《2014 中国可持续发展战略报告》的主题是“创建生态文明的制度体系”。本报告围绕解读和落实十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），分析了当前环境与发展的国内外背景，总结了已经开展的生态文明建设相关实践的经验和存在问题，并通过未来情景分析及政策效果预估，对今后的发展阶段做出了科学判断，在此基础上提出了生态文明建设的目标体系、实现路径及配套政策, 重点探讨了生态文明建设制度安排的重大任务，特别是立法保障、制度创新、管理体制改革和治理结构重组，为循序渐进地开展生态文明建设奠定良好的制度基础。本报告利用更新的可持续发展评估指标体系和资源环境综合绩效指数，分别对全国和各地区1995 年以来的可持续发展能力及2000 年之后的资源环境绩效，进行了综合评估和分析，揭示了全国和各省的资源环境绩效水平、可持续发展能力的动态变化特点和发展趋势。

治理始于制度，灰霾止于行动

报告指出，当前我国的资源环境问题已形成全球有史以来最为综合复杂的格局，构建科学有效的生态文明制度体系，不仅为解决包括严重灰霾污染在内的重大资源环境问题奠定良好的制度基础，而且也会对全球可持续发展进程产生深远影响。

未来十年，既是我国资源环境保护最艰难的时期，也是生态文明制度建设的最关键时期。我们必须看到，生态文明制度建设是一个长期过程，创建制度体系会面临一系列严峻挑战，任务紧迫而艰巨。一方面，我们必须克服传统体制机制障碍、破除各种既得利益束缚、解决新制度的理论难题，在实践探索过程不断完善。另一方面，政治上的共识、科技的创新、收入的提高都给创建生态文明制度提供了机遇。

治理始于制度，灰霾止于行动。仅有制度还是远远不够的，更重要的是凝聚全社会的共识和采取共同的实际行动，不断提高制度执行能力和治理能力，改善政策实施环境。因此，我们有必要在新的历史起点上，抓住《决定》出台的历史性机遇，制定推进生态文明制度体系建设的有效战略、实施步骤和支持政策，为塑造一个系统完整、运转高效的生态文明制度体系和治理模式而共同努力。

转型期生态文明制度建设不能急于求成

报告认为，生态文明制度作为中国特色社会主义制度的有机组成部分，其落实有赖于社会主义市场经济体制的不断完善，以及国家治理能力和治理体系的现代化。但是在实际操作过程中会出现各种急于求成的现象，比如许多地方启动了多年停滞的地方环保立法，响应了民众的诉求并取得了很大的进展，但法律文本中也可以看到不少“硬伤”。

与生态文明建设一样，生态文明制度建设也是一种新的理念，许多问题都需要在实践中不断探索。从理论上讲，无论是生态红线、生态补偿、国家公园制度，还是陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，既没有成熟的理论研究和普适性的实践经验作为基础，又缺少上位法的支撑，因此需要科学的“顶层设计”与严谨的“摸着石头过河”相结合。

转型期的生态文明制度建设，存在改革与现行制度的冲突在所难免。应该很好地总结过去我们在节能减排、循环经济、低碳试点等实践中所取得的经验和教训，并在下一步生态文明建设试点中先行先试。因此，除了加强顶层设计、防止战略失误并落实到实施细则外，建立充分的咨询论证程序和纠错机制是非常必要的。上述这些因素决定了生态文明制度建设不可能毕其功于一役，而是需要长期坚持和不懈努力，通过动态调整和系统创新取得实效。

我国生态环境管理制度的路径依赖性

报告指出，我国现行的生态环境管理体制是历史上形成的，具有以下几个鲜明特征：一是环境管理体系从一开始由于认识的局限性，并没有完善的总体设计，基本是随着问题而不断成长，单项制度走在综合性立法的前面，相关管理职能也分散于各个部门并固化为部门利益，综合管理只停留在口头上。二是传统环境管理脱胎于传统计划经济体制，延续了条块分割的管理方式，职能划分和事权财权分配存在交叉、重叠、缺位和责权不清的问题，同时还缺少有效的协调机制和解决跨领域、跨地区问题的制度安排。三是管理手段以行政手段为主，特别是行政审批和排放数量控制，惩罚力度低且执行不力，缺少有效的经济激励手段和环境质量控制目标，现代公共治理的制度安排不足。

