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美国社会保障特点、作用和理论(第八讲)【超星数字图书馆《当代美国社会保障制度》2009.3】
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美国社会保障特点、作用和理论(第八讲)【超星数字图书馆《当代美国社会保障制度》2009.3】
黄安年文 黄安年的博客/2024年10月12日发布，第35372篇【按：2009年2月，我受邀为超星数字图书馆录制《当代美国社会保障制度》课程，共八次，每次2学时，后因该馆计划调整，3、5日录制两讲后中止了第3-8讲的录制】
第八讲 美国社会保障特点、作用和理论
主讲人: 黄安年(北京师范大学历史学院教授)
主讲时间:2009年3月 日
第一节 美国社会保障制度的特点本节集中讨论美国社会保障制度的主要特点。它和西欧、北欧及加拿大的社会保障制度有着明显的不同之处, 对于这些特点的利弊迄今的评论仍见仁见智, 我们需要注意的是它是否符合美国的国情以及在不同时期随着形势的变化, 美国的社会保障政策及其研究,无论正确与否,均对我们有所借鉴, 可以吸收其长,避免其短,为己所用。
统计资料显示,1956-1980年间在社会福利工作个案调查、儿童福利、社会福利评论和社会工作方面的文章共发表了4856篇。1992年9月至1993年6月《美国历史杂志》刊登的有关社会保障和公共卫生的重要论文目录共184篇,博士论文共140篇, 著作共8部据本人在美国查询1985-1991年间的博士论文共有1255篇输入光盘,美国高等院校中还有相当数量的社会福利学院, 这些集中反映了在美国对社会保障问题的重视和研究的深入。我以为,美国社会保障制度的特点可以概括为以下五个方面:
一. 管理社会福利保障的一体多元制美国社会福利保障制度的特点首先是兴办和管理社会福利保障的一体多元化, 公私兼顾, 联邦和地方政府兼顾, 其侧重点时有调整。
1. 联邦政府和州、地方政府的兼顾
这主要表现为联邦美国政府的主导作用和公司、社团和私人发挥的能动作用。前者又表现为联邦政府和州及地方政府的分工和分享。
1935年美国社会保障法强调的是发挥联邦政府对社会保障责任和作用。罗斯福的社会保障思想突出强调了这个问题, 而艾森豪威尔、尼克松、里根、布什等总统则重视同时发挥州和地方政府的作用。
艾森豪威尔主张“我们要尽量保持自由企业制度,尽可能将所有这些问题交由地方和州的私人企业去解决。”他还说:“联邦政府不要侵犯各州、地方和社团、家庭的义务。”他认为对联邦政府要“努力去精简而不是扩大它的机构, 看看哪些事情它可以撒手不管,而不是去招揽新的事情。”
1956年1月11日他在新闻发布会上谈到现代共和党主义时说:“联邦政府负有领导责任下决心在按排我国巨大经济机器的生产力时, 使人人都免遭并不是由于他自己的过错造成的灾难和贫困。现代共和党主义就是明确承认联邦政府这一职责的哲学。现在这种哲学包括了教育、卫生等广阔的领域。”“据我看来,我跟那些信奉中央集权哲学的人们之间的最大分歧在于:我认为要使自由企业健康发展,必须首先使政府的财政活动保持健全完整;其次必须保持健全美元, 否则我们的社会保障和为老年人所提供的年金计划(这些计划本身并不完美)就会落空;最后就是必须权力分散。”
1957年,艾森豪威尔总统在威廉斯堡召开各州州长会议, 提出成立联邦和州的联合委员会, 以期调整联邦和州的某些职权。1958年美国共和党议员梅尔文·莱德尔(Melvin Laird)提出了分享岁入的方案, 它日后成为尼克松政府联邦分享岁入政策的基础。1960年在戈德华特竞选美国总统的时侯, 提出了各州与联邦分享岁入的建议。1962年,美国总统经济顾问委员会主席沃尔特·赫勒(Walter Heller)建议将联邦政府的剩余款项分配给各州,由各州按自己意图支配。由布鲁金斯学会研究员约瑟夫·佩奇曼(Joseph A. Pechman)负责的特别工作组着手研究分享岁入问题。1964年向约翰逊总统提交了赫勒--佩奇曼计划, 它规定将1％到2％的联邦个人所得税收入以人口为基础分配到各州而不附带任何条件。然而来自多方面的压力,使约翰逊总统未能采纳这一方案。
真正将联邦政府和州及地方政府共同和分别管理社会保障项目的是尼克松以来的历届美国政府。
1968年, 福特提出“把分类拨款统一合并为地区性的一揽子计划拨款,并最终使联邦所得税中一定比例按照提成回扣和平分秋色的方式为各州地方政府单位所分享。”他还说:“我们各州和各市都需要从现在流入国库的岁入中分享一份不加限制的份额。”
我们这门课程在前面已详细阐述了尼克松、福特政府的分享岁入政策。这里需要说明的是推动美国社会保障政策由强化联邦政府职能到联邦政府和州及地方政府的兼顾是由多方面因素促成的。
首先是滞胀经济带来的通货膨胀和生产持续增长的新问题, 结构性经济调整对州和地方政府的职能提出了新的要求。
其次是由此带来的凯恩斯主义的危机和合作联邦主义的危机, 以及随着中产阶层的扩大,战后保守主义思潮的兴起, 带来了联邦集权和地方分权的新问题。这些问题集中涉及到大政府、大开支、高福利引起的财政负担难题。在国家垄断资本发展、经济全球化趋势加强、国际经济竞争加剧的情况下, 削弱联邦政府的某些职能是不明智的, 但是在社会福利问题上分权却是一条可行的办法。
由此看来, 尼克松以来注重发挥州和地方政府的作用, 不仅是共和党政府一贯的主张, 而且即使民主党总统的卡特、克林顿也没有放弃。
表15-1-1: 1975年财政年度联邦保障项目情况
项目 基本权利 资金来源 援助形式 1975年财政年度
开支(10亿美元) 月均(百万$)
老年遗族残疾 老残或遗族 联邦征收 现金 62.6 30.9
雇主雇员税
补充社会保障 老残收入 联邦岁入 现金 5.5 4.0
抚养未成年 固定的抚养 联邦--州-- 现金和服务 8.6 11.1
儿童家庭 孩子的家庭 --地方岁入
食品券 收入 联邦岁入 凭单 4.4 17.1
失业补偿 失业 州和联邦政府 现金 13.0 16.0
征收雇主税收
健康照顾 老年或残疾 联邦征收 补充健康保险 14.1 24.7
雇主雇员税
健康援助 享有AFDC,SSI 联邦--州-- 补充健康服务 13.0 8.3
和贫困的就医者 地方岁入
(说明:AFDC,SSI即抚养未成年儿童家庭援助项目和补充保障项目。)
该表反映了联邦政府和州政府各自负担的义务。说明在1975年州和地方政府已经承担了有关抚养未成年儿童家庭援助、失业补偿、医疗援助的福利项目。
联邦政府和州政府及地方政府发展到90年代出现了联邦政府要求和控制州政府和地方政府过多的现象, 使得州政府和地方政府不堪负担, 也造成官僚主义、负担
过重。
戴维·奥斯本在为进步政策研究所谋划克林顿变革方略时撰写了《一项联邦新契约:清理出华盛顿应起的作用》报告。他写道:“联邦政府正处在危机中。”“这些问题有许多根源。然而,在大多数问题的背后有一个十分简单的真理:自30年代以来,世界大变样, 而政府没有变。联邦政府在它的大多数活动中仍在延用一种过时的方式:一种从工业化时代继承下来的官僚主义、中央集权、发号施令和实行控制的方法。联邦政府也受历史包袱之害:许多年来形成了过多的计划。今天,在这些计划的压力下,一个部一个部布履蹒跚,而各州和地方的政府由于要执行这些计划而被文牍主义捆住了手脚。”他说:“联邦的许多计划实际上是对州政府和地方政府的补助。1991年,有557项补助计划,包罗万象, 从经济开发到保护警察。有些计划规模很大,另一些则很小,它们合在一起，在联邦政府开支中占去1586亿美元。”
表12-1-2: 联邦援助计划类别:(按每项计划平均使用经费排列)
类别 计划数 每类美元数 每一计划平均美元数 平均数 中位数
总收入分配 1 6863000 6863000 6863000
住房 6 22606628 3767771 409200
公路 6 8829143 1471524 194463
食品和营养 14 11386986 813355 224800
就业和培训 18 13998608 777700 162740
社区开发 9 4359964 484440 53000
公共运输 5 2344850 368970 55000
公众援助 24 10686794 445283 18928
水污染控制 17 4850013 285295 8220
机场 2 560100 280050 ____
医疗援助 57 15069424 264372 19000
全部计划 473 116227388 245720 13000
经济机会 5 554354 110871 52854
教育 77 7345617 95397 9750
恢复就业资格 14 842243 60160 27500
医学研究 45 2506362 55697 39466
职业安全和健康 4 201320 50330 9400
自然资源保护和开发 21 945980 45047 9215
民防 7 242549 34650 3827
刑事审判 20 613296 30655 5028
志愿服务 5 104502 20900 23214
杂项 10 198410 19841 23705
环境保护(水除外) 16 246301 15394 9200
经济开发 29 443581 16296 5019
图书馆 6 88012 14669 9975
其他运输 10 80290 8029 1940
艺术和人文科学 30 217355 7245 5700
农村发展 3 16440 5480 5000
能源 9 24709 2745 800
防火 3 843 281 255
以上除公路、公共运输、机场、民防、刑事审判、杂项、其他运输、能源、防火等外的;联邦援助项目都属于社会保障的范畴之列。奥斯本的文章提出了联邦行动的三种类型,
一是联邦行动有强烈的理由;
二是联邦的某些作用是有理由的,但是大部分应当是地方政府的,
三是联邦的作用毫无理由。前者全部涉及社会福利保障, 如住房、食品和营养、就业和培训、社区开发、公共援助、环境污染,水污染控制、医疗援助、经济机会、高等教育、安全和健康、医疗研究、恢复就业资格等11大项; 而中间一类涉及社会保障的是初等和中等教育、资源保护和开发两大项, 至于第三类除农村发展和经济开发外基本上不属于社会保障范畴。
在对克林顿政府福利改革计划的辩论中, 一些共和党的州长和国会众议院议员扩大福利计划中的州政府的作用。讨论的焦点集中在四个项目领域上:现金福利、儿童福利、儿童照顾、食品和营养。
围绕有关抚养未成年儿童家庭福利计划,提出了联邦政府计划和哈钦森计划的分歧。得克萨斯参议员凯·贝利·哈钦森(Kay Bailey Hutchison) 计划比起参议院财政委员会所提出的法案(HR4-S Rept104-96), 总开支要低,但每个贫困儿童所获的福利要略高, 各州贫困儿童平均福利费用不同, 按哈钦森计划, 在阿拉斯加为4903美元, 哥伦比亚特区4411美元,佛蒙特为4550美元, 而按财政委员会议案分别为3248美元、1872美元和2275美元。最低的几个州哈钦森计划阿拉巴马州612美元、阿肯色州1341美元、路易斯安那州586美元、密西西比州497美元、南卡罗来纳州590美元、得克萨斯州607美元,而财政委员会方案则分别为408美元、375美元、390美元、331美元、393美元、405美元。按财政委员会方案低于1000美元的还有佛罗里达州的678美元、佐治亚州的927美元、爱达荷州的564美元、伊利诺伊州的869美元、印第安纳州的834美元、堪萨斯州的981美元、密苏里州的873美元、内布拉斯加州的895美元、内华达州的671美元、俄克拉荷马州的785美元、南达科他州的691美元、田纳西州的688美元、犹他州的924美元、弗吉尼亚州的840美元、西弗吉尼亚州的920美元。这些州多数集中在阳光地带、南部州和西部州地区。说明了联邦政府和地方政府之间围绕财政负担问题将是福利改革中为各州关注的大问题。
表15-1-3: 影响英、美二国社会福利制度之主要因素分析:
英国 美国
历史 政府早已介入福利事务,1945年乃加以 联邦政府迟未介入福利事务,1935
传统 整合为福利国家。福利制度与社会资源 建立社会安全制度。社会福利提
使用、国民生活条件有关。 供是经济活动的附属。
意识 集体主义,政府积极介入福利事务并强 保守主义(政府尽量不介入与容许
形态 调国民的平等。 不平等)。
政府制度 中央集权 地方分权
台湾学者李易骏在《英美社会福利制度比较》一文中的这一见解在论述历史传统时是有道理的, 但对意识形态和政府制度的分析,有待商榷, 因为简单地说美国是一个保守主义和地方分权的国家是欠妥的。事实上在意识形态上70年代前自由主义倾向占主流, 70年代以来保守主义倾向占了上风; 另一方面美国是一个二元联邦主义的国家,在联邦主义和州权主义上的侧重点,各个时期是有区别的。
表15-1-4: 英美社会福利制度比较之异同
英国 美国
医疗保健 公医制度:全体国民机制均等。 老人健康保险、私人健康保险,以及
医疗扶助计划,但有3000万人未受保
年金保险 全民参加,但给付额不高。 非全民年金,给付额可满足个人需求
失业及职业 全体就业者参加。 由各州政府办理
灾害保险
儿童及家庭津贴 依家庭补助方案办理 由各州政府办理
社会救济 依国民救助法(补充给付制度)办理 由各州政府办理
它反映了州政府、地方政府和私人团体在社会保障中的作用, 然而由各州政府办理之说, 不能解释为联邦政府无所作为。
2. 各级政府承担和社团、公司及私人承担的公私兼顾体制
