渤海展望
----对社会公共事务决策的思考

渤海：碧海？死海？
        1972年，出口检验部门发现，渤海的海产品里含有毒物，国家提出了海洋环境保护问题。
        六年后，1978年，中共中央批转了国务院环境保护领导小组第四次会议通过的《环境保护工作要点》，将渤黄海列入要先行一步的区域。据此，国家科委下达了重点科研项目——《渤海、黄海海域污染防治研究》。参与此项工作的有山东、江苏、天津等五省、市和国家海洋局、卫生部、农牧渔业部(原国家水产总局)、教育部、中国科学院等部门的下属计122个单位、1800多人。研究结果汇集为《渤海、黄海海域污染防治研究》总报告有30余万字，98幅图集，于1990年由科学出版社出版。
        十年后，1998年12月，国家环保总局在北京召开了渤海环境保护工作会议，讨论实施碧海行动计划。会后，国家环境保护总局起草了拟上报国务院的《关于将渤海纳入全国环保工作重点的请示》，并得到国务院领导的重视与批复，《渤海碧海行动计划》被列为国家环境保护工作重点工作。
        两年后，2000年国家环保总局副局长汪纪戎透露了《渤海碧海行动计划》，并表示，按照中国政府的要求，所有工业企业排放的主要污染物到2000年底实现达标排放，目前已经有86%的企业实现了这一目标
        一年后，2001年9月29日，国务院作出关于渤海碧海行动计划的批复，该计划正式实施。国家计划在2015年之前，用555亿元分三个阶段来治理并改善渤海的水环境，即到2005年渤海海域的环境污染得到初步控制，生态破坏的趋势得到初步缓解；至2010年渤海海域环境质量得到初步改善，生态破坏得到有效控制；到2015年渤海海域环境质量明显好转，生态系统初步改善。
        三年后，2004年该计划第一阶段结束前，国家环保总局发布《渤海碧海行动计划中期报告》,以大量数据汇报了计划实施的成果，指出渤海近岸海域水质恶化趋势得到初步遏制，海域的水质趋于好转：
        “十五”期间，环渤海四省市落实《计划》安排建设各类项目286个,需总投资约296.7亿元。截至到2003年底，已完成投资144.3亿元,占总投资的48.6%；其中国家投入15亿元，占已完成投资的10.4%。山东、辽宁、天津、河北完成投资占该省项目总投资的比例分别为43%、30％、45％、70％。完成项目99个，占35%；,在建项目115个，占40%；未动工项目72个，占25%。四省市的项目开工率都在60％以上，河北省项目的开工率达到87％。
        2003年渤海沿岸一、二类海水比例与2001年相比上升了11.5个百分点，四类和劣于四类海水比例下降11.6个百分点。整个渤海海区的污染面积由2002年3.3万平方公里下降为2.1万平方公里。2003年辽宁省近岸海域环境功能区达标率为76.9%、河北省为84.3%，天津市为57%，山东省为89.3%。《计划》实施两年来，渤海近岸海域水质恶化趋势得到初步遏制，赤潮发生的频次和面积明显减少，海域的水质趋于好转。
        然而2006年8月，在国务院召开的渤海环境保护工作现场会上，国务院副总理曾培炎却指：
        污染物入海总量居高不下，渤海污染面积扩大，赤潮灾害频繁出现，重大污染事故时有发生。
        更有相关海洋专家出语惊人：如果不采取任何措施来遏制污染，那么10年后，渤海将变成“死”海；既使现在开始不向渤海排放一滴污水，仅靠其与外界水体交换来恢复清洁，也需要至少200年
        历年《中国海洋环境质量公报》的数据则告诉我们，从2001年到2007年，渤海污染水域面积呈指数增长，尤其是从2006年到2007年，重度污染面积增加了1.21倍，中度污染面积增加了2.07倍。与启动《渤海碧海行动计划》的2001年相比，短短六个年头，重度污染面积增加了3.47倍，中度污染面积增加了6.58倍，轻度污染面积增加了3.26倍。（见图一）

