郑风田：深圳农地直接入市的幻觉

制约我国城镇化发展的一个重要问题是现行的城乡二元土地制度。目前我国数量庞大的农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。由于各种严格的限制，农民的承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。但现实情况却是农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障，如何打破坚冰，让工业化与城镇化过程中农民也能够真正受益，需要进一步改革。

深圳的农地直接入市打破喊了多年的坚冰，引起复杂联想与各地眼红。现在的深圳早不是当然敢为天下先的深圳了，虽然小平的塑像还站在哪。深圳委屈地认为全国的媒体报道都误解了它，因为在2004年前后深圳曾一纸令下，宣布已完全城市化，但的确那些土地性质还是农村集体所有的。这次是受到了压力还是失去了锐气？

深圳市将实施差别化地价政策，原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可进入市场流通，这意味着此前被统一转为国有的深圳农村建设用地可进入市场进行交易。这被国土资源部和深圳市看成土地管理制度改革新成果，甚至被解读为深圳第二次土改，深圳试点能否破解城乡土地管理制度难题？

深圳用地困境。

据官方资料显示，2011年深圳全市土地总面积1991平方公里，建设用地917.77平方公里中，其中原农村集体用地为390平方公里，占比高达42%。深圳进行土地改革的目前很简单，深如果没有土地改革创新，到2020年深圳可提供新增建设用地仅59平方公里，无地可用的尴尬将严重制约深圳未来经济发展。 将原农村集体经济组织继受单位可用的产业发展用地纳入深圳全市统一土地市场，将有效拓展产业用地来源。

这次深圳的改革主要想破解 “政府拿不回、集体用不了”的尴尬土地关系。“有地的村，没有先进的产业；有先进产业的企业，没有地。通过这个文件搭一个平台，让‘地主’和‘资本家’对接。引导‘地主’升级为‘资本家’，让他们可以通过与企业合作来持有股份、参与到更高优的产业中。”这一规定目的是提高土地利用价值、促进村股份公司产业转型升级。

深圳市的做法在全国引起了热议，深圳似乎不愿意当出头鸟，急速做了回应：针对一些媒体关于“深圳农村集体土地开放入市”的报道，深圳国土规划委表示，这种说法并不准确。因为，深圳2004年前后就实现了城市化，土地实现了国有化。 自2004年起，深圳全面启动了原特区外宝安、龙岗两区的农村城市化工作，把区内27万农村人口一次性转为城市居民，并将956平方公里土地转为国有。

深圳如何做？

按照深圳市文件规划，深圳原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。深圳原农村集体经济组织继受单位合法工业用地放开入市，可以用两种收益分配方式供选择，“第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位，第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过20%的物业用于产业配套”。

 相关文件同时规定，为进一步调动原农村集体经济组织继受单位的积极性，申请纳入全市统一的产业用地市场的合法留用地，免收《深圳市原原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》中规定的工业类用地需缴纳的地价。

 深圳市政府还宣布，将健全全市产业用地供应的信息公开和收集制度，促进农村集体土地在土地市场的交易。市政府将规定市土地主管部门每季度在产业用地供需服务平台上公布产业用地区位、规模等，企业可利用此平台充分了解产业用地供应计划，提交用地申请，改变以往需向不同部门提交申请的局面。

为什么深圳可以做？

早在去年5月25日，国土资源部、广东省政府宣布批准深圳实施《深圳市土地管理制度改革总体方案》，确定八大改革重点和二十个改革事项。国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史曾称，这是国家又一次里程碑式的战略抉择。广东省省长朱小丹则表示，这是国家赋予广东省的又一制度红利。这个规定使深圳具有先行先试的立法权，可以在推行试点少受原有的法律约束，为城乡统一土地管理积累经验。

集体土地入市，其实各地都在做。

其实我国的改革也是从非法的小岗村大胆开始的，那个时候的违法处罚可比现在要可怕多了，但人逼急了就顾不上这么多了。各农村建设用地直接入市，至少可以带来四大好处：拓宽了用地来源；增加了农民收入；探索了农村工业化的道路；化解了征地矛盾。

建立城乡统一的建设用地市场，必须让集体土地入市。早在十几年前，广东、浙江就有地方提出地方性的集体土地入市法规，全国不少地方也都在试点。有报道称：“广东农村宅基地转让出租的地方法规尽管还未最终出台，但农民的私下交易已较为普遍，并自发形成了一个宅基地流转的地下市场”，“一些村民在靠出租宅基地上所建房屋获得较为长期的稳定收益，而一些村民则将自己手中的宅基地使用权及其附在其上的建筑物通过各种形式出让、出租，再用这些钱在城里买房买车，过起城市人的生活”。