这种公私兼顾体制在雇员就业和失业保险、老年保险、健康保险等主要社会保障项目中表现得很明显。
属于“私”方的社会保障有各种不同的组织,
如①各类社会福利保障的慈善机构;
②各种非盈利性社会福利保障组织:蓝十字会、蓝盾协会;
③各类基金会福利保障;
④各类基金会、教会福利社会保障机构: 基督教、天主教、犹太教、基督教青年会、华人教会等);
⑤工会所属机构的社会福利保障:劳联——产联、其它工会团体的社会保障;
⑥各种社区保障:康复组织、老年服务、精神病患服务、改变酗酒、吸毒者服务等;
⑦家庭各类社会服务。
一般说来,1945-1969年间政府特别是联邦政府的作用比较突出, 而70年代以来强化了地方和州政府及私人团体的作用。强调联邦政府和州、地方政府的责任和义务。
中国学者李道揆教授在《美国政府和美国政治》一书中明确地提出了美国社会保障制度的特点:“在兴办社会福利方面,实行三个并举的方针:公私并举,以公为主, 这是总方针,联邦、州和地方三级政府并举,以联邦政府为主; 保险和补助并举,以保险为主。”他认为“在当代的美国,政府承担了提供社会福利的主要责任,为全体人民举办了退休养老、老年医疗、工伤。失业等保险, 为穷人提供抚养未成年子女、医疗、保障收入、食品券、住房和教育等方面的补助。但是政府并不包揽一切 ,而是鼓励(主要是通过税收政策)私营企业、非盈利社会组织、慈善团体、基金会等举办社会福利项目, 鼓励个人进行养老储蓄和参加非盈利性组织的各种保险(如医疗)和向商业保险公司投保各种保险(如人寿、医疗等等)。”“在公私两渠道并举的方针下,美国人和家庭的经济社会保障是由政府、社会和个人三个层次构成和提供的。......美国各级政府对社会福利承担主要责任的同时,注意发挥私营企业和社团以及个人的作用和积极性,是一种可取的。符合国情的方针。”
有的美国学者在研究了公共福利政策50年来的变化后认为, 美国公共福利协会
起了重要的作用。它帮助政府为解决对穷人的处置带来了基本的转变。在大危机时期,第二次世界大战期间,战后时期,向贫困宣战时期和1970年代, 它为福利政策勾划了立法、行政和政治发展的蓝图: 联邦紧急救济法、社会保险法、人才制度、居住法、医疗照顾、医疗援助、城市的移居穷人、1964年经济机会法等。
美国公共福利协会提出了为社会保障政策包括社会保障法的行政管理政策的长期政策目标, 有200个美国公共福利协会成员参加的5个委员会:
①社会服务政策委员会;
②收入保障政策委员会;
③; 健康政策委员会;
④老年政策委员会;
⑤儿童和青年政策委员会。
此外还有第六个社会政策委员会。
有的学者认为老年公民全国委员会在制定老年医疗援助法方面起了重要的作用。在80年代末美国有3400-3800万公民还没有健康保险, 早在1961年来自基层的老年公民全国委员会组织建立, 老年公民全国委员会开始时是为制定医疗照顾法案而努力,它影响可以和美国医疗协会及美国劳联—产联(AFL—CIO)相较两, 其后它又为争取全民健康保险而斗争,1988年国会通过了建立健康援助综合委员会的决定。
有的学者认为,私人医疗保险工业计划将发挥较大的作用, 1974年已有近2840万职工参加了约52000个医疗计划。
有的认为医疗保险将呈现多元模式, 有国家的健康保险, 也有公司参与的多种私人健康保险, 在70年代盛行三种形式:商业保险公司提供的健康保险计划; 蓝十字会和蓝盾提供支持的健康保险计划; 团体实施的保险计划。
有的学者认为美国的社会福利制度处于变化之中。作为福利国家赞助者的政府, 受保护者和专业工作者已经表明不满足于提供服务的传统方法。来自自由派和保守派两方面的建议提出了少依靠政府,多发挥私人方面提供福利的作用。在相当程度上, 私有化已经在几个领域明显地反映出来盈利性医疗和福利公司的扩张, 在社区发展领域企业管理方法的介入, 鼓励私人退休计划等。自由派还主张在解决贫困问题上发挥私人的作用。
他们还认为处于结构性变化中的美国社会福利, 公司方面已经开始在几个新的市场领域进行尝试:家庭托儿,医院管理, 健康维持组织,儿童照顾, 家庭照顾等, 这些预示着美国社会福利制度进入了公司福利的新阶段。
有的学者在研究了70年代美国私人和公共福利两个方面在与美国慈善业相关的部分和规模的变化后认为, 私人福利开始显示已经压倒但还未取代公共福利事业的发展, 尽管私人福利在某些传统保持其功能, 但它与公共福利的联系和依赖已经更加密切了。随后, 私人福利的运作和组织结构开始发生了有意义的变化。
但是,有人认为70年代以来, 美国面临社会保障计划的危机, 出现了在跨入21世纪时需要有一种社会保障项目财政担保的偿付能力的确保形式问题, 问题集中在社会保障基金联系到联邦的财政赤字。而私人保障在为不同性别和社会等级基础上提供老年福利金的足够保护上是失败的。在私人提供老年保障方面的任何严重依赖趋势将业已成存在的不均现象更加恶化。
二. 美国社会福利保障项目的多层次与美国社会保障的公私兼顾的多元体制相联系, 社会福利保障项目多层次是又一特色。
前已分别叙述美国的社会保障项目据笔者综合有就业和失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、以及其它公共援助、妇幼及残疾福利保障等大类。每类中又分若干方面, 如健康医疗保障涉及公共健康保险、公共医疗补助、私人健康保险、工伤保险等。住房保障涉及公共住房、房租补贴、妇女、婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟和新镇运动等。其它公共援助、妇幼及残疾福利保障涉及抚养未成年儿童家庭补助、为老年人、盲残人提供补充保障收入、对永久性完全残疾人的补助、食品券、儿童营养补助、儿童服务、参疾保险等。
以食品保障项目为例, 在1950-1975财政年度间, 美国有:为贫困家庭提供的食品分配、食品券计划、国民学校午餐计划、特别牛奶计划、学校早餐计划、特别学前食品服务计划、特别暑期食品服务计划7类。
表15-2-1: 联邦政府在1975-1984年间的主要补助教育项目
项目 单位 1975 1980 1984(初估)
基本教育补助
人数 千人 573 2583 2751
经费 百万美元 357 2505 2696
人均 美元 621 987 980
补充教育机会补助
人数 千人 390.0 606.0 674.7
经费 百万美元 200 336 353
人均 美元 506 555 545
全国直接学生贷款
人数 千人 680.0 958.2 672.3
经费 百万美元 440 650 595
人均 美元 647 679 885
大学工读项目
人数 千人 570.0 925.6 800.0
经费 百万美元 295 601 700
人均 美元 518 650 875
学生贷款保证
人数 千人 990 2314 3154
经费 百万美元 1298 4840 7192
人均 美元 1310 2091 2280
以上五项中又分若干项, 并且受益者根据条件可按个项受益,从而受益者的覆盖面相当宽泛又有重叠。
根据1977年美国总统经济报告, 在1974-1976年美国有关社会保障的转移支付收入项目中,共有八类:
①失业保险, 1974年共560万人,1976年第一季度共790万人;
②失业补偿,1974年共230万人,1976年第一季度共520万人;
③食品券,1974年共1590万人,1976年第一季度共1880万人;
④抚养未成年儿童家庭援助项目,1974共1090万人, 1976年第一季度共1150万人; ⑤老年 、遗族和残疾人保险,1974共3070万人,1976年第四季度共3290万人;
⑥医疗补助, 1974共820万人,1976年第一季度共940万人;
⑦医疗照顾,1974共1370万人, 1976年第三季度共1860万人;
⑧补充社会保障,1974共400万人,1976年第一季度共430万人。
美国统计摘要根据美国政府的开支把社会保障的支付分为若干类, 但由于政府间的政策经常调整而在各年发表的统计摘要出现项目的变动, 而且受益者的交差情况是相当普遍的, 一般说分为符合条件的国民享有的社会保险和针对低收入和贫困家庭及个人的福利补助。
表15-2-1 以1985年美国统计摘要为标准的社会福利开支项目及资金来源和1963年的比照表(单位:百万美元)
1960 1975 1980 1982
项目 联邦 州及地 联邦 州及地 联邦 州及地 联邦 州及地
政府 方政府 政府 方政府 政府 方政府 政府 方政府
总计 24604 27727 167426 122654 320184 189720 366582 225969社会保险 14298 4994 99715 23298 191162 38592 249304 51437
老年遗族健康 11032 78430 152110 204568
公职人员退休 1520 1050 13339 6780 26938 12507 34028 16036
铁路雇员退休 925 3085 4769 5766
失业保险就业 2830 473 3429 10407 4408 13919 1761 19595
其他铁路雇员保险 74 224 361
铁路失业保险 215 铁路临时残疾保险 69
州暂时丧失能力保险 343 990 1377 1688
工人补助 1308 63 1357 5122 2668 10789 2820 14091
公共援助 2117 1984 27187 14122 48666 23133 52404 28384
公共补助 2058 1984
(含医疗补助) 14529 12832 23542 26980 27098 26290
补充保障收入 4802 1290 6440 1787 7659 2094
食品券 4694 9083 10761
其他 59 3162 9601 6883
健康和医疗保险 1580 2762 8521 9267 12886 14771 15073 17819
医院和健康照顾 827 2009 4145 5175 6451 5752 7981 6987
母亲和儿童健康 33 106 271 296 351 447 352 536
医学研究 420 23 2642 286 4294 462 4744 526
医学设备建设 228 276 113 1391 540 1943 645 1960
其他 72 348 1150 2199 1250 6167 1351 7810
退伍军人项目 4979 112 16570 499 21254 212 24463 245
退伍金和津贴 3426 7578 11360 11302
健康和医疗项目 942 3517 6204 7000
教育 405 4434 2401 1816
人寿保险 556 664 709 747
福利及其他 207 112 485 449 678 212 772 245
教育 1076 17090 8629 72435 13452 107597 11917121957
初级和中级 505 15192 4562 55183 7430 79720 6422 90997
高等教育 571 1808 2864 13521 4468 21708 4254 23900
职业和成人 940 3501 1206 6169 937 7060
住房 144 33 2541 631 6608 601 7176 778
其他社会福利 1161 410 4262 2683 8786 4813 5247 5349
职业改善 64 36
机构及其他照顾 26 424
学校午餐 306 93
儿童福利 13 198
三. 美国社会福利保障财源的多渠道和美国社会保障项目的多元层次及美国公私兼顾社会保障制度相适应, 在社会保障的财政来源上显示了多渠道的特色。
这集中体现在①联邦政府提供的经费起了主渠道作用, 但是在不同时期和不同社会福利项目上重点有所侧重。
②政府通过征收企业公司雇主的税收及企业主为雇员提供的福利经费成为社会保障项目的重要资金来源。
③各种社区及和各种社会福利组织也为不同利益集团提供了社会福利保障的部分经费。
④私人通过交纳保险税和为特定的保险项目提供了社会保险经费, 此外一些人的慈善性捐助也 起了很大作用。对于社区、公司和私人的投保力量占有美国社会保障资金来源的重要部分。有的学者评论说:“这种社会力量对美国社会福利事业和向人民提供经济社会保障的贡献是很大的。据统计,在1982年,私营企业支出的社会福利费达到3500亿美元以上, 接近联邦政府的社会福利开支,达到三级政府开支的59％。”
表15-3-1: 1950-1990年间美国社会保障税率的变化
税 率 (％) 补充医疗保险月
年 每个职工和雇主 自雇者 保险费(美元)
总额 OASDI HI 总额 OASDI HI
1960 3.00 3.00 4.50 4.50
1970 4.80 4.20 0.60 6.90 6.30 0.60 5.30
1975 5.85 4.95 0.90 7.90 7.00 0.90 6.70
1980 6.13 5.08 1.05 8.10 7.05 1.05 9.60
1985 7.05 5.70 1.35 14.10 11.40 2.70 15.50
1986 7.15 5.70 1.45 14.30 11.40 2.90 15.50
1990
(计划) 7.51 6.20 1.65 15.30 12.40 2.90
(说明: OASDI为老年遗族和残疾保险, HI为健康保险。)
表15-3-2: 1960-1982年间美国社会保障项目的受益情况 (单位:百万人)
