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突发事件应急中的临机决策问题
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【Blog主人按：王铮老师在新的博文《天津爆炸事件，现在的关键是什么？》（http://blog.sciencenet.cn/blog-2211-912956.html ）文中提到：科学网......，最活跃的陈博士专门研究应急管理，也许现在是你们发表科学意见的时候了。其实，王老师也知道，所谓“专家”，其实是特指的被认可的专家，像我们这等，都只能勉强算是被认可之外的自以为专家的专家，所以，说了基本都是没用的，不管内容正确与否，但是，用不用是人家的事情，说不说在我们自己，于是，就在这里对应急时的“临机决策”做一个简要介绍，应急管理常有马后炮的嫌疑，但事实是这样的话我们说过多次，在平时的时候没人听，而事后又好像是我们才说似的，也是一个行业典型问题了吧。】
突发事件的一大特点就是难以预测。事件发生的时间、地点、影响范围往往很难准确定位。因此，在短时间内管理者无法获取足够的信息来制定应对突发事件的完美对策。应急预案的制订就是为了尽可能地在事前就将能设想到的突发情况一一列举，填补事件的突发性带来的缺陷，为抢救生命财产和减少灾害损失赢得宝贵时间。预案就是希望通过这种信息的“预先透支”来达到未雨绸缪的效果。然而预案具有一般性和常规性。在此基础上的常规决策必然存在没有考虑到的意外情况，这种局限性难免会造成现场应急处置人员的被动和慌乱，进而引起对上级的错误信息通报或通报延误，这又容易进一步造成高层领导的困惑和信息障碍，使得指挥和决策出现失误的可能性大大提高。
因此当出现突发性意外事件时，突发事件的响应和处置对现场应急人员有着很高的要求，需要综合考虑大量的事件信息、处置知识及相关对象信息，及时地制订出合理的方案。通常需要指挥员临机应变，及时调整处置策略，快速生成一个新的应急处置方案并部署执行。这种在有限时间内临机生成处置方案的应急处置方式就是临机决策，也是动态应急管理的一种典型表现形式。本节我们主要讨论临机决策的相关概念和决策过程。
一、临机决策的相关概念
临机决策的英文是Improvisation，本义是指文艺作品的即兴创作。临机决策的中文概念最初来源于军事领域，一般指位于最前线的军事指挥员根据最新战场动态，能够随机应变，及时调整处突部署，使战局向最有利于己方的方向发展。临机决策由于对时间有着近乎苛刻的要求，因此往往也带有即兴发挥的特点。当然，这种发挥并不是盲目的、鲁莽的，更多的是依靠决策者在相关知识领域的前期积累和必要的精神特质，比如坚定的意志、过人的胆识、敏锐的洞察力以及预测事态发展的前瞻能力等。
在突发公共事件处置过程中，临机决策是指在较强的时间紧迫性且没有完全适合的应急预案的情况下，指挥决策者依靠自身的知识和经验积累，把握事发现场的特点，针对已经发生的突发事件，利用新方法制订行动方案，从而迅速化解危机。或者说，临机决策是对经验与知识的重建，通过决策者的强大的精神特质催生出适应当时环境所需要的策略方案。
值得注意的是，临机决策因为建立在信息严重缺乏的基础上，所以具有一定的风险性，而且发生决策失误的可能性也较高。但通过临机决策，一旦形成正确方案则会对迅速解决突发事件带来极大的帮助，而且这种成功经验的积累对于未来突发事件的解决也有着不可忽视的贡献。培养应急管理人员的临机决策能力，对于提高应急处置机构的执行水平和抗风险能力有着重要作用。
1．临机决策的特点
由于临机决策的特殊性，它具有以下几个特点。
（1）时效性
临机决策的重要特点就是要服从时间约束。随着事件的不断演化，留给突发事件处置的松弛时间越来越少，可用资源随着分配与调度工作的进行也逐步减少，可以选择的应急处置方案也越来越少。随着信息搜索范围的不断扩大，可搜索的信息空间越来越小。所有这些因素都将导致突发事件响应问题越来越复杂。临机决策要求在满足苛刻的时间约束的前提下，尽可能地制订出考虑周全且效率较高的可执行方案，并在突发事件进一步扩散和恶化而造成实际的严重损失之前就立即执行，争取将突发事件对生命、财产、公众心理等方面的负面影响降至最低。
（2）模糊性