资料显示，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。当地规定集体土地不得开发商品房，只能用于以下项目： 一是兴办各类工商企业；二是兴办公共设施和公益事业；三是兴建农村村民住宅。土地使用者未经原批准用地的人民政府批准，不得改变该幅土地的建设用途。另外规定土地收益50%用于社保。

深圳试点有突破吗？

按照土地管理法第43条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”。第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这就是征地的规定。 过去的征地制度，政府通过二传手，把土地改变用途后的最大收益收归已有，保持二元的土地管理制度。这种做法激起越来越大的社会矛盾。

中国在快速的城市化过程中，重要的是土地的原居民如何不被排除在受益人之外，因为土地增值如果把原料居民排除在外会带来太大的社会问题。如何利益共享？ 土地上创造财富的新市民如何来分享土地征得收益的矛盾问题？在村集体土地问题上，目前国内主要实行先征地后交易，深圳此次的土地政策，村集体可以作为一个利益主体在市场上进行上市交易，突破原有的政策瓶颈。

受益被拿走50%是否合适？

根据深圳市规划，农村集体土地入市有两种收益分配方式，一种是所得收益50%纳入深圳市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位，另一种是所得收益70%纳入市国土基金，30%归继受单位，并且持有20%以下的物业用于产业配套。这样的收益分配比例是否合理？会不会挫伤农民或者农村集体经济组织的积极性？

过去征地大头基本上都被政府拿走了，应该60-70%被拿走。深圳目前规定50%虽然有点高，但有一个比例， 与以前相比更加阳光化了，更加简单化了， 有利于减少土地增值以后利益分配的矛盾和摩擦 。　　

深圳试点的想象：如何扩展到全国如何？农地直接入市会带来什么效果？

据报道国土部部长徐绍史在部署2013年国土资源八项重点工作时提及，要“优化城乡土地利用格局，积极稳妥推进城镇化建设”。促进城乡统筹发展。加快建立城乡统一的建设用地市场。同地同价同权是未来方向 ，这个方向啥时才能普照全国？

如果农村集体土地入市可以建部品房，能否降低房价？ 

现在的集体用地入市不让建商品房，农民在宅基地上建的房子属于小产权房。如果以后能够打破这个规定，将带来无穷的想象。其中一点大家最关注：集体土地入市，房价会降吗？ 目前房价高涨，进城的农民工根本不可能买得起房子。那还搞什么城镇化呢？如果允许农地直接入市建商品房，就可以缓解土地供应紧张、打压居高不下的房价。如何能够让农村集体建设土地入市，将是新土地革命的开始，真正体现了国有土地和集体非农土地“同地、同权、同价”的原则，从根本上斩断房价居高不下之根。

这样做又与征地有关，新的土地管理法出台之前，此问题一直在议论之中。如果未来征地制度能够改革，只应该允许基础性、公益性项目继续征地，经营性质项目不征地，直接使用农村集体的建设用地进入市场，不但会把房地产泡沫降下来，甚至会会让房地产一下崩盘。

农地直接入市的全国潜力如何？百万亿元农村建设用地入市将带来多大的“农村沉睡资本”？

据重庆市长黄奇帆测算，中国城市人口在城里需要的建设性用地是人均100平方米。而农民在农村的建设性用地大概是人均250平方米。如果有1亿农民进了城市，需要城市提供1万平方公里的土地，但农村建设用地大大节省出来了，所以18亿亩耕地红线不仅能够守住，而且随着城市化进程，耕地可以变成20亿亩。

全国城乡建设用地有20多万平方公里，至少可以承载二十几亿人，城镇建设并不缺地，但目前的土地利用方式太粗放太浪费了。以广东为例，据广东省国土资源厅统计，2006年广东省农村建设用地使用权转让23200多亩，2100多宗，约每宗10多亩，总价款20多亿元人民币，即每亩地价近100万元人民币。据广东省调查，目前至少还有60多万亩的农村集体建设用地闲置。

如何解决实际占地２亿多亩，价值１００万亿元人民币以上的农村建设用地使用权的流转， 建构全国统一的土地使用权体系，形成公开化的中国村镇房市和构建中国房市的全流通格局，是一个令人无限想象的大问题。

“农村土地入市”须明确产权主体及权益分配机制，建立统一的产权交易市场。

农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的资本。

当地各地农地直接入市试点也有不少问题，比如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清等。这些都应该在未来试验中逐步完善。

“农村土地入市”还需引入竞争机制

农村集体土地的上市，显然不宜走政府拍卖的老路， 必须以打破土地一级市场的垄断为目标，并与政府土地拍卖形成分庭抗礼的竞争态势，地价才有望不受操控。农村土地入市要想真正对抑制房价起效，显然更需竞争机制的引入以及利益关系的重建。  

农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，才能真正的流转。未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租。还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。