就业和受益者 1960 1965 1970 1975 1980 1982
全部劳动力人数 73.1 78.5 86.2 94.9 106.9 112.7
有薪金的平民人口 64.6 71.6 77.6 84.8 97.0 98.4
工薪人数 55.3 63.6 70.8 77.6 88.4 89.5
自雇者 9.3 8.0 6.9 7.2 8.6 8.9
无收入家庭人口 1.4 1.1 0.8 0.7 0.6 0.5
失业者 4.5 2.9 2.6 7.2 7.2 11.6
军人 2.5 2.8 3.4 2.2 2.1 2.2
平民人口受益人数,受益于
公共退休项目 60.9 68.4 75.3 82.2 93.5 94.8
OASDIH 55.4 62.7 69.2 75.7 86.5 87.9
有工薪的工人 48.0 56.1 63.4 69.3 79.3 80.5
占全部工薪人％ 86.8 88.2 89.5 89.3 89.7 89.9
自雇者 7.4 6.6 5.8 6.4 7.2 7.4
铁路工人退休金 0.9 0.8 0.6 0.5 0.5 0.4
公职就业人员退休金 4.6 4.9 5.5 6.0 6.5 6.5
失业保险 43.7 50.3 55.8 69.7 87.2 87.9
工人补偿金 44.6 52.3 59.0 68.6 79.4 77.8
暂时残疾保险 11.3 13.0 14.6 15.7 18.4 18.1
表15-3-3: 世界银行历年的报告统计出来的美国社会保障岁入在政府岁入中的比重
年 社会保障岁入占全部岁入的％ 年 社会保障岁入占全部岁入的％
1972 23.6 1980 28.2
1982 29.9 1983 31.3
1985 32.9 1986 33.9
1987 32.8 1988 34.2
1989 33.9 1990 34.6
1991 35.1 1992 35.5
1993 34.2
上述情况说明, 政府通过各种途径的社会保障税收自1972-1983年占到政府全部岁入的23.6％至35.5％, 即70年代的1/4左右到90年代的1/3以上。成为社会保障财源的十分重要的组成部分。
四. 美国社会福利保障制度的不完善、不平衡由于美国市场经济的发展和主导作用, 美国自由主义思想和多元价值观念的影响, 以及美国二元联邦主义政治体制及地区经济发展的不平衡, 在美国社会保障制度是很不完善、很不平衡的。这种不完善、不平衡集中表现在如前几讲所显示的各州和地方规定的税收和社会保障福利金额待遇有相当大的差距, 其中经济发达的东北部地区和南部等经济后进地区相距甚远; 此外不同的企业由于经济实力和盈利情况不同、高技术和大企业雇员的福利待遇和小企业和盈利低的企业福利待遇、工会力量的强弱等都对福利待遇发生影响。
随着社会保障费用有增无减,特别是医疗费用猛涨,人们对象医疗保障这样的项目实施最佳方式是什么,再次展开了激烈的辩论。美国学者布伦顿, B.J.(Blendon
B. J.)在《对三国保健制度的比较性调查---美国人对本国保健制度的信任程度不及英国与加拿大国民》一文中,提供了些以下调查数据。
表15-4-1: 美、加、英三国卫生保健制度比较一览(1986)
美国 加拿大 英国
体制类型 公私兼有 政府保险 国家卫生服务制度
人均卫生费用 1926美元 1370美元 711美元
医疗费占GNP的％ 11.1 8.5 6.2
表15-4-2: 美、加、英三国人民对其卫生保健制度的评价
美国 加拿大 英国
主张基本改革或完全改革者(％) 89 42 69
只需作微小改革者 (％) 10 56 27
未明确表态者(％) 1 2 4
表15-4-3: 美、加、英三国病人对就诊满意情况 (1987)
美国 加拿大 英国
非常满意 (％) 54 73 63
较满意 (％) 32 21 26
较不满意 (％) 7 4 7
很不满意 (％) 6 2 3
表15-4-4: 美、加、英三国住院病人的满意情况 (1987)
美国 加拿大 英国
非常满意 (％) 57 71 67
较满意 (％) 28 18 22
较不满意 (％) 7 5 8
很不满意 (％) 8 5 2
表15-4-5: 美、加、英三国人民对卫生保健制度选择的愿望 (％)
美国 加拿大 英国
与英国比宁要本国保健制度 71
宁要英国保健制度 29
与加拿大比宁要本国保健制度 37
宁要加大拿保健制度 61
与美国比宁要本国保健制度 95
宁要美国保健制度 3
与英国比宁要本国保健制度 80
宁要美国保健制度 12
表15-4-6: 美、加、英三国赞成加拿大保健制度的美国人(％)
有保险的美国人 61 无保险者 62
官员 67 白领工人 59
非技术工人 60 低收入者 58
中等收入者 68 高收入者 56
曾受所需治疗者 58 未受所需治疗者 80
上表调查说明, 美国公众对本国的医疗保健制度的满意程度较之加拿大和英国要低得多, 美国民众寄希望于公费医疗, 然而80年代末和90年代以来加拿大和英国医疗费用的上涨,福利基金日显赤字的情况下由政府全包并非理想方案。
社区和私人在社会保障中的作用日益受到各方重视, 依赖政府和依赖私人两种倾向看来都非最佳选择, 在这种情况下如何协调各级政府和社区及私人团体的关系成为一个重要的选择方式。
这里有必要对美国国民健康保险制度的滞后特点作一简要分析。首先是自由放任的健康保障传统观念的深刻影响, 政府长期以来把医疗健康服务同商品相混同, 而没有把它当作特殊商品加以管制和干预, 在医疗保健事业中放任市场经济的运行使得国家政府的干预思想长期以来被误认为是社会主义措施而受排斥。当1947年围绕杜鲁门总统提出的医疗保健计划进行的一次民意调查时, 无人赞成政府干预健康保险, 33％的人主张把政府健康计划纳入社会保障体系, 47％的人主张实施来私人健康保险。到了1965年路易斯·哈里斯调查时, 已有46％的人赞成采用政府干预医疗保障的形式, 另有36％的人则更倾向于采纳扩大私人健康保险计划.
其次是由于美国历史上州权主义、个人主义、自助和互助的传统。这种传统对于国家健康保险计划的推行并不有利, 它主张个人自愿选选择, 主张州和地方政府更多地发挥作用, 主张个人和社区间的互助合作, 认为国家的健康保险是对个人选择的一种限制。
第三, 是美国存在着强大的美国医学协会等利益集团, 他们对国家健康保险事业持坚决的反对和阻碍立场。
最后, 是私人健康保险的发展在一定程度上弥补了国家健康保险的不足。此外, 美国雇员组织力的分散, 工人的流动性, 工人运动的软弱也是一个原因。
五. 美国社会福利保障受惠的不平衡在美国社会福利保障的受惠待遇是不平衡的。美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补助, 同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜。例如社会保险税规定了应课工资的最高额, 凡超过了最高工资额的可以免税; 那些富有者的红利、利息、租金等非劳动收入都是免税的; 有钱人捐赠的福利基金也是免税的, 这些实际上是相对于低收入家庭来说是种事实上的不平等。再如关于退休制度的规定政府工作人员、官员、职业军人等享有特别的优惠, 他们的工作时间要求相对其他雇员要短,退休的年限也短, 这样他们在退休后还有机会在取得退休金后再从事另一份职业, 然后又获得一份退休金, 这种双重退休金现象在1978年州政府和地方政府工作的1200万人中, 几占70％。
美国学者乔丹·拉帕波特根据国会预算局开支资料以及税务联合委员会的纳税申报表资料所作的计算很能说明问题。
表15-5-1: 联邦退休金开支和赋税优惠的分配
应纳税的收入 开 支 赋税优惠 总计
数额 占美国家庭 支出额 比例 数额 比例 数额 比例
美元 (％) 美元 (％) 美元 (％) 美元 (％)
1万以下 21.9 51.2 17.5 2.4 2.8 53.5 14.2
1-2万 20.4 64.5 22.1 9.8 11.5 74.3 19.7
2-3万 16.3 50.8 17.4 14.3 16.7 65.1 17.3
3-4万 12.1 36.3 12.5 12.9 15.1 49.1 13.1
4-5万 9.0 26.0 8.9 10.9 12.7 36.8 7.8
5-7.5万 12.2 34.6 11.8 14.9 17.5 49.5 13.1
7.5-10万 4.2 12.3 4.2 6.0 7.0 18.2 4.8
10-20万 2.8 11.0 3.8 7.5 8.8 18.5 4.9
20万以上 1.1 5.3 1.8 6.7 7.8 12.0 3.2
表15-5-2: 保健开支和保健赋税优惠的分配
应纳税的收入 开 支 赋税优惠 总计
数额 占美国家庭 支出额 比例 数额 比例 数额 比例
美元 (％) 美元 (％) 美元 (％) 美元 (％)
1万以下 21.9 26.8 25.9 0.6 1.2 27.4 18.0
1-2万 20.4 25.3 25.3 5.4 11.1 30.7 20.1
2-3万 16.3 17.2 16.6 8.6 17.7 25.8 17.0
3-4万 12.1 11.2 10.8 7.6 15.6 18.8 12.3
4-5万 9.0 7.3 7.1 7.1 14.5 14.4 9.4
5-7.5万 12.2 9.1 8.8 11.2 22.9 20.3 13.3
7.5-10万 4.2 3.0 2.9 4.3 8.8 7.3 4.8
10-20万 2.8 2.5 2.4 2.2 4.3 4.6 3.0
20万以上 1.1 1.2 1.2 1.9 3.8 3.1 2.0
以上可见在10万美元以上的占应纳税家庭3.9％中, 在全部补助中所占的比例为4.6％, 超过了前者的比例, 而这些富者所得补助只不过是锦上添花;至于保健开支和保健赋税优惠的分配也是有利于10万美元以上家庭的, 他们占美国家庭的3.9％, 而赋税优惠则占4.3％, 20万美元以上占1.1％, 赋税优惠占3.8％。
什么样的福利制度是最佳选择? 什么样的福利制度最适合美国?这是迄今争论不休的问题。本书无意作出裁决, 但是提供各种见解由世人和历史评说却是乐于做的。
保罗·M·萨默斯(Paul M· Sommers)在《福利国家:美国》一书中,提出了最佳福利制度的八点见解给人们以启迪:①适当的救济金; ②纵向比较上的公平;③横向比较上的公平; ④津贴最佳效益; ⑤足够的工作刺激;⑥充分的工作机会; ⑦管理福利的效率;⑧个人受益者的回应。
第二节 美国社会保障制度的作用和影响
一. 保护器作用——维护社会生产率和社会持续稳定发展的需要
社会保障的发展是与社会经济的发展相同步的, 现代社会保障制度是美国社会现代化和城市现代化发展的结果。作为社会生产力和社会发展的需要, 自30年代以来, 美国的社会福利保障制度应运而生, 并日益发挥其保护器的作用。
首先,它有利于美国国民经济结构性的顺利调整, 通过强制性保险和补助性救济及工作性培训使劳动力得以保护并适应经济结构调整的变化。在合理的范围内, 社会福利保障事业发挥着有利于生产力发展特别是保护劳动生产力和提高再生产质量的作用, 在经济危机时期和生产结构机制转轨时期尤为突出。
其次,它有助于美国第三产业的兴起,它直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展, 有利于解决相当一些人的就业问题。
第三, 它与美国经济周期和美国经济的持续发展关系密切, 30年代大危机前后和六七十年代结构性调整经济时期都明显地反映了这一点。
第四, 美国社会福利保障与美国的劳动生产率和国民生产总值有着直接的影响。
第五, 社会保障事业为国家发展经济积累宝贵的资金。许多社会保障项目带有储蓄特点, 像养老金这样的保险项目具有长期性, 而且数额特别巨大。如前已提到美国几大保险公司, 为经济发展提供了重要的资金来源。
最后, 美国社会福利保障与美国现代化的发展相同步。
本书表15-4-4提供了1929-1979年美国人口年龄段情况,及表15-4-5:1929-1994年美国人口年龄段情况。
根据1991年美国总统经济报告,1929-1990年美国各年龄组的人口情况说明在1929年时65岁及以上的美国人共647.4万, 占全人口12176.7万人口的5.3％, 到了1970年65岁及以上的美国人共2010.7万, 占全人口20505.2万的9.8％, 1980年时65岁及以上的美国人共2570.4万人, 占全国人口22775.7万的11.28％, 到了1989年65岁及以上的美国人共3098.4万人, 占全人口24876.2万的12.45％。
与此同时20-44岁年龄段的人口1929年共4655.6万, 占全人口的38.2％, 而60年后的1989年20-44岁年龄段的人口共有40％。
整个说来美国人口老化趋势加剧。在这种情况下对老年的社会保障成为日益突出的问题, 当代美国围绕对老年的社崐会保障政策以及老年保障带来的社会问题一直是人们关注的重点之一, 它既关系社会稳定的问题, 又涉及通过社会保障政策使老年劳动力继续发挥起推动社会生产的作用。
保障就业和失业保险及救济是美国社会保障政策中关注的最重要政策, 历届美国政府不管出于什么考虑都要在这个问题上费尽心思, 并采取各种对策, 谋求增加崐就业机会, 减少失业, 并解决已经失业群的各种问题。
