聂辉华 李翘楚

 

一、限购令PK高房价

 

高房价已经成为中国普通百姓的“阿喀琉斯之踵”，为此中央政府不得不祭出“亚历山大之剑”，试图通过各种形式的住房限购令来严控房价。2011年初，国务院常务会议推出八条房地产调控措施，重点是限购，被业界称为“新国八条”。紧接着，北京、上海和深圳等30多个直辖市、计划单列市以及省会城市也闻风而动，纷纷出台住房限购令。在诸多版本的限购令中，北京的限购令最为严格。根据北京市的规定，拥有2套及以上住房的北京市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非北京市户籍居民家庭，以及无法提供北京市有效暂住证和连续5年以上在北京市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非北京市户籍居民家庭，均暂时不能购买新的住房。目前，在全国70个大中城市中，90%的城市都实行了限购令。

 

尽管限购令来势汹涌，但是效果只能算差强人意。根据国家统计局的4月份数据，全国70个大中城市中，有56个城市的环比房价仍然在上涨，只有9个城市的房价在下降，而其余5个城市的房价持平。耐人寻味的是，尽管中央派出了房价督查组，但是多数地方政府对控制房价的表态仍然非常暧昧，它们用外交式的语言说要让房价“稳中有降”。看来，地方政府对于调低房价并无信心，实际上我们认为它们也没诚意。理论上，降低物价的通常做法应该是增加供给，但是这次中国政府居然采取了控制需求的方式，看上去这一招有点“釜底抽薪”的意图。遗憾的是，在限购令与高房价的PK中，限购令首战未捷。

 

为什么空前严格的限购令难以遏制节节攀升的高房价？我们认为根本原因在于，在目前的政治经济体制下，限购令与地方政府的激励是不兼容的，因此它们缺乏动力去降低房价。限购令也许在短期内有效，但是在长期内肯定无效。降低房价的根本举措在于改革现行的政治经济体制，杜绝“土地财政”，解除地方政府的利益与土地出让金及房价的利益捆绑关系。

 

二、高房价的政治经济学逻辑

 

中国的高房价不是一天形成的，有其必然的逻辑。只有从逻辑上认清了高房价的本质，才能从根本上遏制高房价。上个世纪80年代末期，受农村家庭联产承包责任制的鼓舞，财政系统的包干制在企业和政府之间推行了。这导致财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重下降，影响了国家的宏观调控能力。因此，1994年我国实行了分税制改革。在分税制下，中央政府拿走了税源集中、收入较多的税种，同时给地方政府留下了大量的事务性职责。“财权上收、事权下放”导致的权责不对称给地方政府带来了较大的财政压力。但分税制还是给地方政府留下了一条出路，就是土地出让金归地方政府所有。地方政府要想把地变成钱还需要两个因素：需求和供给。1998年开始的全国住房分配体制改革将福利分房变成住房货币化，释放了巨大的商品房需求。需求增加了，但土地供给还没有完全市场化。2001年开始，商业用地供应从低价的协议转让变成了“招标、拍卖和挂牌”出售，2006年这一范围进一步包括了工业用地。土地市场的招拍挂等于让房地产开发商公开竞争，地方政府则按照“价高者得”的经济原则待价而沽。与此同时，2001年颁发的拆迁管理条例对地方政府来说如虎添翼，使得地方政府从盘活增量土地到盘活全部土地。因为理论上所有的土地皆可以在“公共利益”的名义下进入市场开发，变成地方政府的摇钱树。由此，地方政府从一个有限土地的垄断供应者成为全部土地的垄断出租者。于是，一边是居民和企业的旺盛的市场需求，一边是政府严格控制的土地供给，供不应求使得土地价格飙升。作为土地的主要所有者，地方政府借助商业和工业房地产开发赚了个盆满钵满。“土地财政”成为一种中国在转型时期的独特现象。

 

根据国土资源部公布的数据，2009年全国土地出让金高达15910.2亿元，同比增长63.4%，占当年全国财政收入的五分之一强。土地出让金收入最高的上海，当年获利821亿元，占本地财政收入的三分之一强。土地出让金比例最高的武汉，当年财政收入的一半以上来自土地出让。我们计算了2006年全国31个省级行政区的全部土地出让金收入占财政收入的比重和采取招拍挂方式的土地出让金收入占财政收入的比重。从中可以发现，全国各省份的土地出让金占财政收入的平均比例高达40%，最高的省份竟然达到了96%！而其中招拍挂土地出让金收入占财政收入的平均比例也高达30%，最高达73%。

 

高地价给地方政府带来了滚滚暴利。之所以说是暴利，是因为土地的“生产成本”近乎于零，只需要支付拆迁成本，这就可以理解地方官员咆哮“没有拆迁就没有新中国”的“豪言壮语”了。但高地价必然带来高房价，因为土地成本以及政府征收的税费占去了建房成本的40%－60%。当“房奴”和未来的“房奴”们将愤怒的矛头指向房地产开发商时，开发商觉得自己背了黑锅。实际上，开发商被骂一点都不冤枉，因为它们至少是房地产暴利的分肥者，但地方政府还是最大的赢家。高土地出让金带来了高财政收入，同时推高了商品房价格，而商品房价格又进一步拉动了GDP增长。在这个利益链条中，地方政府不仅在经济上收获了滚滚财源，而且在政治上赢得了基于“GDP竞赛”的升迁优势，还有什么比这更加两全其美呢？毫不奇怪，地方政府依靠权力推高房价，房地产企业从中牟取暴利，两者各取所需，这就是一种中国转型时期特有的“政企合谋”现象（聂辉华和李金波，2006）。当土地成为地方财政的“命根子”时，只有不断地推高房价，地方政府才能不断获得财政上的高收入和政治上的高回报。在这种情形下，中国商品房价格一路飙涨实在是历史的必然。这也不难理解，为什么商品房价格会在2001年和2006年大幅飙升，不早不晚。因为2001年开始实行土地招拍挂制度，而2006年这一制度包括了工业用地。

 

三、限购令是“与虎谋皮”

 

按照我们的逻辑，在中国独特的政治经济生态环境下，不对称的财政分权体制、片面的政绩观和地方政府的强势造成了当前居高不下的房价。显而易见，地方政府作为高房价的最大受益者，怎么可能有激励去降低房价呢？因此，让地方政府不折不扣地执行限购令，打压房价，无异于与虎谋皮。而且，在地方政府看来，多年的土地财政和高昂房价在很大程度上支撑了中国高速增长的GDP，为地方政府赢得政绩的同时也为中央政府强化了合法性。现在中央为了平息民怨而要求地方打压房价，似乎就有点“过河拆桥”的味道。

 

一项好的政策要得到执行，在设计时就必须考虑到参与者的激励兼容问题。而限购令恰恰没有满足地方政府的激励兼容。从根本上讲，要有效地平抑房价，首先就要重新理顺中央和地方的财政关系，其次要改变单纯关注财政收入和GDP增长的单一政绩观，并制定出可操作的科学发展观，再次是通过法律规范地方政府和居民的利益博弈。

（聂辉华系中国人民大学经济学院副教授；李翘楚系中国人民大学经济学院硕士生）

 

本文发表于《金融管理与研究》增刊《企业理财》，2011年7月