一般意义上的决策过程都伴随有一个很明确的可以定量表述的最优决策目标。而临机决策面对的是突发事件，其天生就具有突然性、不可预知性、信息高度缺失性等特点。决策者短时间内对于事件类型、事件级别、发生发展机理等方面的认识都是不完整的，这直接导致决策目标是模糊的，非定量的，而且这种模糊性在很长的一段时间内难以得到根本改善。我们知道，应急管理想要实现的目标就是将突发危机事件对生命、财产和公众心理等方面造成的损失降至最小程度。但这毕竟只是一个很宽泛的表述，在面对具体的突发事件时，临机决策要求决策者首先生成一个决策目标。由于前文所提到的一系列突发事件特征的限制，临机决策目标往往只能依靠决策者的知识经验积累和临场主观判断来动态生成。决策目标在主观因素的作用下必然呈现模糊性，难以完全定量表述。
（3）动态性
通常情况下，临机决策并不是单次过程，突发事件的解决可能需要反复执行多次临机决策过程。简单来说，这是一个如图9.5所描述的由观察、判断、决策和行动（Observe，Orient，Decide，Act）四大步骤组成的动态循环过程，国外学者一般将之称为“奥达回路”（OODA LOOP）。显然，除非事件规模很小且与其他因素关联耦合程度较低，否则决策者必然需要重复多次回路并根据现实状况动态调整策略才能逐步解决突发事件。有效的临机决策应该使事件的可控程度随着回路运转而不断提升，而事件造成的损失随着回路运转不断下降。
（4）群体性
突发事件的应急处置通常涉及交通、医疗、通信、消防等多个部门，因此需要各个部门的领导者相互协调沟通，进行信息交流和共享，群策群力，寻找一个最优方案。仅靠一方不可能完美解决突发事件，只有通过各个资源机构相互合作且有条不紊地调配资源才能使临机决策收到很好的效果。这种多部门的沟通协作以及多决策者之间的交流磋商可以有效削弱个体决策的局限并避免出现独断专行的情况，体现了临机决策的群体性。
【图1】 临机决策的奥达回路（略，请参照《现代应急管理理论与方法》一书的251页）
2．临机决策的类型
一般地说，临机决策有以下几种主要类型。
（1）替换式临机决策
替换式临机决策是指处置突发事件时，存在一个或一个以上能很好适应该事件情况的应急预案，但预案中所涉及的某些具体的应急资源因故无法调用。应急决策者考虑到预案的高度适用性决定依旧启用该预案，但必须针对其中的一些流程或决策要素按照合理的原则寻找功能相近的替换品，从而形成能适合现实突发事件处置的新行动策略。一般而言，替换式临机决策是最常用的临机决策方式，其实现过程可以用下图2来表示。
【图2】 替换式临机决策（略，请参照《现代应急管理理论与方法》一书的251页）
运用替换式临机决策的前提是存在高度适用的应急预案，且其中要求的条件在实际状况中能较大程度地得到满足。决策者所需要做的只是发现目前存在的资源瓶颈和相关的处置流程，并尽快找出合理的替代品。例如，1998年长江发大水时，某地段发生管涌，按预定方案应该用沙包堵漏，但由于沙包数量不够，指挥员决定紧急征用附近某棉厂的麻包，这就是替换式临机决策的一个典型例子。
（2）改编式临机决策
面对具体的突发事件时，我们还是会遇到没有高度适用性的预案的情况。如果事前的预案工作做得比较完善，那么我们应该还能找到一个或一个以上具有参考价值的预案。提取这些方案中与现实事件关联较为密切的有效因素，并对其进一步整合及完善，我们就能形成一个具有高度适用性的新方案。这种继承既有方案的思路和方法，对方案内容进行改编整合的做法就是改编式临机决策。
改编式临机决策和替换式临机决策的区别在于：替换式临机决策是对预案或者范例基本“照抄或照搬”，只将其中对于现实事件不适用的部分替换掉。而改编式临机决策是决策者在掌握了大量相关预案的基础上，将以往的成功经验和合理思路具体化成应急方案。这不是机械套用，更不是全盘照抄，需要充分发挥决策者的分析整合能力。改编式临机决策的实现过程如下图3所示。
【图3】 改编式临机决策（略，请参照《现代应急管理理论与方法》一书的252页）
运用改编式临机决策的前提条件是没有高度适用的预案，但是有大量关于此类事件的可参考应急预案。决策者对于事件的应急处置流程非常了解，具有较强的分析判断能力，要求能在较短时间内整合出一个不同于现有预案的具有高度适用性的新行动方案。假设某处发生汽车自燃事故，那么最高决策者如何从交通、消防、医疗部门的应急预案库中迅速生成针对该事故的应对处置策略的过程就是典型的改编式临机决策。