本课程前面所列1942-1957年美国劳动力就业和失业的性别、年龄情况,1947-1975年美国民间劳动力和失业情况, 1947-1964年美国失业情况分类, 1948-1978崐年间美国雇员和失业状况资料等说明, 美国的失业现象与性别和年龄结构关系重大。
一般说来, ①16-19岁年龄段的青年人失业率偏高,1948年占9.2％,1970年达15.2％, 1975年高达19.9％;
②女性为主家庭失业率高于男性, 1967年, 这一组家庭的失业率为4.9％, 1975年高达10％;
③黑人家庭失业比例高于白人家庭, 如1949年该组家庭的失业率为8.0％, 1975年为11.7％。
表17-1-1: 1939-1955年、1940-1966年美国的失业保险支付情况
年份 州失业保险占雇员覆盖面的％ 州支付保险金总计(百万美元) 周均支付$
1939 5.1 429.3 10.66
1940 5.6 518.7 10.56
1941 3.0 344.3 11.06
1942 2.2 344.1 12.66
1943 0.5 79.6 13.84
1944 0.4 62.4 15.90
1945 2.1 445.9 18.77
1946 4.3 1094.9 18.50
1947 3.1 775.1 17.83
1948 3.0 789.9 19.03
1949 6.2 1736.0 20.48
1950 4.6 1373.1 20.76
1951 2.8 840.4 21.09
1952 2.9 998.2 22.79
1953 2.8 962.2 23.58
1954 5.2 2029.0 24.93
1955 3.5 1350.3 25.04
1956 3.2 1380.7 27.02
1957 3.6 1733.9 28.17
1958 6.4 3512.7 30.58
1959 4.4 2279.0 30.41
1960 4.8 2726.7 32.87
1961 5.6 3422.7 33.80
1962 4.4 2675.4 34.56
1963 4.3 2774.7 35.28
1964 3.8 2522.1 35.96
1965 3.0 2166.0 27.19
1966 2.3 1780.0 39.72
表17-1-2: 1946-1980年美国的失业保险项目包括了自1966-1980年情况
年份 州失业保险占雇员覆盖面的％ 州支付保险金总计(百万美元) 周均支付$
1967 2.5 2092.3 41.25
1968 2.2 2031.6 43.43
1969 2.1 2127.9 46.17
1970 3.4 3848.5 50.34
1971 4.1 4957.0 54.02
1972 3.5 4471.0 56.76
1973 2.7 4007.6 59.00
1974 3.5 5974.9 64.25
1975 6.0 11754.7 70.23
1976 4.6 8974.5 75.16
1977 3.9 8357.2 78.79
1978 3.3 7717.2 83.67
1979 2.9 8612.9 89.67
美国政府可以藉庞大的社会福利开支来干预经济。这一点已为大量的统计数据所证明, 下面是世界银行提供的数据。
表17-1-3: 世界银行993年报告中中央政府支出的统计(在占总支出的百分比％)
教育 医疗 住房环境社会 三者共占总 占GNP的％
保障和福利 支出的％
1980 1991 1980 1991 1980 1991 1980 1991 1980 1991
憖拡美国 2.6 1.7 10.4 13.8 37.8 28.7 50.8 44.2 11.02 11.18
英国 2.4 3.2 15.5 13.3 30.0 31.8 47.9 48.3 18.30 18.45
法国 8.6 6.9 14.8 15.3 46.8 46.4 70.2 68.6 27.59 29.98
德国 0.9 0.6 19.0 18.1 49.6 48.9 69.5 67.6 21.06 21.97
意大利 8.4 12.6 29.6 50.6 20.75
瑞典 10.4 9.7 2.2 0.8 51.5 56.4 64.1 66.9 25.51 29.57
上述情况表明, 福利保障措施, 对于稳定和干预美国等西方国家社会经济生活的作用是不能低估的。
为了说明这个问题,请见下表
表17-1-4: 1985-1995年间世界银行发表的《世界发展报告》中有关社会保障开支在美国政府总开支中的比例:年 教育 医疗卫生 住房和社区公益:社会保障和福利 合占总支出(单位％)
1972 3.2 8.6 35.3 47.1
1980 2.6 10.4 37.8 50.8
1982 2.1 10.8 36.1 47.0
1983 1.9 10.7 35.3 47.9
1985 1.8 11.3 31.6 44.7
1986 1.7 11.6 31.0 44.3
1987 1.7 12.2 31.3 45.2
1988 1.7 12.5 31.5 45.7
1989 1.8 12.9 29.3 44.0
1990 1.7 13.5 28.2 43.4
1991 1.7 13.8 28.7 44.2
1992 1.8 16.0 31.1 48.9
1993 2.0 17.1 31.7 50.8
这表明自1972年以来的20年间, 政府教育投资下降, 而医疗开支扶摇直上,20年间几乎翻了一番, 三项综合占政府全部开支的一半多, 随着开支总值的不断增加, 它对于政府的预算,减少赤字、平衡预算的影响是可想而知的。如果把“私”这一块的开支加上, 美国社会福利保障项目对国民经济运行的影响是举足轻重的。
表17-1-5 公共项目中的社会福利开支占美国GNP的比例,1950-1978财政年度 (单位:10亿美元)财年 GNP 总计 联邦 州、 社会 公共 医疗 退伍 教育 其他 健康医疗占
地方 保险 援助 保健 津贴 保障 GNP的 ％
50 264.8 8.9 4.0 4.9 1.9 0.9 0.8 2.6 2.5 0.2 1.2
55 379.7 8.6 3.9 4.7 2.6 0.8 0.8 1.3 2.9 0.2 1.2
60 498.3 10.5 5.0 5.5 3.9 0.8 0.9 1.1 3.5 0.2 1.3
65 658.0 11.7 5.7 6.0 4.3 1.0 0.9 0.9 4.3 0.3 1.4
70 960.0 15.2 8.1 7.1 5.7 1.7 1.0 0.9 5.3 0.4 2.6
74 1361.2 17.6 10.1 7.5 7.3 2.3 1.1 1.0 5.2 0.5 3.0
75 1452.3 19.9 11.5 8.4 8.5 2.8 1.2 1.2 5.6 0.5 3.5
76 1625.4 20.4 12.1 8.3 9.0 3.0 1.2 1.2 5.4 0.6 3.6
77 1838.0 19.7 11.9 7.8 8.8 2.9 1.1 1.0 5.1 0.5 3.7
78 2044.0 19.3 8.6 2.9 1.2 1.0 0.5 0.5 3.7
表17-1-6: 1959-1994年个人消费开支中与福利保障相关的数据
(单位:10亿美元)
年 开支总计 耐用品 非 耐 用 品 服 务
总计 食品 衣着 总计 住房 房主费用 交通 医疗
1959 318.1 42.8 148.5 80.7 26.4 126.8 45.0 18.7 10.5 16.3
1960 332.4 43.5 153.1 82.6 27.0 135.9 48.2 20.3 11.2 17.4
1961 343.5 41.9 157.4 84.8 27.6 144.1 51.2 21.2 11.7 18.6
1962 364.4 47.0 163.8 87.1 29.0 153.6 54.7 22.4 12.2 20.7
1963 384.2 51.8 169.4 89.5 29.8 163.1 58.0 23.6 12.7 22.4
1964 412.5 56.8 179.7 94.6 32.4 175.9 61.4 25.0 13.4 25.7
1965 444.6 63.5 191.9 101.0 34.1 189.2 65.4 26.5 14.5 27.7
1966 481.6 68.5 208.5 109.0 37.1 204.6 69.5 28.2 15.9 30.5
1967 509.3 70.6 216.9 112.3 39.2 221.7 74.1 30.2 17.3 33.7
1968 559.1 81.0 235.0 121.6 43.2 243.1 79.7 32.3 18.9 39.0
1969 603.7 86.2 252.2 130.5 46.5 265.3 86.8 35.1 20.9 44.4
1970 646.5 85.3 270.2 142.1 47.8 290.8 94.0 37.8 23.7 50.1
1971 700.3 97.2 283.3 147.5 51.7 319.8 102.7 41.0 27.1 56.5
1972 767.8 110.7 305.2 158.5 56.4 351.9 112.1 45.3 29.8 63.5
1973 848.1 124.1 339.6 176.1 62.5 384.5 122.7 49.8 31.2 71.2
1974 927.7 123.0 380.8 198.1 66.0 423.9 134.1 55.5 33.3 80.1
1975 1024.9 134.3 416.0 218.5 70.8 474.5 147.0 63.7 35.7 93.0
1976 1143.1 160.0 451.8 236.0 76.6 531.2 161.5 72.4 41.3 106.2
1977 1271.5 182.6 490.4 255.9 84.1 598.4 179.5 81.9 49.2 122.4
1978 1421.2 202.3 541.5 280.6 94.3 677.4 201.7 91.2 53.6 139.7
1979 1583.7 214.2 613.3 313.0 101.2 756.2 226.6 100.0 59.4 157.8
1980 1748.1 212.5 682.9 341.8 107.3 852.7 255.2 113.0 65.1 181.3
1981 1926.2 228.5 744.2 367.3 117.2 953.5 287.1 126.0 69.4 213.6
1982 2059.2 236.5 772.3 386.0 120.5 1054.4 311.1 141.4 71.6 240.5
1983 2257.5 275.0 817.8 406.2 130.8 1164.7 334.6 153.6 78.9 265.7
1984 2460.3 317.9 873.0 430.2 142.5 1269.4 362.3 165.5 89.1 290.6
1985 2667.4 352.9 919.4 451.1 152.2 1395.1 392.5 176.2 99.0 319.3
1986 2850.6 389.6 952.2 476.8 163.2 1508.8 421.8 181.1 105.8 346.4
1987 3052.2 403.7 1011.1 500.7 174.5 1637.4 452.5 187.8 116.6 384.7
1988 3296.1 437.1 1073.8 533.6 186.4 1785.2 484.2 199.5 128.5 427.7
1989 3523.1 459.4 1149.5 565.1 200.4 1914.2 514.4 209.8 135.6 471.9
1990 3761.2 468.2 1229.2 604.8 207.3 2063.8 547.5 215.6 142.5 526.2
1991 3902.4 456.6 1257.8 621.5 213.0 2188.1 574.9 227.7 145.7 571.2
1992 4136.9 492.7 1295.5 626.8 227.7 2348.7 601.3 239.4 156.7 628.3
1993 4378.2 538.0 1339.2 649.7 235.4 2501.0 629.0 256.3 170.6 680.5
1994 4627.0 590.9 1393.8 679.1 246.5 2642.2 659.9 263.7 179.6 727.1
以上数字显示:
①1994年是1959年个人消费开支的1456％, 其中1969年是1959年的190％; 1979年是1959年的263％; 1989年是1979年的222％; 1994年是1989年的1.31％。
②就食品一项来说,1994年是1959年的842％;其中1969年是1959年的162％; 1979年是1969年的240％; 1989年是1979年的181％;1994年是1989年的120％。
③住房开支1994年是1959年的1467％; 1969年是1959年的192.9％; 1979年是1969年的261.1％; 1989年是1979年的227％; 1994年是1989年的128.3％。
④医疗费用开支1994年是1959年的4460.7％, 其中1969年是1959年的272％; 1979年是1969年的355.4％; 1989年是1979年的299.5％; 1994年是1989年的154.1％。