 
                图一：渤海污染水域面积（单位：万平方公里）
        看来，计划耗资555亿的《渤海碧海行动计划》已经失败，国家环保总局2004年汇报的中期成果纯属子虚乌有。从媒体上没看到任何部门、官员为此受到质询、问责，对官员报告的业绩，似乎人们本来就不曾当真。虽然这问题看来比松花江污染严重得多（当时导致了环保局长下台）。
        渤海污染问题到底有多严重？整个渤海不过9万平方公里，图一数据显出的指数增长态势提示我们，问题可能相当严重。基于这些数据，简单地用logistic函数外推，得出的结果见图二。
 
图二：用logistic函数外推的渤海污染前景（单位：万平方公里）
        图二告诉我们，如果维持目前的趋势，到2013年，轻度及以上污染面积将达到渤海总面积的一半；到2017年，中度及以上污染面积将达到渤海总面积的一半；到2022年，严重污染面积将达到渤海总面积的一半，到2028年，整个渤海将变为一腔臭水。渤海沦为死海，指日可待。
症结：技术？管理？
        从1987年算起，我们治理渤海已30年，却得到了这样的结果，问题何在？
        是技术上的认识能力问题吗？
        渤海面积仅9万平方公里，平均水深不过25米，总容量不过1730立方公里。在《渤海、黄海海域污染防治研究》中，学者们通过监测、调研、环境评价，获得了140万个科研数据。研究报告分析了污染源、环境化学、环境物理、环境容纳量，并对渤海的重点海域，包括大连湾、锦州湾海、渤海湾、北戴河风景区进行了专题研究。
        当年中国科学院的学部委员刘东生、马世骏、陈述彭等专家认为：《渤海、黄海海域污染防治研究》的成果，为我国海域环境科学的发展奠定了初步基础；为控制海洋污染和保护渤、黄海海域提供了科学依据；在科研实践中摸索和积累了一套海洋环境污染研究的程序和经验，对推动我国海洋环境科学研究和监测工作有重要意义；部分论文在国际学术会议上的交流获得好评。此项科研成果被认为是：“在国内处于领先地位并在某些方面达到国际水平。”
        至于《渤海碧海行动计划》，它详细分析了渤海污染物入海总量，指出污染控制重点主要在陆地。陆源污染物入海的主要形式包括河流、混排口、直排口、市政下水口四类排放口，其中河流包含了相当大的非点源的量。同时该计划详尽地设计了“污染控制体系层次结构”，规定了各类污染物的排放控制量，制定了辽河、海河、黄河三流域和三流域外其他地区的行动计划。单从技术上看，它全面而详尽，然而在实践中却失败了。
        目前，各方普遍认为问题在于“五龙闹海”。
        确实，有众多的部门涉及渤海管理，包括建设部、交通部、水利部、农业部、环保总局、国家林业局、国家海洋局等，临海的省级行政单位有河北、辽宁、山东、天津、大连等三省二市，还有被称为“十三太保”的十三个沿海城市，再加上中石化、中海油、神华等巨型企业集团。他们互不统属，各有私利，遇到“权限”、“资源”问题，个个当仁不让；而遇到“责任”、“支出”问题，人人独善其身。牵头《渤海碧海行动计划》的国家环保局根本无力协调。
        《渤海碧海行动计划》的失败导致了另一个同样宏伟的规划。2006年7月发改委启动了《渤海环境保护总体规划》编制工作。8月10日发改委成立了由科技部、财政部、建设部、交通部、水利部、农业部、环保总局、国家林业局、国家海洋局等9个部门，河北、吉林、山东、天津、大连等三省二市以及中石化、中海油、神华等5个企业集团组成的《规划》编制工作领导小组,其中：
        海洋局负责准备渤海环境保护总体目标和现状分析；
        建设部准备环渤海13个城市污水处理厂、垃圾填埋厂项目清单核实及目标可行性分析；
        水利部准备滩涂开发、流域和水系分季入海径流量和污染物量分析；
        环保总局准备陆源工业点源排污量清单；
        交通部、农业部（渔业）、林业局对溢油、面源、渔业生产及保护、生态建设和湿地保护进行问题分析；
        而中石化、中海油、神华集团等企业则提交有关环境保护措施有效性分析报告。
        可见这区区9万平方公里的渤海，涉及的“龙头”之多，利益关系之复杂。新的《渤海环境保护总体规划》于2008年2月由国家海洋局出面公布，显示国家海洋局替代环保总局扮演牵头的角色。然而，如果环保总局无法协调这方方面面的关系，在行政体系中，位阶并不高于环保总局的海洋局就有这个能力吗？
        有人主张成立“渤海省”，将沿渤海各市县统在一起，使渤海治理成为省内事务。然而，决定行政区划要考虑的因素甚多，“渤海省”的构想缺乏现实性。辽东半岛、山东半岛和京津冀地区是三个独立发展的区域，相互间联系薄弱。硬从中各挖出一些市县来凑成一个省，很难行通。
