建设项目竣工环保验收实践中，编制机构开展的一些工作往往超出了验收范畴，而应该有的一些工作反而又没开展，增加不必要工作量的同时也会给后面的工作埋下“隐患”。

具体如验收报告是否需要分析运营期的影响？环境监测应开展的阶段？

《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中主体工程的调试是否需要并重考虑？

当企业尚未通过环保设施验收但已有设备运转或使用时，合法调试的依据是什么？

等等问题，都让笔者觉得有必要抛砖引玉，与同行探讨，以期有助于更规范地开展环保验收工作。

一、试生产，已取消

取代了2002年老办法的2017年出台的《暂行办法》，其变化之一是取消了“试生产”作为一项需要环保部门审批的行政许可事项，取而代之的是“调试”这一企业自主行为。

调试虽不需审批，但相关信息需让公众知晓，同时报送所在地县级以上环境保护主管部门，并接受监督检查。

表1       关于试生产的新旧管理办法对比

现行《暂行办法》下，建设项目从建成到验收，唯一合法的运行状态是调试阶段（需满足条件并公开信息）。

正式生产或者使用，必须在验收合格之后方可进行。

二、调试包括主体工程和环保设施

“调试”应该包括主体工程调试和环保设施调试，依据为：

• 生态环境部相关回复明确：环保设施调试时，主体工程（生产工艺）应同步调试

• 《暂行办法》第六条的技术要求：要求“主体工程调试工况稳定”

• 技术逻辑：两者不可分割，是同一过程的不同侧面

表2      “调试”含义多角度对照

三、验收分析的是建设期、调试期

《暂行办法》第七条要求验收意见包括“工程建设对环境的影响”。这里需要说明的是，项目的建设期（包括施工期和调试期）和运营期都会实际产生环境影响，区别在于由哪个阶段负责分析，这也是开展环境监测的重要依据。

（一）各时段影响的归属

表3       各时段环境影响归属

可见，验收应当分析的是施工期和调试期（若有）的影响，不分析运营期的影响。因为验收阶段项目尚未投产。

（二）监测区分“即时影响”与“遗留影响”

表4        施工期影响性质

（三）调试期是验收监测的核心时段

如第二章所述，调试包括主体工程调试和环保设施调试。因此，调试期是验收监测的核心时段。

（四）依托的环保设施

对于环保设施依托已建工程的项目，验收监测还应当包括依托的环保设施运行情况、排放达标情况，以及依托设施与本项目在处理能力、工艺匹配等方面的衔接效果。

（五）生态影响验收

《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第五条规定，主要对生态造成影响的建设项目，应按照《建设项目竣工环境保护验收技术规范 生态影响类》（HJ/T 394-2007）编制验收调查报告。据此，生态影响的验收主要是回顾施工期已造成的实际影响（如植被破坏、水土流失、临时占地等），并核查环评及批复要求的环境保护设施（如过鱼设施、生物廊道、增殖放流、异地保护等）是否已按“三同时”要求建成。

生态影响后果及恢复效果的最终验证（如物种多样性维持、水源涵养和水土保持等生态功能），因生态系统的复杂性和恢复时间要求长的特点，应纳入环境影响后评价阶段或开展持续的跟踪调查。

注意：《建设项目竣工环境保护验收技术规范 生态影响类》（HJ/T 394-2007）发布于2007年。

（六）环境监测的必要性

表5        环境监测必要性汇总

依托站场环保设施的“必须”监测，优先通过核查其已有的验收文件、排污许可证及自行监测报告等方式进行。

四、调试的合法性

在环保验收实践中，围绕“调试”，一些违法与否的情形需要注意。

（一）调试违法与否的判定依据

当企业环保设施还未验收合格，但有主体工程生产或使用行为时，是否公示且报送了调试信息，可作为界定违法与否的重要依据。

表6       设备运转行为认定情形

依据是《暂行办法》第十一条规定：调试前必须公开调试起止日期并报送信息。

而公示和报送调试信息的前置条件是：企业已满足环保设施建成，并取得许可证。

因此，“已报送调试信息”表示企业处于依法的调试状态。

（二）公示并报送不是“护身符”

需要特别指出的是，已公示和报送调试信息是合法调试的必要条件，但不是充分条件，不是“护身符”。

现实情况中存在这样的案例：企业已报送调试信息，但执法机关仍然认定为“未验先投”。原因在于，执法机关在认定时，除查看是否报送信息外，还会审查其它实质内容：

表7       调试行为审查框架

（三）企业如何自证清白？

对照上述审查框架，企业可以做好以下方面证明自己处于合法调试阶段：

表8       企业合法调试自证指引

表8所列既指引企业合规操作，也是执法机关认定“合法调试”与“未验先投”的重要依据。

（四）特别提醒

调试不是验收前的必经程序。选择不调试的企业，在验收完成前不得运转或使用主体工程。一旦主体工程运转或使用，既无验收合格、又无调试信息，就会被直接认定为“未验先投”。

五、依托的环保设施

依托类项目，须证明依托环保设施已按环评要求落实，需要提供以下资料：

• 依托设施环保验收批复文件

• 依托设施排污许可证（若需取得）

• 依托协议或同意接纳函（若属于第三方）

上述材料用以证明环境保护设施已按要求落实，并据此开展依托设施可依托性说明或分析。

六、项目变动

项目变动可分为重大变动和非重大变动。符合以下情形的，可直接判定为非重大变动：

• 建设项目的性质、选址选线、生产工艺或污染防治措施没有发生变化的，在此基础上工程量减少、规模降低。

简言之，变动后环境不利影响或环境风险不变或变小，即可判定为非重大变动。

项目发生变动应说明原因，必要时可通过“非重大变动说明”予以分析论证。

七、验收公示的时间节点及要求

根据《暂行办法》，验收过程中的公示和信息报送的时间节点及要求如下：

表9       验收公示及信息报送要求

环保验收信息公开与报送流程如图1所示。

图1     环保验收信息公开与报送流程

验收期限：是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。

八、部分条款的理解

《暂行办法》第六条现行文本为：

“环境保护设施未与主体工程同时建成的，或者应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试。”

可理解为：

“环境保护设施未与主体工程同时建成的，建设单位不得对该建设项目主体工程进行调试；应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试。”

九、结语

基于前面的探讨，形成以下基本观点：

• 制度状态明确：2017年《暂行办法》已取消“试生产”审批，现行制度下，环保验收合格前，项目若存在合法运行，只能是调试

• 验收内容清晰：验收报告应聚焦“建设期”和“调试期”的实际影响，运营期影响依法纳入后评价阶段

• 调试范围完整：调试应同时包含主体工程调试和环保设施调试，二者须并重考虑

• 合法要件清晰：调试需依法公示并报送信息，但非“护身符”，须与“无实质产出”等实质要件结合认定

• 依托手续齐备：依托类项目须提供依托环保设施的完整环保手续及可依托性说明

• 变动原则明确：项目变动后不利环境影响或环境风险不变或变小，即可判定为非重大变动

以上是笔者关于环保验收的一些粗浅认知。不对之处，请指正；不足之处，请补充。欢迎各位同行交流探讨，共同推动建设项目环保验收工作更加规范、合理地开展。

参考资料

1. 《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第682号，2017年修订）

2. 《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》（环保部令第37号，2015年）

3. 《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（国环规环评〔2017〕4号）

4. 《建设项目竣工环境保护验收技术规范 输变电》（HJ 705-2020）

5. 《建设项目竣工环境保护验收技术规范 生态影响类》（HJ/T 394-2007）