⑤在各项个人开支中以医疗开支增长最快, 它的涨幅在1959-1994年间是个人开支总计的306％; 是食品的530％; 是住房的304.1％。
如前所述, 私人方面的开支在社会保障计划的财政支持上起了十分重要的作用。它包括数额巨大的健康和医疗照顾开支, 收入保障福利金,受雇的补偿金,人寿保险, 病患者支付, 教育和社会服务等。
从1972年到1992年私人保障部分由占GDP的8.0％增加到13.7％, 1992自然年度开支为8249亿美元比前年7676亿美元增加了7.5％。相对来说, 为社会福利保障的公共开支从1972年财政年度的占GDP的16.6％增加到1991财政年度的16.6％, 1992财政年度的20.5％。
私人社会福利保障主要涉及四个领域: 卫生和健康照顾, 福利和其他照顾, 教育, 收入保障。
在1992年私人方面支付的个人健康照顾开支的基金占该项目总数的57.1％。福利和其他照顾包括个人和家庭的社会服务,居民照顾,儿童照顾,娱乐和团体工作, 工作训练及职业补习等,
1992年这些开支工758亿美元, 占该年私人社会福利总开支的9.2％, 而1972年占7.8％。私人社会福利在教育方面的开支1992年达1005亿美元, 占当年私人社会福利总开支的12.2％, 而1972年为171亿美元, 占15.6％。收入保障的私人开支从1972年的171亿美元增加到1992年的1857亿美元, 从17.6％增加到22.5％。
表17-1-8: 1946-1993年美国国民财富(单位:10亿美元)
年 财产总数 纯私人财产 政府纯 年 财产总数 纯私人财产 政府纯
财政资产 财政资产
1946 536.0 757.7 -221.6 1947 626.2 833.2 -207.4
1948 676.1 874.5 -198.4 1949 708.6 910.8 -202.2
1950 818.6 1016.5 -197.9 1951 919.4 1112.8 -193.4
1952 955.4 1167.8 -212.4 1953 980.4 1205.2 -224.8
1954 1077.3 1311.2 -233.9 1955 1185.5 1420.2 -234.7
1956 1280.6 1512.5 -231.9 1957 1299.3 1533.0 -233.7
1958 1448.2 1697.1 -248.9 1959 1519.6 1775.9 -256.3
1960 1563.2 1820.4 -257.2 1961 1718.0 1984.9 -266.9
1962 1703.5 1978.1 -274.6 1963 1842.0 2121.3 -279.3
1964 1997.2 2283.9 -286.7 1965 2170.4 2461.3 -290.9
1966 2228.0 2526.0 -298.0 1967 2503.5 2814.3 -310.8
1968 2841.6 3165.2 -323.6 1969 2872.4 3197.3 -324.7
1970 3003.7 3348.6 -344.9 1971 3315.7 3690.6 -374.9
1972 3747.2 4137.2 -390.0 1973 3919.1 4309.7 -390.6
1974 4078.9 4481.5 -316.2 1975 4626.6 5109.0 -482.4
1976 5314.8 5857.4 -542.6 1977 5782.6 6366.8 -584.2
1978 6620.7 7236.3 -615.6 1979 7749.4 8379.3 -629.9
1980 8975.6 9666.1 -690.5 1981 9566.4 10341.7 -775.3
1982 10134.3 11054.9 -920.0 1983 10854.8 11955.8 -1101.0
1984 11409.6 11683.2 -1273.6 1985 12466.7 13983.4 -1471.7
1986 13471.6 15178.3 -1706.7 1987 14274.0 16176.7 -1902.7
1988 15182.7 17274.3 -2091.6 1989 16712.8 19014.2 -2212.9
1990 16529.9 19058.8 -2528.9 1991 18089.9 20900.4 -2646.4
1992 18688.5 21878.8 -2998.0 1993 19493.4 23052.5 -3559.1
美国公共社会福利开支呈现扩张态势。有的学者在研究了1965-1987年财政年度的公共社会福利开支后认为:1965-1976年社会福利开支急剧扩大; 在1958-1965年间教育和社会保险开支交替处于第一和第二位; 1966年社会保障项目经费大幅度崐增加, 社会保险开支遂一直作为第一位开支取代了教育开支。1982年以来, 社会保崐险已占全部社会保障开支的至少一半。自1977-1987年,社会福利开支增长率是巨大而不容忽视的, 并保持稳定趋势。尽管每年货币开支很高, 但其规模和金额相对有些变动。1980-1986年联邦政府提供了全部社会福利金额的60％-62％, 1987年降到59.9％。
显然作为社会生产力和社会发展需要的保护器作用, 无论是政府还是私人方面都是举足轻重的。
二. 安全阀作用——稳定现行资本统治根本利益的需要
认为福利保障制度所带来的“福利国家”是社会主义并铲除了贫困, 当然是一厢情愿的事, 但是说它具有安全 阀或安全网的功能则是名副其实的。如果说, 在19世纪美国社会的安全阀有着西进运动作屏障, 那末, 20世纪的美国富有美国特色的社会保障制度则成为稳定现行资本统治根本利益的需要安全阀。在经济衰退时期, 资本投资减少, 职工消费水平下降, 但社会福利开支并不减少, 甚至略有增加,失业补偿支出大增, 对危机的深化起到缓解作用。
福利国家在实践上, 主要成为国家调节经济生活的一种重要手段, 而不是为了“最大限度的社会福利经济”。如1964年美国的食品券, 以国家补贴的形式低价向低收入家庭提供食品, 以缓和入不崐敷出的矛盾, 不仅为了济贫, 而且为了济商(农业资本家), 以解决长期以来的农业生产的过剩问题。政府用纳税人的赋税去购买剩余农产品,再将过剩农产品用于食品券计划、强制免费儿童午餐计划及儿童营养牛奶计划等项目。社会救济食品的数量既取决于贫困家庭的需要, 而且受制于农产品过剩的程度。
下面是1976年美国总统经济报告提供的关于1974年7月至1975年3月和1975年7月有关食品券发放情况的数据。年收入低于6000美元的,发放食品券的1974年7月占88.4％,1975年3月占78.1％, 1975年7月占82.8％; 平均月收入低于500美元在1974年7月占90.2％, 1975年7月占87.7％。
表17-2-1 1929-1980美国个人收入及其转移支付的福利收入情况(单位:百万美元)
年份 总计 OASDIH 政府失业 退伍军人 政府雇员
AFDC 其他补助 保险金 福利金 退休金 补助金
1929 1.5 0.6 0.1 0.8
1933 2.1 0.6 0.2 1.4
1939 2.0 0.0 0.4 0.5 0.3 1.7
1940 3.1 0.0 0.5 0.5 0.3 1.7
1941 3.1 0.1 0.4 0.5 0.3 1.8
1942 3.1 0.1 0.4 0.5 0.3 1.8
1943 3.0 0.2 0.1 0.5 0.4 1.8
1944 3.6 0.2 0.1 1.0 0.4 2.0
1945 6.2 0.3 0.4 3.0 0.5 2.0
1946 11.3 0.4 1.1 7.0 0.7 2.1
1947 11.7 0.5 0.8 7.0 0.7 0.3 2.5
1948 11.3 0.6 0.9 5.9 0.7 0.4 2.9
1949 12.5 0.7 1.9 5.3 0.9 0.5 3.3
1950 15.2 1.0 1.5 7.7 1.0 0.6 3.5
1951 12.6 1.9 0.9 4.6 1.1 0.6 3.6
1952 13.1 2.2 1.1 4.3 1.2 0.5 3.8
1953 14.1 3.0 1.0 4.1 1.4 0.5 4.1
1954 16.2 3.6 2.2 4.2 1.5 0.6 4.1
1955 17.5 4.9 1.5 4.4 1.7 0.6 4.3
1956 18.7 5.7 1.5 4.4 1.9 0.6 4.5
1957 21.6 7.3 1.9 4.5 2.2 0.7 4.9
1958 25.9 8.5 4.1 4.7 2.5 0.8 5.3
1959 27.0 10.2 2.8 4.6 2.8 0.9 5.8
1960 28.9 11.1 3.0 4.6 3.1 1.0 6.2
1961 32.8 12.6 4.3 5.0 3.4 1.1 6.4
1962 33.8 14.3 3.1 4.7 3.7 1.3 10.3
1963 35.8 15.2 3.0 4.8 4.2 1.4 7.3
1964 37.4 16.0 2.7 4.7 4.7 1.5 7.8
1965 40.4 18.1 2.3 4.9 5.2 1.7 8.3
1966 44.7 20.8 1.9 4.9 6.1 1.9 9.2
1967 52.6 25.5 2.2 5.6 6.9 2.3 10.2
1968 59.8 30.2 2.1 5.9 7.6 2.8 11.1
1969 66.7 32.9 2.2 6.7 8.7 3.5 12.5
1970 80.1 38.5 4.0 7.7 10.2 4.8 15.0
1971 94.4 44.5 5.8 8.8 11.8 6.2 17.4
1972 104.7 49.6 5.7 9.7 13.8 6.9 19.0
1973 119.5 60.4 4.4 10.4 16.0 7.2 21.1
1974 141.2 70.1 6.8 11.8 19.0 7.9 25.6
1975 178.3 81.4 17.6 14.5 22.7 9.2 32.8
1976 194.3 92.9 15.8 14.4 26.1 10.1 35.1
1977 207.5 104.8 12.7 13.8 29.0 10.6 36.5
1978 223.3 116.2 9.7 13.9 32.7 10.7 40.1
1979 249.5 131.8 9.8 14.4 37.0 11.0 45.4
以上统计说明, 自1940-1979年的40年间用于主要社会保障项目受惠费用由310万美元增加到21480万美元, 增长了66.59倍, 其中主要项目是老年遗族残疾和医疗保障占整个社会保障项目的52.52％。居于第二位的是政府雇员的退休金, 1979年占全部社会福利费用的14.84％; 抚养未年子女家庭的费用1970年仅480万美元, 到了1979年猛增到1100万美元。这些社会保障费用对于低收入和贫困家庭, 对于老年人。退休雇员等人的基本安全起着保证基本生活需要的作用。在上述开支中, 医疗崐保健费用增加最快。
需要指出, 美国的的社会福利保障制度既是现代化社会和经济发展的产物, 也是美国人民长期斗争的结果。反映在议会中各种法案的斗争的后面,同时有选民的崐后盾, 仅仅认为议案反映统治阶级的明争暗斗, 你争我夺是不全面的。应该说, 适当的社会福利保障是经济民主化的表现。
三. 调节剂作用——各种利益集团妥协的产物
美国的社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥调节器作用, 它也是利益集团妥协的产物。对于这种社会财富通过赋税和福利开支的再分配, 涉及各个阶层和利益集团间关系的调整, 这一点在美国历届政府的社会福利政策调整中表现得十分明显。
这种利益集团包括种族、性别、年龄、地区及其职业等。一项福利方案的提出, 通过各种利益集团协调, 经过国会中各个专门小组和委员会的讨价还价, 再经过国会众、参两院的磨合, 最后形成的法案和原本的方案相比已经成为一个综合各个方利益的妥协产物。美国的各种社会福利保障方案的出台和实施也是联邦政府各州、地方政府利益的妥协。这种国家在分配领域里的干预和调整, 在一定程度上是分配部分社会化的表现形式, 他对于限制极端措施, 缓解矛盾的激化是有一定作用的。
胡佛研究所的安得森1979年在谈到美国卡特政府的福利改革时认为, 自60年代中期以来, 福利改革成了政治性问题, 福利改革能否成功必需得到美国人民需求的确认:援助唯一需要帮助的人; 确定资格享有者中的欺诈和腐败; 干净清洁的工作环境; 富有效率和活力的行政机构; 实现工作福利的目的等。
美国的社会保障制度面对的是全体国民和不同的居民群体, 它是国民财富的再分配。它不可能实现“收入均等化”, 也不可能真正体现“全民福利国家”。不能把美国的社会福利保障和美国人民收入均等化划上等号, 这一点在任何发达资本主义国家和社会主义国家一个人亲身可望的时间里是不能做到的, 如果那样不是骗局就是人为的剥夺, 其后果将付出沉重的代价。同时, 福利和扶贫、脱贫有联系但不是同一概念。由于人们在在个问题上的不同认识,也会形成相距甚远的看法。
美国学者埃·卡瑞和杰·斯科尔尼克认为:“如果说过分慷慨的福利国家已经致使太多的钱从富人流向穷人, 那么,为什么在收入分配方面几乎一直没有什么变化呢?为什么贫穷仍然是如此顽固的问题呢?”
