题的出现是不可避免的。
比如总是有人企图钻政策的空子，为自己捞利益，例如有些粮食部门的人以次米，低价粮补助农民；有些人企图套曲国家的退耕还林指标。另一些问题，比如野兔多，鼠害多是生态演替中不可避免要出现的现象；还有一些问题是随机发生的，是小概率事件，具有不可预测性。对于这类问题的解决，只能就事论事。
3 针对性的意见：
针对以上原因分析，笔者提出以下浅显的意见，仅供参考：
3．1 在各个大学或者研究所设立一个专业，名称可以定为“林业工程策划概论”，专门研究讲授林业工程策划问题。。
“林业工程策划”这一概念的提出有利于使政策问题变成政策技术问题，它和规划设计问题一样成为林业科技的一部分。专门研究讲解在实际操作中所遇到的各种可能问题实际上有很多的学术成分。过去，林业研究机构仅仅进行林业规划研究，而林业工程策划研究实际上存在于政府部门中，现在有必要把它从实践中提炼出来。
3．2加强各个政府研究机构，科研院所关于林业法规内部和谐性的研究。
找出可能存在的其它方面的矛盾，并对林业法规做出相应的补充完善。
3．3进行政府机构的职能改革与转换，加大对同级部门负责的对策研究，进行一定的改革，重视政府和事业单位之间的“三流”，制订出相应的制度。
3．4加强林业部门自身建设，把自身建设作为林业建设的一项基本任务，并且设计一些建设工程。
实际上县级中心苗圃工程就是一个比较好的林业自身建设的工程，通过中心苗圃的建设，各地的林业实力确实增强了。过去把林业自身建设看成是没有事业心、好逸恶劳的表现，实际上不是这样，一方面时代变了，人民都进入了小康，林业职工却还在温饱阶段不附和国家宗旨，二一方面，林业是一个投入大，产出无形的产业，它的三大效益中生态效益和社会效益最大，但是无法估量，这些效益被所有公民享用了，它的生产者却得不到经济回报，这有失公允。
3．5 对于不可预测的和不可避免的问题应当加大科学研究技术攻关力度。
往往新的学术思想，新的科学是在这部分问题的解决中获得的。
4、总结语
退耕还林工程开展六年后，中国的经济形式发生了根本改变，财政收入突破两万亿元大关，工业反哺农业政策开始落实，农业税赋免除，各种农业补贴款发给了农民。在这种形势下，退耕还林的政策优越性开始淡化，农民的积极性开始消退，农民思维重新归于理智，以上出现的各种问题就变得容易解决。
总体来说，由于结合了新技术，严密的检查制度，各种规范，在这次全国性的退耕还林工程中出现了政府和群众双赢的良好局面，既扶贫，又改善生态。但是以上发现的问题是不能忽视的，在以后的林业工程设计中是要吸取经验的。
本文提到的原因和对策仅仅是作者的一家之言，只是众多可能原因中的概率最大者，提出的解决办法只是带有学术探讨价值的意见，不同的学者看待退耕还林中的问题时会从不同的视角，不同的层次，使用不同的研究工具得出不同的结论。但是不论如何，以上存在的问题是客观的，是比较全面的，是值得研究的。
参考资料：
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https://blog.sciencenet.cn/blog-117615-238872.html
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