        事实上，“五龙闹海”是不可避免的。政府职能的任何一种分划方案都不可能避免权责的交叉与重叠，恰如作战，总会有“结合部”问题。对所有的统帅而言，都需要高度重视结合部：在对方的结合部寻找薄弱环节，避免自己的结合部成为对方的突破口，这是每个统帅必做的功课。“五龙闹海”在我们这里搞到这个地步，只说明各衙门的私利已经超越了国家的整体利益，而扮演“统帅部”角色的部门却软弱无力。它从旁证实了一则民谣“国家利益政府化，政府利益部门化”。
        《渤海碧海行动计划》的555亿元已经打了水漂，不见任何人对此承担责任。《渤海环境保护总体规划》追加的400亿命运如何？到时能否向社会公众作出可以接受的交待？
晨鸣纸业的启示
        “五龙闹海”固然出于官僚机构的本性，但以为这就是问题的根源，未免轻率。
        2007年5月，经济参考报曾报道《山东晨鸣纸业超标排污 自称名企不怕曝光》。报道告诉我们：
        “晨鸣纸业是集制浆、造纸、能源生产于一体的大型企业集团，是全国造纸行业唯一拥有A、B两种股票及可转换债券的上市公司，拥有武汉晨鸣、湛江晨鸣、江西晨鸣、吉林晨鸣等10多家子公司，总资产200多亿元，年纸品生产能力近400万吨，是中国企业500强和世界纸业50强。”
        而且经济参考报记者在晨鸣纸业的相关网站上看到这样一段话：
        “晨鸣纸业先后投资4.43亿元上马了碱回收、中段水等污染治理项目，早在10多年前就全面实现了达标排放，在全国同行业中第一家取得ISO14001环保体系认证。”
        然而，经济参考报记者采访发现，这家号称“中国企业500强和世界纸业50强”的企业，其污染行径触目惊心，使小清河已变成小黑河，成为莱州湾主要污染源之一。“小清河乃至莱州湾严重污染，晨鸣纸业‘居功至伟’。”
        然而，经济参考报记者发稿前，一个自称是晨鸣纸业总部的人致电记者：
        “我们公司排出的废水、废气是经过专门处理的，通过了省环保局和潍坊市环保局的鉴定。臭气和黄褐色废水是任何一个国家都无法解决的。我们是全国知名的造纸企业，不少媒体来晨鸣调查都不了了之，你们看着办吧！”
        有恃无恐如斯，发人深省。为什么？财大气粗？官商勾结？停留在这个层面的愤慨能摸清症结吗？这篇报道告诉我们：
        晨鸣纸业一位要求不透露姓名的员工告诉记者，按照治理标准，造纸厂处理后的废水应当是清水，可直接使用。但处理污水成本很高，机器一开，钱就像水一般地流走，少投一份料、少用一度电、少开一台机器，就能省下不少成本。他给记者算了一笔账：晨鸣集团每天的污水排放量为10万立方米左右，处理这些污水大致需要投药40吨，每天仅药剂就需要开支八万元，一年需要2900多万元。
        企业是靠利润生存的。事实上，在所有行业的产业链上，处于生产一线的环节都是利润最微薄的环节。而排污的恰恰是这些一线环节。套用一句哈姆雷特的话，对这些环节而言：“环保还是生存，这是个问题”，如果严格执行环保标准，肯定会有相当多的企业倒闭。而企业倒闭造成的就业问题、财政问题、乃至社会问题是任何地方政府都难于承受的。
        于是，在经济参考报记者到达寿光市的第三天，寿光市政府召开了全市环境保护工作紧急会议。市里一位副市长要求相关企业不得擅自接受媒体记者采访，最近几天内有烟囱的企业不准冒浓烟，有污水排放的企业不准超标排放，谁出问题追究谁的责任。
        晨鸣纸业的一名员工告诉经济参考报记者：晨鸣纸业建有三个专门的污水处理厂，除了中段水处理厂，另外两个污水处理厂平时基本不开，上面来人检查，就运行两天三天，“开机欢迎、关机欢送”。
        晨鸣绝非孤案，类似的报道时有所闻。可见仅从技术角度分析，不可能抓住污染问题的症结，而地方政府普遍为污染企业保驾护航，应有其深层根源，非简单的谴责可以奏效。这迫使我们思考问题的社会经济根源。
        在《渤海碧海行动计划》中，作为“行动背景”，倒是专门列出一节“环渤海区域的社会经济概况”。可惜，它只限于罗列人口、经济数据和各地的发展计划，没有分析治理污染的阻力与动力。恰如一个作战计划，既没有对对方力量的分析，也没有对己方力量的计算，只是列出要达到的目标与时间表。而要克服那些阻力，需要付出什么代价，有哪些不可预见因素等一概阙如，按这样的计划作战，焉有不败之理？
        那环渤海地区的自然、社会、经济状况对渤海治理到底影响几何？
横向视角：“渤海流域”
        渤海是一个半封闭的内海，仅靠烟台到大连间159.8公里宽的出口与黄海进行水体交换。因而，内陆注入的淡水对水质影响巨大。（见图三）
 