他们认为:①福利开支中针对穷人的很少, 大部分资金用于社会保险项目是针对每一个人的, 这些项目的受益者首先要以这样或那样的方式捐助信托基金, 然后再根据条件返回受益者, 政府用于援助低收入的抚养未成年子女、食品券、医疗补助及低收入的老人、盲人、残疾人的社会补充保障项目只占整个社会福利开支的13％, 而且社会福利开支的实际美元开支因通货膨胀而价值下降, 1978年的人均公共援助金364美元, 到了1982年成了344美元。
②福利国家提供给穷人的相当部分是实物津贴,而不是现金, 而也有像雇主为健康计划支付的费用和其他的附加福利是非穷人的非现金津贴。
③存在着钱被转移到富人和大企业手里的大量隐藏着的福利制度, 如税收政策是有利于富人的, 如1985年对住房所有者的抵押利息税额扣减了250亿美元, 而这部分费用为低收入者支付住房费用的2倍。同年,联邦政府拨出19亿美元资助开采石油和天燃气, 它比政府花在低收入妇女、婴儿、儿童营养项目上的钱还多4亿美元。
从1981年到1985年, 穷人的纳税额升到原来的5倍, 而中产和上层人们的税收则下降了。除税收外还有以牺牲其他人群为代价的提供为中产以上的人们补贴和贷款, 这点穷人是无能为力的。至于政府开支于国防-科技-产业的费用当然是有利于大企业也有利于美国大企业的国家利益的。
一位德国记者在评论美国的福利制度时引用1991年夏公布的1978年至1987年间统计数字说, 占美国人口20％的最穷人 的收入下降了8％,而同期占美国人口最富的20％的人的收入却上升了13％。“当罗纳德·里根把450万套‘社会住房’转让给有支付能力的买主时, 选民们为他喝采,选他连任总统。当里根把联邦用于‘社会住房’建筑的经费从300亿美元削减到80亿美元时,选民们的叫好声更高。”“美国年收入仅有1万美元的‘普通老百姓’1990年还把他们收入的5.5％拿出来资助社会公益事业, 主要是捐给教会。而每年收入在10万美元以上的人却只拿出他们收入的2.9％。”
这位记者用大量篇幅说明富人逃离市中心移居城市郊区建筑新的安乐窝的情况, 从而造成了富人的城郊和穷人的城内,出现新的贫民窟的情崐况。至于医疗, 记者引用洛杉矶医生助手联合会主席弗雷德·赫尔泰谈到医院急救站的工作时说:“许多医院把意外事故的牺牲者看作一块价值25万美元的肥肉,都愿意购买。但谁都不愿接受付不起25万美元保险费的病人。为了避免不得不给这种人看病的被动局面, 许多医院索性关闭了医院的急救站。”
客观的说, 社会福利制度并不是划分社会性质的主要标志, 而是财富再分配的手段, 现代福利保障制度是现代化大生产的必然产物。
美国社会保障经费并不是垄断资本的赠予, 而是劳动力价值的一部分。以社会保险为例, 职工缴纳的社会保险费是以社会保险税的形式从工人工资中的直接扣除; 企业主交纳的保险费则是, 资方通过提高商品价格的办法转嫁到居民身上的一种费用, 实际上仍由劳动者负担。政府的财政拨款主要来源于个人所得税, 其中绝大部分由劳动人民负担。实际上福利越高, 劳动者交纳的赋税也相应提高。
美国的社会保障制度并没有改变劳动者受剥削的基本事实, 也不是全体劳动崐者都得到社会保险制度的充分保障。工人所得的福利金额有限,一般只占原工资的1/3左右; 通过税收得来的社会保险基金, 没有全部用于居民的社会保险开支。马克思曾说: “吃穿好一些, 待遇高一些, 持有财产多一些,不会消除奴隶的从属关系和对他们的剥削, 同样, 也不会消除雇佣工人的从属关系和对他们的剥削。”
1948-1977年间美国劳动者的实际收入(含名义工资加社会保障收入)的比重从9.4％增加到30.7％; 同期剩余价值率由236.7％到280.9％; 而劳动者的实际收入占国民收入的比重, 则从29.7％减少为26.3％。恩格斯说得好: “为了赢得火腿, 可以给工人香肠”。
表17-3-1:1948-1977年间美国物质生产部门劳动者所得占国民收入的比重(％)
年 劳动者所得占国民收入的比重(％) 年 劳动者所得占国民收入的比重(％)
1948 29.7 1949 29.2
1950 29.3 1951 29.2
1952 29.5 1953 30.4
1954 30.5 1955 29.7
1956 30.3 1957 30.0
1958 29.4 1959 29.1
1960 28.8 1961 28.4
1962 28.0 1963 27.5
1964 27.7 1965 27.3
1966 27.7 1967 27.8
1968 27.4 1969 27.7
1970 28.2 1971 27.8
1972 27.4 1973 27.7
1974 27.9 1975 26.8
1976 26.5 1977 26.3
美国的社会福利遵循按资分配的原则, 不可能从根本上消除贫困。萨缪尔森在新版的《经济学》中说:“政府的具体经济职能是什么呢? 有三个作用, 即效率、平等和稳定有关效率的政府行为试图矫正垄断一类的市场失灵。政府促进平等的方案使用诸如收入再分配等工具来反映社会对穷人和残疾人的关心。稳定政策试图削崐平经济周期的高峰和低谷, 减少失业和通货膨胀, 并且促进经济增长。”
“由于低税率不能帮助那些根本没有收入的人, 政府在近几十年里, 建立了一套收入支持制度, 帮助那些老弱病残和拖儿带女的人, 并且为失去工作的人建立了失业保险制度。这套转移支付制度提供了`安全网', 保护了不幸者免于经济灾难。最后, 政府有时对低收入阶层的消费给予补贴, 向他们提供食品券、医疗补贴和低价住房。”“在最穷的社会中, 从富裕的人那里扣除并提供极不幸的人声誉的饼是不多的。但是, 当社会变得更为富裕时, 他们将把更多的资源用于对人的分配。目前,北美和西欧的福利国家把他们收入的相当大的份额用于维持健康、营养和收入的最低标准。”“大多数先进的经济现在规定, 儿童不应该由他们父母的经济景况而挨饿。规定穷人不应该由于没有足够的钱用于必要的医疗保健而过早死亡。还规定老年人应该得到一定的最低收入以使他们能够度过晚年。在美国, 这些政府方案是通过转移支崐付来提供的, 比如食品券、医疗卡以及社会保险。”事实上社会保障政策只能调整丰裕阶层、中产阶层和低收入和贫困阶层间的关系, 缓和贫困现象, 而不能解决在资本社会存在的贫困现象及其根源。
四. 对福利保障负面作用的争论
随着70年代以来美国社会福利保障的过度扩张,福利保障受益者情况的重大变化, 联邦政府福利开支的日不敷出,可能导致寅吃卯粮的局面, 以及保守主义思潮的抬头, 对于社会福利保障的负面效应的评论越来越多, 回击批评的论著也不示弱, 美国的社会保障向何处去,处在一个新的十字路口, 它能否保持和有效发挥美国社会保障制度对美国社会所起的保护器作用、安全阀作用、调节剂作用, 与此同时将在实行政策过程中出现的负面影响减少到较低程度是美国政府,社会各界和有识之士所关注的大问题。
对于福利保障负面作用的评论,一般说来有以下几个方面:
1. 关于高福利用富人的钱“养活懒人”问题
美国教育专家理查德·柏韦莱克在《美国的公共福利制度》一文中说:“只要讨论到美国的公共福利制度, 人们一定会谈到这样一个问题,没有从公共福利计划中受益的美国人, 也就是那些不穷、不老、不残的人。”其实, 这个概括不见得符合90年代美国的情况, 看来还要包括不幼、不少孕的人, 当然也还有这五种人中的例外者。文章说一些人认为“政府资助的公共福利项目必须有严格限制。批评者认为, 公共福利花钱太多,功效甚微, 反而使穷人丧失上进心, 不努力去接受教育, 参加培训,寻找工作, 从而 摆脱贫困。”“许多观察家认为,一个永久的‘下层阶级’已开始在美国形成,这些人世世代代相传地依赖着福利制度。而另一方面, 七十年代的一个调查研究表明,美国并不 存在一个永久享受福利待遇的阶层。穷人领取福利金一般只是两三年, 最后, 这些人几乎都能找到工作, 过上比较舒服的生活。”
2. 关于福利“破坏了家庭”问题
3. 关于高福利税收导致“企业竞争力下降”问题
4. 关于公共福利造成低效率和高浪费问题
以上几个问题,在80 年代以来,尤其是克林顿政府提出福利改革和全民医疗改革以来, 是集中议论的议题。这里不再赘述。需要指出的是, 从意识形态的领域来考察, 这些看法较多地反映了新自由主义的福利观。他们虽然揭露了现行社会福利制度的某些弊端, 但是, 他们的出发点是从自由选择和机会均等的立场,而他们的落脚点则是由私人和社团来取代国家的职能, 这种做法与现代化的进程是难以协调的。现在解决这些问题的方案已经一个一个地提了出来, 还看不到十分明确的答案, 可以说处在何去何从的十字路口。解决的趋势不是取消而是修补安全阀、调节剂和保护器。1996年6月, 美国社会保险咨询委员会提出建议, 从用于社会保险的工资税中拿出一部分来投入股票市场, 这样可以巩固社会保险制度。
5. 关于老龄化对社会福利带来的问题
美国学者丽塔·里卡多·坎贝尔在《老龄化问题——社会保障和医疗》一文中, 对这个问题的担忧具有代表性。他说:“出生于1946-1960年期间.现在处于生育高峰的那代人均在2000年开始退休。由于他们很少有孩子, 将来的劳动力将枯竭, 我们的人口将比目前更快地老化。”从1950年到1980年, 美国65岁以上的人数翻了一番, 到2000年这个数字还将翻一番半。“ 美国鼓励个人62岁退休的社会保障政策将继续负担支付男性工人津贴平均约18年以上, 还要支付丧偶者的丧偶津贴, 这么沉重的负担美国能承受得起吗?”“以丰厚的救济金为标志的美国社会保障制度, 对于尚未退休的年轻一代来说,大大偏袒了老龄工人, 包括较年轻的老龄工人。对于双职工家庭和无依靠的单身工人, 它偏袒单身工人家庭。”
他认为1983年“1986年医疗照顾项目已承担了一半不到一点的老年保健费用。”“国民保健问题中人口老龄化而使慢性病更为严重,许多患这种或那种慢性病的人靠更新更有效的药物苟延残喘, 但始终不能治愈。医疗保健需要及其费用在增加, 平均每年内科就诊次数随年龄增大而增加, 同样, 医院的接受率也 随年龄增大而增大。65岁-74岁的老龄人约有2％住在护理之家, 而85岁以上的老人竞有16％住在护理之家, 平均为5％, 但这个比率将随着老龄人口年龄的上升而上升。”
美国学者李·史密斯在《我们对老年人负有什么义务?》一文中提出:“美国人口正在逐年老化, 这一不可抗拒的事实向人们提出了严峻的实际问题和道德问题。老年人究竟应当享受多少国家资源——时间和金钱?为了保证老年人生活得舒适安逸,健康长寿, 个人应当作出什么牺牲?美国人每天都面临这些问题, 不论纳税人、有公民意识的公民、老年人的子女还是老年人自己, 无不如此。”
文章认为:“到2030年, 美国预算中老年人的开支所占比例将达到令人惊愕的程度:即高达45％。”老年人“比其它任何年龄组拥有更多可以自由处理的收入,他们比以前富裕得多”,“老年人的日益增加迫使政府为他们承担越来越多的开支。”他提出:“现在,28％的医疗保险预算用于已经病入膏肓的病人, 难道美国人出钱只是为了延长寿命而不是活得更有意义?美国最终是否不得不收缩医疗保险,拒绝向进入耆耄之年的长者提供这笔钱?子女是否有权把老父老母推给私人养老院并指望国家付钱?家庭和政府如何平衡对老人的怜悯与对年轻人的关心?”文章最后说:“谁能知道他们会想出什么富有想像力的补救办法呢?”发表该文的杂志编者写道:“美国的老龄化带来一系列棘手的问崐题, 诸如谁将付出时间和金钱为老年人承担越来越多的义务,等等。每个人都处于困境——纳税人、老年人、老年人的子女。”