从目前的落实情况看，改革任务正在层层分解细化，对于推动改革进程完全必要，但也存在隐忧。由于各方对生态文明建设的理解存在偏差，导致行动上的不统一，行动有余而统筹不足，甚至可能因重复工作和部门误导而事倍功半，影响改革的进程。种种迹象表明，当前各个部门仍然依照传统的惯性思维开展工作，以巩固和强化部门地位为基本诉求，改革创新思维不足。

目前，无论是制定生态文明建设相关指标和规划，还是推行生态文明试点上，各部门各行其道，未来产生冲突和矛盾是不可避免的。例如，迄今为止，各个部门和地方已经或正在制定各种生态文明建设的指标体系，但不同的指标体系缺乏可比性，既反映各方认知存在差异，也体现出各政府部门在制定各种复杂抽象指标体系的同时恰恰忘记了其制定指标的目的。就生态文明建设试点来看，除原有的试点外，又分别增加了水、海洋、森林、城镇、先行示范区等生态文明建设相关试点，但是却未能很好地评价和总结过去的试点示范到底获取的经验和绩效等。

我们应当清醒地意识到，生态文明制度改革与建设应该是加强顶层设计而非部门主导。因此，要进一步强化统筹协调，避免简单地将改革任务按条块领域分解到各职能部门，防止生态文明制度建设成为谋求部门利益和目标的“挡箭牌”，导致生态文明体制改革的本意被扭曲。针对《决定》未能清晰给出资源管理和生态保护分类及职能归属的体制问题，应充分听取各利益相关方的意见，防止部门利益主导，积极稳妥地推进生态环境保护领域的“大部制”改革进程。

生态环境保护制度体系的建设方向

由于生态文明制度体系建设具有长期性，有必要科学把握建设的战略重点和优先领域，制定更加清晰的时间表和路线图，完善现行的有重大影响的制度，加快推进相对成熟的制度，指出并充分调研和论证具有争议的制度，做到统筹协调、分层分类、有序推进。其建设方向是：

在指导原则上，充分认识我们所处的发展阶段和未来情景，在均衡发展与环境关系的基础上强调保护优先，利用解决资源环境问题来倒逼和引领发展方式转型，促进发展质量的提高，弥补透支环境红利造成的损失，实现发展与环境关系的再平衡。

在法律制度方面，以《环境保护法》修订为契机，将《决定》中提出的成熟制度安排写入法律规定中，同时加快制定和修改其他重要单行法的进程。

在管理体制改革上，从生态系统的完整性出发，按照所有者和管理者分开、开发与保护分离的原则，坚持大部制的改革方向，逐步形成以资源和生态保护管理体制、环境保护管理体制为核心的生态文明管理体制，构建多层次统筹协调机制，完善生态环境保护的治理体系。

在关键制度和政策层面，要围绕管理体制创新制度安排，综合运用多种政策手段，特别是注重发挥市场机制在自然资源和生态环境保护中的作用，力求在厘清政府与市场关系的基础上，构建体现生态文明理念的新型市场，推进自然资源资产化管理，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，鼓励特许环境服务和协议保护，加快资源环境税费改革，探索排污权和碳排放交易市场，使资源能源、排放许可、生态服务等要素得到更高效率的配置和利用。

创建生态文明制度体系的优先领域和对策

报告认为，构建系统完整的生态文明制度体系是一个全方位的系统改革和创新过程，不可能一蹴而就。为了保证正确的改革导向，避免既得利益干扰，需要进一步完善顶层设计，加强战略部署，综合各方面力量，明确实施路线图和优先领域，保持目标、制度、政策的一致性和持续性，争取到2020年全面实现系统改革任务。报告提出了六大具体的优先领域。

（1） 进一步加强制度体系建设的顶层设计，制定时间表和实施路线图，优先推进节能、减排、治霾的协同效应。

结合中共中央在全面深化改革领导小组设立“经济体制与生态文明体制”专项小组的时机，开展跨部门和跨领域的总体设计，制定制度体系建设的时间表和实施路线图，作为各部门执行分工任务的指导方针，以避免各自为政和造成财政资源浪费。建议尽快出台“关于推进生态文明建设的指导意见”，在此基础上，选择优先领域健康有序地开展工作，分层次、有秩序、稳妥地推进生态文明制度体系建设，同时自下而上低开展多样化的生态文明建设实践。

鉴于当前公众普遍关心的大范围区域灰霾污染，其来源主要是化石能源的使用，应该建立协同控制的综合思维，并将之贯彻到各类规划、工程和项目设计中；建议“十三五”期间制定节能减排、防治灰霾和应对气候变化的综合行动方案，以争取协同效应，提高资金使用效率，减少单项政策的风险。