图三：渤海卫星照片  来源GoogleEarth
        水利部的《中国水质资源年报》将全国分为10个水资源一级区，其中注入渤海的就有3个,从北向南分别是: 辽河区、海河区、黄河区。为行文方便，姑且统称它们为“渤海流域”，从“渤海流域”的视角，或许能看到问题的症结。2006年《中国水质资源年报》提供的各河区水质状况见图四 。

                                图四：各河区水质状况
        数据显示，最脏的前4个河区中，除了淮河区均位于“渤海流域”。其中黄河为贯穿东西的全国性河流，在靠近渤海的二级区内，山东段劣Ⅴ类占71.7%，花园口以下段劣Ⅴ类占80.1%，远脏于整个黄河流域。
        渤海只占我国管辖海区面积的2.6%，却接纳了全国40％的污水。这样的格局是如何形成的？
        图五显示了我国的人口分布，图中从东北到西南的斜线为著名的胡焕庸线，全国人口的94%都集中在它的东南部。由图可知，环渤海是我国人口高度密集的地区，尤其是从京津到黄河下游，是我国最大的人口稠密区。
 
                        图五：我国的人口分布密度
          http://vipftp.eku.cc/vrw/sc/sctx/864701087211.jpg
        另一方面，环渤海地区降水量偏少，在胡焕庸线以东，“渤海流域”是水资源最紧缺的地区，其中从京津到黄河下游还是最干旱的地区。（见图六）
 
                        图六：中国年降水径流分区图
                        中国水利水电科学院水资源所
        密集的人口和紧缺的水资源，使环渤海地区水资源压力极大。农耕文明的人口分布主要受耕地承载能力的制约，水资源是耕地承载能力重要的制约性因素。为何在这个地区，人口分布与水资源分布出现了如此尖锐的反差？
        当年蒋介石就注意到：“中国近百年人口集中东南的趋势，比宋明以来更变本加厉。”（蒋介石《中国经济学说》）然而他没有讨论人口集中的原因何在。自鸦片战争后，中国被迫走上了资本主义工商文明的道路。如果说农耕文明建立在耕地的基础上，那工商文明就建立在化石能源与金属矿产资源的基础上，工商文明的人口分布则主要受工业生产能力分布的牵引。而工业生产能力分布又受到交通、能源、矿产分布的制约。
        中国主要的化石能源是煤炭，图七是煤矿资源在中国的分布，可见中国的煤矿主要分布在“渤海流域”。
 
                                图七：中国主要煤矿分布
        事实上，中国第一个采用西法开采的大型煤矿就是开滦煤矿。开滦（集团）有限责任公司始建于19世纪70年代，开滦建设了中国最早的煤炭火力发电厂，铺设了中国自己建的第一条铁路──唐胥铁路，造出了中国最早的蒸汽机车──“龙号机车”，兴建了中国最早的贸易通商港口──秦皇岛港，驶出了中国最早的自营海运船队。至今，“渤海流域”仍是我国最大的产煤区。
        对工商文明而言，最基础的金属矿产是铁矿。中国铁矿资源分布见图八。
 