美国学者兰登·琼斯在《美国坎坷的一代——生育高潮后的美国社会》一书中, 提出了一系列新问题, 文章说:“当生育高峰一代在80年代搞得精疲力尽时, 它对自己和它将来的想法将经历一次崐转变。乐观将让位于悲观, 利他主义将让位于利己主义。这一代成长时确信它在社会上将处于特殊地位。产科病房过分拥挤;儿科医生太少; 学校拥挤; 他们被送到越南战场;他们找不到职业; 他们得不到提升。代之而来的是他们发现自己引起犯罪、自杀、离婚、无子女、性病和财产税的急剧增加。”“这一代将变老, 成为前所未有的最 庞大和最强有力的利益集团。由于它的需要, 老年人栏目中那些常常被人们忘却的,若明若暗的问题, 将被重新放在头版上。它将对我们的能力提出引人注目的要求, 要我们对它加以关注。它将把我们的青年优势改变为老年优势。它将成为全国性大辩论的中心。”
美国人力增长与发展委员会顾问玛丽·库里曾指出:“现在是考虑美国的社会能不能维持社会成员增长的边际困窘的时侯了。过去出于人道主义所制定的社会保障与医疗制度都要重新加以考虑。”
6. 关于贫困界定带来的新问题
在论述贫困的专题中已经就贫困的界定及其影响作了详细的说明, 这里需要强调, 迄今人们还各持己见, 它对社会保障及社会经济将带来重大影响。
美国学者琼·奥尼尔认为:“官方定义已受到多种批评。一种论点指出,这是一种绝对的度量, 因为它只是随着通货膨胀的上升而进行调整。所以当真实收入上升时, 就平均而言贫困线相对下降, 处于贫困线之下的人数减少。这种绝对标准的收入使我们能够列出随着时间的推移在减少贫困方面的经济进步。
但是有一些批评争论说, 贫困应该同全面的生活水平挂钩。如果贫穷从相对的条件上来定义, 贫困线就是一个移动的界限.它随着真实收入水平的提高而上升。”他认为在人口普查局对贫困实际量度确定方面, “在很多众所周知的方面存在不足。”“两个另外的因素, 一是忽略非现金福利开支(诸如食品券、住房津贴), 一是有缺陷的通货膨胀调整数据。”
他还认为:“增加福利无疑会增加福利负担并降低当家长的妇女的工作努力程度。而且,从长期来看, 这样不 可能减少贫困。在南方AFDC福利水平比在北方低得多。然而在南方, 以妇女为首的家庭贫困率实际上很低。”
五. 制约福利保障政策的因素
考察美国社会福利保障政策变化要研究其制约因素。笔者以为制约美国社会福利保障有着的四个普遍性问题是美国政府和社会各界必需认真考虑的。
其一, 是权利与义务的兼顾问题。这是不言自明的, 然而作到两者兼顾绝非易事。一般说来, 受益集团和受益者强调权利的享有, 而联邦政府、州和地方政府则强调受益集团和受益者应尽的义务,两者不兼顾就不能使社会福利保障形成良性循环的运作。
其二, 是效率与公正的兼顾问题。
这涉及社会福利保障与社会结构的变化(老年人、妇女、少数族裔); 社会福利保障和社会贫困及贫困线等问题。A·奥肯说过:“平等和效率之间的[冲突](是)我们最大的社会经济选择, 它使我们在社会政策的众多方面遇到了麻烦。我们无法既得到市场效率的蛋糕又公平地分享它。”
萨缪尔森的《经济学》说: “现代福利国家已经发现了其丰裕的限度。当各国试图把收入在它们的公民中间平等地分配时,它们遇到了越来越大的对积极性和效率的影响。越来越多的人问道, 为了更公平地分割社会馅饼, 需要牺牲它的多大部分?”“具有讽刺意味的是, 我们目前的现金补助、食品券和其他恩惠的福利制度含有巨大的挫伤穷人的积极性之点。一个享受福利待遇的人也许会失去任何工资的90％或100％,因为随着工资的增加, 恩惠将减少。有些人相信, 这种挫伤积极性的影响如此强大, 以至于它创造了一种贫穷和依靠的循环。”
然而, 在美国无论是现代崐还是当代, 是60年代还是90年代, 是民主党政府还是共和党政府, 都试图解决或调整好效率与公正的兼顾问题, 但又都没有能够解决了这个难题。有的学者说得好:
“生活差距的缩小是一种低层次的收入均等化或公平分配。就美国私人财富和收入分配状况而论,资本持有量的差距最大, 财富(包括资本资产和平民大众都拥有的现金存款、住宅和生活资料)的差距次之, 个人收入(资本持有者要减去公司未分配利崐润、公司所得税、社会保障税;穷人要加上政府的转拨款项)的差距再次之,生活差距则比较小。在这四种差距中, 何者处于主导地位?显然是资本持有量处于主导地位, 它是其他各种差距产生的根子。”
其三, 是发展与稳定, 保障与经济的兼顾问题。
这涉及社会福利保障与国民经济结构变化; 社会福利和第三产业的兴起; 社会福利保障与经济发展的兴衰; 社会福利保障与劳动生产率等问题。此外, 高福利和经济效率低增长的矛盾严重困扰着西方各国政府,涉及到福利资金来源和支出的综合平衡。
其四, 是福利与国家, 政府与社团, 社会与私人问题。
这些问题涉及社会福利保障和政府干预; 社会福利保障与中央政府和地方政府的分享; 社会福利保障与社会团体救济及福利: 慈善机构、基金会、教会、非盈利性社团、社区服务、工会福利; 社会福利保障与家庭服务等关系。
一位美国学者的见解比较符合实际, 她说:“美国公共福利计划和公共福利制度的前景是不容置疑的。这个制度的发展方向及其范围将取决于美国人民对它各方面的利弊达成的一致意见。”
其五, 是各个社会福利受益年龄集团的变化问题。
这是当代美国尤其是70 年代以来的新问题, 随着老龄化的加深和妇幼集团出现的新情况, 在政策制定时是必需考虑这些新情况和新变化的。
六. 美国社会福利保障的借鉴作用
研究当代美国社会福利保障制度的演变、特点及其政策具有重要意义。上面所说的几种制约因素一般说来是对各种在现代化进程中的国家来说都有借鉴作用的。
首先, 它有助于正确认识当代资本主义, 坚持科学发展观关于资本主义社会的一系列重大理论问题(如分配理论、危机理论、相对稳定等)。
“福利国家”崐的形成,发展及利弊, 丰裕和贫困的协调, 公平与效益的平衡, 各个利益集团的财富再分配等都已经成为各国普遍关注的重大问题。这一问题对不同社会制度国家都是十分重要的。
其次, 它也有助于深入研究国家垄断资本主义的性质和作用, 福利国家政策的影响, 当代资本主义社会的稳定和弊端, 一个社会两种生活的协调, 以及各个利益集团的影响等实际问题。
第三, “他山之石, 可以攻玉”,它有助于我们借鉴西方国家推行福利保障政策的经验和教训。
中国共产党的第十四大政治报告强调, 九十年代要“深入分配制崐度和社会保障制度的改革”, “积极建立待业, 养老, 医疗等社会保障制度”。“崐必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法”。
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的第五部分:建立合理的个人收入分配和社会保障制度说:“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存制度, 体现效率优先、兼顾公平的原则。”“建立多层次的社会保障体系, 对于深化企业和事业单位改革, 保持社会稳定, 顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。”在这个意义上说, 我们今天考察当代美国的社会福利保障制度, 更具现实意义。
1996年9月中共中央召开全国扶贫工作会议,又把解决好脱贫问题列在实现本世纪末战略目崐标的重要位置上。
美国与中国国情不同, 但是美国的社会福利保障制度实施中的经验和教训, 成功与失败, 过去与现在及将来, 都可以用来建立和完善我国富有特色的社会主义的社会福利保障体制。
第三节. 当代美国的各种福利保障理论和学说
当代美国的主流和非主流经济学派, 福利经济学派都对于美国政府的社会福利保障政策会产生不同程度的影响。
30年代, 凯恩斯提出的是膨胀性理财政策,阿尔文·汉森(Hansen, Alvin Harvey被称为美国的凯恩斯, 他的主要著作有:《凯恩斯学说指南》1953);《经济政策与充分就业》, 1947; 《财政政策与经济周期》(1941)等。
在这些著作中, 汉森为适应预算赤字和通货膨胀的需要, 提出了用补偿性财政政策来消除经济周期的剧列波动的主张。他认为凯恩斯主义, 乃是足以解救经济周期的全面性方案。它不仅可以利用膨胀政策, 变萧条为繁荣, 也可以在出现通货膨胀和达到充分就业时, 实施相反的紧缩政策, 以防止经济危机的爆发。
根据经济的一盛一衰, 交替实行紧缩政策和膨胀政策, 即补偿性的财政金融政策。在经济衰退时, 采取赤字预算的膨胀政策, 在经济繁荣时, 实行盈余财政的紧缩政策, 这样两相配合,彼此补偿, 只求整个经济周期间的收支平衡, 不求每一财政年度的收支平衡。
20世纪40-50年代杜鲁门政府和艾森豪威尔政府实行的就是这种政策。赫勒, 沃尔特(Heller, Walter W.)作为1961-1964美国总统经济顾问委员会主席,著有:《货币政策与财政政策: 与米尔顿·弗里德曼的对话》(1969); 《经济增长与环境质量: 冲突还是共存?》(1973); 《经济:旧神话与新现实》(1976)等书。
他和肯尼迪政府认为, 为了刺激经济增长,不必追求年度和周期的平衡预算,只需以充分就业下的平衡预算为目标,国债的减少不在绝对量的减少而在它在国民生产总值中的比重的减少, 为此必须,摒弃以缓和经济周期为目的的间断性的补偿性赤字财政, 代之以刺激经济增长为目标的连续性的增长性赤字财政。
保罗·萨缪尔森(Samuelson, Paul Anthony)代表着现代主流经济学新综合学派。滞胀经济给后凯恩斯主流经济学带来了难以克服的难题。因为补偿性财政政策在失业和通货膨胀并存的情况下带来了自相矛盾的后果。萨缪尔森也承认:“我们都不像传说中的魔法师那样, 能够解决目前的问题。这一事实是混合经济的一大污点,也是对我们这一代经济学家的一大可悲责难。” 第12版《经济学》为了维护后凯恩斯主义的正统地位, 不得不做出重大让步, 部分地吸收和容纳了其他学派的理论和观点, 对正统主流观点作了修正, 在原来的新古典综合派的基础上, 对主要货币主义、供给学、和理性预期派三个新学派的理论和观点加以新的综合, 形成了现代主流经济学的新综合。这种以总供给和总需求作为支柱的宏观经济学,企图以这种相互作用来说明包括滞胀在内的资本主义宏观经济的波动以及消除波动的政策建议。它的总供给的观点受到了供给学派和理性预期学派的影响; 而总需求的观点则来自货币学派和凯恩斯主义。
琼·罗宾逊为代表的新剑桥学派 (New Cambridge School)是现代凯恩斯主义学派的左翼。代表人物有琼·罗宾逊、卡尔多, 尼古拉斯、斯特拉, 皮罗等人。