（2）将《决定》提出的生态文明建设重要制度安排深度融合到《环境保护法》修订方案中，加快修改《大气污染防治法》和《水污染防治法》进程。

鉴于我国目前严重的大气和水污染状况，在修改《环境保护法》的同时，建议加快《大气污染防治法》和《水污染防治法》的修改进程和修改力度，特别是《大气污染防治法》要进行大幅度修改，通过法律制度的创新，制定针对大气污染物精细化管理的制度，强化刚性约束和惩罚规定，使之成为中国版的《清洁空气法》。

（3）建立生态文明建设的目标体系，编制煤炭总量、消除灰霾和碳减排的时间表和路线图。

根据人口、资源、环境、能源和发展目标及峰值时间表来制定实施路线图及配套的技术、资金和政策。包括构建以PM2.5浓度为核心指标的大气环境质量控制指标体系，在以2030年为全国目标年份的基础上，分区域制定大气环境质量达标时间表和将SO2、NOx、VOCs等主要污染物减排路线图，以及相应的环境税政策等。与此同时，应结合当前的生态文明建设形势，推动目标指标转型，从效率目标转向总量约束目标，从数量控制转向指标结构优化和环境质量目标的改善。

（4）优先试点建立区域和流域环境综合管理体系，稳步推进大部制改革。

在目前情况下，无论是在国家层面还是地方层面，要推行生态环境保护大部制都存在一定难度，而且在区域和流域层面存在着一定的管理空白。但是无论解决流域性水污染还是区域灰霾，都需要必要的管理体制安排。根据我国国情，探索和构建我国区域或流域环境综合管理体系有可能成为推进大部制的突破口。

首先，要通过法律手段，规定区域性环境管理机构的职权，包括区域规划、环境监管、项目评估等方面的职权范围和分工协作机制。第二，利用现有流域机构和区域督查机构，通过部门合作开展试点，作为区域性资源环境保护派出机构，统一负责区域环境保护的监管工作。第三，根据区情，制定区域环境与发展综合规划，并结合国家层面在该区域布局的交通、能源和污染防治项目，明确各种大气污染物减排时间表和区域空气质量达标时间表，并通过严格执法和制定各类配套政策，实施污染物精细化管理，促进区域大气联防联控。第四，鼓励区域各利益相关方参与，特别是通过更加透明的信息公开制度、环境监督制度和环境公益诉讼制度等，促进社会公众的参与，鼓励环保公益组织的发展，构建区域治理体系。

（5) 结合经济体制改革，利用市场机制和创建新型资源产权和排污许可证交易市场，充分发挥市场在生态环境保护领域的作用。

第一，建立和完善自然资源产权制度。根据自然资源属性的多样化特征，要通过比较广泛的地方试验和试点示范，逐步修改完善现行法律有关国有和集体所有资源的产权制度规定，分类建立多样化的所有权体系。要推进不动产统一登记制度体系，建立完整的自然资源资产的调查、评价和核算制度，并完善国有和集体自然资源资产代理或者托管及其经营管理的制度体系。第二，在完善污染物排放标准和总量控制指标的基础上，开展排污权、水权、碳排放权（节能量）的交易试点，及时总结经验，建立统一规范的自然资源资产产权和排污许可证交易制度。第三，在加强理论研究和实践经验总结的基础上，构建符合市场规律的自然资源定价机制，加快实施资源有偿使用制度、生态补偿制度、环境税收体系。第四，进一步改革和完善环保事业的特许经营制度和特许保护制度，完善公私合作伙伴关系，发挥市场激励的作用。

（6) 健全驱动绿色新兴产业的绿色创新制度。

建立健全绿色创新的宏观统筹机制，打破部门分割，整合发展改革委、工信部、科技部、环保部等部门的绿色创新资源，消除不同政策之间的冲突，形成协同创新的格局。着力构建市场导向的绿色技术创新制度，寻求涵盖生产工艺、产品、服务和商业模式的绿色创新一体化解决方案，并通过完善激励机制发挥企业的创新主体作用。探索建立绿色知识产权制度，建立健全绿色技术标准，抢占全球绿色技术话语权。着力健全绿色标志制度，推动绿色标志立法，将环境标志和能效标识认证标准及程序以法律的形式固定下来，并逐步建成全国统一的绿色标准标识制度体系，引导绿色消费。