（3）创新式临机决策
有时，决策者面临的突发事件具有全新的特征，应急预案库中完全找不到能较好契合现实事件特征的预案。这样，进行具体的应对处置时决策者只能根据自身的知识积累，联系以往的成功经验，不断地进行假设猜想和逻辑推导临机催生出可能具有处置效果的应急方案。其实现过程如下图4所示。
【图4】 创新式临机决策（略，请参照《现代应急管理理论与方法》一书的253页）
常规决策活动的成功经验往往是创新式临机决策最大的灵感来源。创新式临机决策没有固定的框架和生成途径，是决策者的洞察力、判断力、创造力的结晶。一个由创新式临机决策生成的应急方案可能包含常规决策的片段，也可以包括替换式临机决策、改编式临机决策甚至创新式临机决策的片段。更多情况下，它正是各种决策方法和规则的复合体。
运用创新式临机决策的前提条件是决策者面临完全无应急预案可用的“绝境”。不仅没有高度适用性的应急预案，连可参考的类似预案都无迹可寻，决策者只能依靠知识经验积累和临时搜索信息来主观创造一个全新的应急方案。
由于人类认知水平的局限，未来可能出现的突发事件永远无法穷尽，因此创新式临机决策是处置突发事件的一种不可或缺的决策方式。与创新式临机决策相关的成功经验不仅有利于决策者自身信念的巩固和精神特质的强化，对于突发事件应对而言更是一笔宝贵的财富，它可以对未来的创新式临机决策起到一定的指导作用，使决策成功的可能性得到提高。随着决策者对事件认识的逐渐深化，以及对事件处置结果的评估和反馈，创新式临机决策也将经历一个不断改进和完善的过程。
不难理解的是，如下图5所显示的那样，三种临机决策方式对决策者精神特质的要求应该呈现由低到高不断提升的趋势，同时，存在决策失误的风险也随之不断增大。
【图5】 临机决策主要方式的比较（略，请参照《现代应急管理理论与方法》一书的253页）
二、临机决策的基础条件与主要过程
临机决策虽然有随机应变的性质，但不等于随便决策。就像前一小节提到的那样，临机决策需要决策者具有相当水平的知识与经验积累以及较强的精神特质。
1．临机决策的基础条件
总体来讲，临机决策的前提准备如下图6所示，大致有以下几项。
【图6】 临机决策的前提准备（略，请参照《现代应急管理理论与方法》一书的254页）
（1）应急预案
应急预案是突发事件应急处置系统的重要组成部分。由于在未来较长一段时间内，人类还无法完全抵御和消除重大自然灾害的潜在威胁和现实破坏，人们只能在力所能及的范围内立足于防灾、减灾工作。针对各种不同情况的紧急情况制定有效的应急预案，不仅可以指导应急行动按计划有序进行，帮助实现应急行动的快速、有序、高效，还可以指导应急人员的日常培训和演习，保证各种应急资源处于良好的备战状态。
预案是一种预先制订好的方案。它定义了突发事件的描述、应急组织的结构和组成方式、事件的处置流程和相关权力责任分配。显然，预案的制订必然要参考以往的事件情况和处置经验，它是一种对成功经验和失败教训的书面总结。一旦再次面临突发事件，健全的预案体系将有助于决策者从中直接选择可用的应急方案，对于绝大多数突发事件而言，预案的存在就足以辅助决策者进行临机决策，为制定应急策略赢得宝贵的松弛时间。显然，应急预案是三种临机决策方式都不可或缺的前提准备。
（2）现实案例
人们在分析问题和解决问题的过程中，通常都会想到“过去我们是怎么做的”、“以前我们有没有成功解决过这样的问题”。这种依赖以往的经验来得到关于新问题解决方法的思路符合人类的思维认知规律。预案虽然能提供较为直接的可参考应对策略，但它毕竟只是一般的框架和建议，难免会与突发事件的实际情况有所出入而导致预案不可行。
现实案例的存在则正好从一定程度上弥补了预案留下的空白。案例会记录事件的具体情况、发展演化过程、官方的处置流程以及相应的经验教训总结等。这些现实案例可以为决策者提供一幅以往突发事件的全景。决策者进行临机决策时，可以在搜索可用预案的基础上，翻看他人记录的或是自己亲身经历的类似案例。通过新、旧事件以及面临难题的对比，提出解决新问题的方案。显然，现实案例是进行改编式临机决策与创新式临机决策的必要基础准备之一。
（3）相关政策法规