                                图八：中国铁矿资源分布
        由图可见，环渤海地区铁矿资源富集。煤铁资源集中，使中国的钢铁工业高度集中于“渤海流域”。（见图九）

图九：中国冶金工业分布
2006年全国钢铁产量前六名的省市依次为河北、江苏、辽宁、山东、山西和上海，除江苏、上海外，全在“渤海流域”。
    强劲的工业需求和丰富的煤炭资源使“渤海流域”成为火电厂密集的区域。（见图十）
 
图十：中国主要电站分布
http://vipftp.eku.cc/vrw/sc/sctx/989463456381.jpg
        在这样的背景下，“渤海流域”自然是重工业集中的地区。2005年，北京、天津、河北、山东、辽宁的工业生产总值占到全国的27.4%。正是工业的集中，牵引了一个半世纪以来人口向这个地方的聚集。而人口与工业用水则威胁着渤海的生态。
        由此，我们看到了渤海治理的大背景：“渤海流域”内水资源的紧缺与人口、工业的聚集。
纵向视角：石化工业
        从长远看，这个矛盾只会更加尖锐。
        工商文明的前期，煤炭是最主要的动力。1911年，刚担任英国海军第一大臣的丘吉尔，力主将英国海军的燃料从煤改为石油。此后整个二十世纪的历史证明了丘吉尔的远见：军事强权的背后是石油、经济强权的背后也是石油。太平洋战争中，攫取东印度的石油资源是日本的战略重点；苏德战争中，为了夺取巴库油田，希特勒不惜从莫斯科战场分兵；此后围绕中东地区整整半个世纪的动荡与战乱，至今看不到尽头，其症结也在石油。而石油消费水平与一个国家的现代化水平显著相关。
        而我国是一个石油紧缺的国家。全球的能源结构中，大体上是石油（37.4%）、煤炭（25.8%）、天然气（23.27%）三足鼎立，其他能源的总和不过13.3%。而中国的能源消费结构是煤炭独挑大梁，占到了67.6%。石油仅22.7%，天然气则微不足道（2.7%）。即便如此，我们的石油消费还严重依赖进口（见图十一）。

图十一：以消费量来衡量我国石油的生产、出口、进口
可见钻探、开发石油必将是一个长期的战略性方向。而渤海本身和环渤海地区正处于一个巨大的含油气沉积盆地上（见图十二）
 