临机决策具有很强的灵活性，但是这种灵活是有限度的，必须在与突发事件应急处置相关的各种法律和制度约束下进行，包括国际、国内的有关公约、政策、法律、规定等。《中华人民共和国突发事件应对法》以及各行各业的安全生产规章制度都是临机决策者需要参考的硬性约束。当然，这些规定同时也能给决策者提供决策信息和应急处置的参考标准。
（4）知识经验积累
突发事件应急管理是一门多学科交叉形成的新学科，具体的应对处置过程是现代科学与技术的综合应用。临机决策过程中最重要的角色自然是决策者，决策者的知识经验积累越丰富，应急预案和现实案例才越能在实际决策时发挥重要作用。但知识和经验并非等同于决策能力，它们是形成决策思维的重要辅助因素，必须通过决策者的有效思维活动才能转化为具体的应对策略。所谓有效思维活动，是指有效的逻辑思维和发散性思维。它是在掌握现实情况的基础上，运用已有的知识和经验，进行一系列假设、归纳、演绎、推导并全方位探索新判断、新见解，预测新进展和可能结论的过程，而不是保守的重复固有事实，或机械套用他人的经验法则。显然，决策者的知识经验积累是进行创新式临机决策的必备前提。而决策者的精神特质则对临机决策的成功率有着重要的影响。
2. 临机决策的过程
按照通常的决策程序，临机决策的主要过程大体上可以分为如图7中所示的四个阶段。
（1）决策准备阶段
该阶段的主要工作是对突发事件现场进行调查研究，搜集与突发事件有关的各种有用信息，在此基础上对这些信息再进一步的筛选、加工、整理和储存。这一方面可以使决策者对事件形成一个初步的模糊的认识，另一方面也为后续的具体决策准备了必要的参考信息。
（2）目标决策阶段
确定希望达到的目标是决策工作的第一步。只有对决策目标拥有清楚和明晰的认识并通过一定的文字或代号描述出来才能表明决策者已经基本把握了突发事件的大致状况且知道接下来该怎么具体布置工作。随着时间的推移，突发事件的表现不断变化，决策者对事件的认识也趋于深化，决策目标自然也应随着事件的发展而不断地动态调整。当然，保持局部最优或全局最优的目标制定准则贯穿临机决策的整个阶段。
（3）方案决策阶段
有了决策目标，接下来自然要制订具体的行动方案，目标决策的具体化就是方案决策。此时决策者将充分运用自身的知识经验积累，挖掘应急预案库和以往的现实案例中的可参考内容，联系决策准备阶段存储的各项信息，灵活采用替换式临机决策、改编式临机决策、创新式临机决策等方法生成具体的应急处置方案。
【图7】临机决策的主要过程（略，请参照《现代应急管理理论与方法》一书的256页）
（4）处置决策阶段
处置决策是应急方案执行过程中的决策活动。突发事件处置现场的情况瞬息万变，方案与实际的实施效果难免会有差异，而且方案本身可能也存在诸多具体执行之前所未考虑到的弊端，因此决策者在方案执行过程中需要对实施效果进行控制。比较这种差异，进而调整目标或方案流程的工作就是处置决策。
临机决策要想取得成功，一般离不开以下几条准则。
（1）决策速度高于决策质量
突发事件的突然性和信息高度缺失性特征使得应对时间对于挽救损失而言具有极其重要的作用。因此，临机决策对于时间会有较高要求。它不允许决策者只考虑决策效果而忽略时间约束。如果不能及时做出部署，就会丧失很多宝贵的机会，这时即使决策再正确，决策质量再高，也是无意义的。实际上决策速度本身就是衡量决策质量的一个重要因素，在临机决策中，这种重要性更是被提到了首要的地位。如何在决策效果和决策效率之间取得优化平衡是个值得认真考虑的问题。
（2）占有信息是制胜关键
应急预案库、现实案例、知识经验积累及事件现场信息等都是进行临机决策的不可或缺的信息来源。显然，这些信息构建得越丰富，就越有利于决策者制订准确的临机决策方案。如果没有这些基础信息，决策者可能就只能做到“随便决策”了。
（3）临机决策能力是成功保证
实践表明，那些能够从混乱无序的现象中敏锐地把握到秩序和规律的决策者以及具有丰富知识经验积累的相关领域专家，往往能够作出高质量的临机决策。因此，突发事件应急管理要求决策者培养和提高自身的调查研究能力、信息捕捉能力、洞察问题能力、分析判断能力以及科学预测能力。由“经验决策”向“最优决策”、“满意决策”转变，最后达到“超优决策”，这是决策艺术的最高境界。
【后记：应急决策不是件容易的事情，虽然说我们应该更理性，但是当灾难当前，完全正确的决策得非常富有应急经验和决策能力的人才可能完成。】
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