图十二：中国石油资源和主要油田分布
        2007年5月，中石油宣布在河北曹妃甸南堡油田区发现10亿吨大油田，其中：探明储量4.05亿吨，控制储量2.98亿万吨，预测储量2.021亿万吨，天然气(溶解气)地质储量1401亿立方米(折算油当量1.12亿万吨)。
        同时，南堡油田勘探项目的主要负责人之一、地质勘探专家、中国工程院院士翟光明告诉法新社记者：在整个渤海湾地区，类似冀东南堡油田的地质构造多达60个，这些构造中也可能蕴藏有丰富的油气资源。中国渤海湾地区的石油总储藏量可能高达200亿吨，渤海湾地区在未来几年内有可能成为中国的石油主产区之一。
        这一发现立即改变了曹妃甸的定位。曹妃甸是国家确定的循环经济示范区，也是国家确定全国第一个科学发展示范区。过去产业定位主要是大港口、大钢铁、大能源、大化工为主导产业。2007年5月，唐山市发改委主任辛志称，大油田的发现最直接的影响就是催生曹妃甸工业区诞生大型的石化产业，包括石油战略储备基地，石油加工基地等，形成石化产业聚集效应。河北省发改委主任沈小平则表示，开发建设冀东大油田，将为河北发展石化产业提供历史性机遇。依托这个大油田，未来十几年内，河北将建成曹妃甸、沧州、石家庄等大型石化生产基地。还有专家说，这个大油田的出现，给北京、天津、河北、山东等地提供新的可靠的原油供应渠道，必将促进这些地方的石化产业的大发展。（马书平《大油田促环渤海产业带崛起 曹妃甸将全面修改规划》2007年05月17日经济参考报）
        就在此一年前，CCTV-经济半小时做了一个节目《关注首钢搬迁：不会给曹妃甸带去环境污染》，力图打消公众对渤海污染的担忧。媒体反复宣传：曹妃甸是国家确定的循环经济示范区，“采用了国际一流的技术。进行综合的治理，来实行清洁化的生产。”“不放掉一缕烟气，不丢弃一块废渣，不丢弃一滴废水。”然而不应忘记，就在当年3月，在渤海山东、河北一带海域发生大范围溢油事故，直到４月初还未消失。事故都发生快一个月了，居然没有人通知沿海地方政府，河北某市政府是在4月初才由群众举报得知溢油已经上岸。一年后， 在2007年渤海海域溢油应急演习新闻发布会上，交通部海事局常务副局长刘功臣告诉人们，目前每天有400多艘油轮航行渤海上，从某种程度上讲溢油潜在的风险还是比较大的。
        而今整个渤海和环渤海地区都将成为石化工业重镇，它对《渤海环境保护总体规划》的实施意味着什么？
沉思
        由此，我们看到，在环渤海地区，一方面是脆弱的生态环境，一方面是巨大的工业化压力，社会公共政策的选择空间极为有限。
        如果我们决心遏制渤海生态环境的恶化趋势，就必须持续实施严格而到位的环保措施。这意味着巨大的环保设施投入，更有环保设施全面、不间断运行需要的高额成本。在这样的环境下，环渤海地区各企业、行业的竞争力乃至生存能力会受到什么影响？有多少企业会破产？有多少行业会衰落？这个地区是我国的煤炭、钢铁、火电、石油、化工重镇，如果这些行业因渤海治理而衰落，对全国的影响是什么？
        如果我们认为这一切代价都值得，哪由谁来支付这些代价？他们为什么会支付这些代价？他们靠什么来支付这些代价？由谁，靠什么机制来保障这些代价会被支付？《渤海碧海行动计划》的失败证明，如果这些问题没研究清楚，那渤海治理仍将是一句空话。
如果我们认为，在当今的历史阶段，工业化是中华民族不得不完成的任务，所谓“重工业化阶段”是躲不过去的。在各类目标的优先级排序中，重工业发展位居第一，而环渤海地区对此责无旁贷。那环保目标就只能让位于工业化目标，在这样的价值取向下，我们就不得不忍受渤海环境的进一步恶化，直至其成为死海，为工业化充当“化粪池”。（见图十三）
 
图十三：公开排入渤海的污水  来源GooleEarth
        如果我们选择了这一条道路，渔民、农民和县、乡、镇居民很可能成为环境破坏恶果的直接承担者，他们的出路何在？如果根本不考虑他们的出路，这个巨大的社会群体会做出什么反应？由于水体和土地污染持续恶化，污染物质通过食物链逐级聚集，最后必然高度富集于食物链的顶端----人类自身。这是否可能使整个环渤海地区成为不适宜人类居住的地区？如果是这样，我们工业化的目的何在？
        或许，上面的设想只是两个极端；或许，存在得以两全的折衷道路。无论是选择什么道路，都需要回答类似的一系列问题，才能证明这条道路的可行性。一个负责任的社会公共政策选择，只可能建立在严谨、客观、深入的分析论证基础上。这种分析不能局限于技术与工程层面，其核心部分应是社会与经济分析，而且这种分析必需以实证与数据为基础，而非引经据典，甚至把政府文件当作论证基础。
        希望能看到这种从全局出发的分析论证；
        希望这种分析论证能由多个研究群体独立作出；
        希望这些独立的研究群体能够进行学术意义上的交流、切磋、辩驳，以厘清分歧、寻求共识；
        希望这些学术研究成果能够免费公诸于世，使国人清晰了解我们的真实处境、不同政策选择的可能后果；
        希望有表决权的民意代表们能够深入理解这些研究成果，使我们的重大公共事务决策建立在全局理性的基础上，而不是被偏激的情绪或个别利益集团的私力支配。
        ……
        对此，一定会有不少人嗤之以鼻：异想天开！
        我耳边却响着马丁.路德金的声音：“I have a dream !”