美国学者威廉J·鲍莫尔在1952年出版的修订过的博士论文《福利经济及国家理论》中基本上, 反映了以市场经济为主,政府干预为辅的混合经济政策在社会福利保障问题上的主张。他认为一旦偏离了社会上最大社会集体福利的理想,如果没有国家法律的强制, 常常会遇到来自个人或一部分人的阻力,而且这种偏离常常由于无知或见闻不全而难以改正。政府主要应当帮助社会成员用最大的效率来达到他们自己的目的。
战后货币学派的兴起是当代美国经济学领域中的一件大事。战后货币学派即现代货币主义学派的代表人物是米尔顿·弗里德曼 (Friedman, Milton)。他的新自由主义经济观, 即最大限度地减少政府的干预, 通过市场价格制度来干预经济, 对于社会福利政策产生影响。在《资本主义与自由》一书中, 他说:“对自由最大的威胁是权力的集中。”“通过在经济和其他活动中主要地依靠自愿合作和私人企业, 我们能够保证私有部门对政府部门的限制以及有效地保证言论自由、宗教和思想自由。”
在该书社会的福利措施一章中, 他写道:“促成高度累进的所得税的人道主义和平均主义情绪也促成了大批旨在增加特殊集团的‘福利’的其他措施。措施中最重要的一套是一批贴着使人误解的标签的‘社会保险’。”他说:“‘社会保险’方案是维持现状的暴政开始发生魔力的那些东西之一。”在谈到反对养老金机构国家化时, 他说:“强制购买养老金为了很少的好处而花费很大的代价。它剥夺了我们对我们相当大部分的收入的控制, 要求我们把它用于特殊目的,即:以特殊方式从政府机构那里购买退休养老金。它阻止了出售养老金和发展退休按排的竞争。它造成了巨大的官僚机构,而这种官僚机构靠着它自己的扩大而呈现出不断扩大的趋向, 把她的范围从我们生活的一个领域延伸到另一领域。”
在《自由选择》一书中, 他阐述货币学派的经济理论和政策主张, 揭露国家干预经济的种种弊端, 要求限制国家权力, 缩小国家机构, 反对国家对资本主义经济生活滥施干预, 主张以自由竞争、自由贸易为特色的国内外经济政策, 让市场机制自发调节整个经济生活, 提出会回到亚当·斯密的自由放任政策中去。
该书集中反映了货币学派的经济理论和政策主张: 要求限制国家权力, 缩小国家机构, 反对国家对资本主义经济生活滥加干预; 反对国家的经济调节政策, 反对社会福利、经济管制和贸易保护措施; 主张以自由竞争、自由贸易为特色的经济政策。
该书的第四章为“从摇篮到坟墓”集中反映了他的福利保障观。他写道: 自罗斯福新政以来, “在福利方面,方向的改变导致了最近数十年福利事业的激增, 特别是在1964年林顿·约翰逊总统宣布‘向贫困开战’之后。社会保险、失业保险和直接救济等新政时期实行的计划, 扩及到了新的集团, 付款额增加了; 增添了医疗照顾、医疗补助食品券和其他许多计划。公共住房和城市复兴计划也扩充了。”“谁也解释不了下面这样两个表面上相互矛盾的现象:一是人们对福利事业激增的后果普遍不满, 一是人们继续施加压力要求进一步扩大福利事业。”“一个吸引人的代替当前福利制度的办法是, 向低于法定标准的家庭提供联邦补助。这个主张得到了具有各种不同政治信仰的个人和集团的广泛支持。
目前已有三位美国总统提出了类似的建议, 然而, 这种建议在可以预见的将来, 似乎难以在政治上付诸实施。”在谈到福利国家的结局时, 弗里德曼说:“更多的金钱、更多的福利计划、更多的税收都无济于事。它们导致了财政上的灾难”。
文章对美国的社会保险、政府补助、住房补助、医疗照顾等福利项目逐一加以评论。他说:“社会保险计划把收入从青年人那里转移给了老年人。”“社会保险还包括从不那么富裕者向比较富裕者的转移。”因为“穷人家的子弟开始工作因而开始纳税的年龄都比较早;而富人家的子弟则晚得多。另一方面,就生命周期而言, 低收入者的寿命平均比高收入者的寿命短。结果,穷人纳税的年头比富人长,领取福利津贴的年头比富人短,而这一切都是为了帮助穷人!”“社会保险其他一些特征更加强了这种反常的效果。福利津贴领取者的其他收入越高, 从所得税中扣除的福利额就越大。”他称美国的社会福利是“一团糟的福利”。“已经通过的帮助穷人的联邦计划, 乌七八糟地有一百多个。”“大部分福利开支没有用在穷人身上。”
文章批评“公共住房常常沦为贫民窟和犯罪特别是情少年犯罪的温床。”他强烈抨击医疗社会化直言道:“大多数现行的福利计划,当初根本不应该制定。如果没有制定这些计划的话, 许多现在依赖福利金的人很可能会成为自食其力的人, 而不是受政府保护的人。”
他在结论中认为:“福利计划的主要祸害是对我们的社会结构的影响。它们削弱家庭, 降低人们对工作、储蓄和革新的兴趣,减少资本的积累、限制我们的自由。这些才是应当用来衡量福利计划的基本标准。”
美国哈佛商学院教授乔治·C·洛奇在题为《轮到美国改革了》这本高级管理训练班的讲授书稿中谈到这样一个和医疗保障制度密切相关的例子: “在国际市场上, 美国生产的医疗保健器械和诊断设备,一向有很强的竞争力, 实际上美国出口医疗保健技术居世界首位。但是, 不出10年, 医疗保健业在1981年享有的贸易盈余就下降了一半。”“对医疗保健器材制造商协会来说, 老年保健制和医疗补助制象征国家作出了承诺, 保证全体美国人都能获得高质量的医疗保健服务。有了这两项制度, 便可以鼓励向医疗研究投资, 从而带来医疗技术和实践的进步, 其成果在20年前几乎难以想象。然而, 到了80年代, 随着医疗费用上涨和联邦费用的紧缩, 这项承诺也就受到了威胁。到1987年医疗费用已达每年4966亿美元。”认为政府的干预影响了企业的竞争活力。
约翰·肯尼斯·加尔布雷思(Galbraith, John Kenneth) 为代表的新制度学派, 即现代制度学派是当代美国具有重要影响的非主流经济学派。他著有:《美国资本主义:抗衡力量的概念》(1952); 《丰裕社会》(1958);《新工业国》(1967)等著作。
他的基本思想是主张结构分析论;二元体系论;经济学改造论。在《经济学和公共目标》一书中, 他阐述了资本主义社会的二元结构, 是现代资本主义社会的最主要矛盾, 它给社会经济带来了严重后果。造成了人们收入上的不平等; 造成了社会经济发展的不平衡。为此,他主张实行结构改革,使两个体系的权力均等化。并通过收入政策、计划政策、人力政策、反托拉斯政策、环境保护政策和各种福利政策来进行调节。
值得注意的是, 1987年加尔布雷思和苏联经济学家缅希科夫进行了为期十天的有关资本主义、共产主义与和平共处的谈话, 在对资本主义的回顾时, 加尔布雷思说: “我极力主张, 我们必须象看待社会主义一样看待资本主义, 它也经常处于转变的过程之中。”“马克思没有预见到, 不久就出现四种新的情况。其一是工会的成长, 它大大促进了雇主和雇工之间权力的平等。其二,是福利国家的发展, 这起源于19世纪80年代的德国。”“由于不列颠的劳合·乔治在1910年和1911年执行的政策,和美国的新政以及1935年的社会保障法, 出现了资本主义的另一次转变。这是一次即使不完全成功也大体上成功的努力,它针对的是资本主义制度的特殊残酷性,最后是它在公共住宅、医疗照顾、自然还有教育等领域的缺陷。无人可以认为,没有那些补救它的弊病的努力,资本主义还会生存下去。”“我宁可说这是一种绝对不可少的挽救资本主义的计划。如果不通过福利国家除去其粗棱恶刺, 资本主义将不会生存下去。”“资本主义转变过程中的第三种发展是随凯恩斯而出现的。这就是由国家对于经济的生产水平负责任。”“还有影响资本主义的第四种发展,这就是旧式资本家的最后消失并由经理即公司官僚代替。”
美国制度学派经济学家罗伯特·海尔布罗纳(Robert L. Heilbroner),著有《历史之未来》(1960),《世俗哲学家》(1952)等书。他认为“虽然, 今后私人的投资与私人的开支, 仍将是我们经济活动的主流, 但是几乎所有的经济学家皆一致同意, 如果我们欲求确保, 我们的需要量足以买尽我们的全部生产的话, 那么我们仍然需要相当的公共开支, 以资辅助。”“许许多多尚未满足的公共需求具有道德上的优先性——我们破落的城市需要整修, 我们混乱的交通问题需要整顿, 我们的空气与用水需要处理清洁, 我们的老年人需要照顾, 我们的年轻人需要娱乐场所, 我们的青年男女需要大学教育。”
瑞典冈纳·缪尔达尔(Gnnar Myrdal), 著有《富裕国家与贫困国家》(1957);《对富裕的挑战》(1963);《亚洲的悲剧:各国贫困考察》(1968);《世界贫困的挑战:世界反贫困计划纲要》(1972)等书。瑞典皇家科学院称他“在货币和经济被动理论方面的开创性著作”以及“对经济、社会和制度现象的内在依存性的精辟分析。”他着重从社会平等角度研究经济发展问题。
70 年代以来新自由主义学派在美国盛行。新自由主义学派, 只强调市场机制的作用,不同意国家过多地干预经济事务。主要代表人物有哈耶克, 弗里德里希·A
·冯、奥肯, 瓦尔特、路德维希·艾哈德等人。
哈耶克, 弗里德里希·A·冯(Hayek, F·A.),著有:《通向奴役的道路》(1944),《自由的宪章》(1960), 对西方经济思潮有很大影响。认为资本主义有自我调节功能, 如国家不进行干预,银行会自行调节, 生产过剩会自行消失。政府的反危机措施有弊无利。
美国学者罗伯特·N·贝拉等人在《心灵的习性美国人生活中的个人主义和公共责任》一书中把在福利保障问题上的两中不同观点称为“新资本主义与福利自由主义的对立”。书中说:“福利自由主义开始于罗斯福新政时期。”
“从1950年到1970年这段空前的经济增长时期, 福利自由主义赢得了十分接近的东西。新资本主义——一种试图用当代的形式恢复旧的自由市场思想的努力——是作为对福利自由主义的主要批评而发展起来的,并作为七十年代的经济困难的一个后果, 赢得了自身合理性和支持者。
从1970年起, 新资本主义正式加入了争夺美国政治意识霸主地位的角逐。”“对政府干预市场的强调,产生了福利自由主义的政治观; 公共利益被看作是通过共享经济增长的利益达成的全民和谐; 福利自由主义的政府, 应当在促进经济的同时, 保证个人从中获益的公平机会。这种干预经济和社会的道德宗旨是:保证所有公民具有参加经济竞争的‘平等机会’,防止经济剥削,并于70年代初开始增加了保护环境资源的内容。”
该书进一步论述道:“第二次世界大战结束后的几十年中, 福利自由主义之继续作为国民一致的基础,仅仅表现在它关于政府干预经济的方案的确产生了效果, 大多数人的的生活水平提高了; 救援性官僚机构的费用似乎也 低于财富增长的收益。到了70年代, 经济增长的机器开始发生严重故障,结果虽惨,却是意料之中的; 如果大饼不能很'快地变得更大,福利自由主义整个乐观主义思想, 也就变得益发不可信了。”
创立公共选择理论的著名经济学家詹姆斯·M·布坎南(James M· Buchanan)在他的《自由、市场与国家——80年代的政治经济学》一书中专门设粉碎福利国家一章, 该章说:“当福利国家已经作为一个既定事实摆在我们面前时, 我们是否应该夷平它,粉碎它?如果答案是肯定的, 那么,如何才能夷平福利国家呢?”他的结论是:“如果在对福利国家的改革过程中, 那些从中有所得益的人能够补偿那些有正当要求的人, 并且在经过这种补偿之后仍有剩余, 那么,福利国家就应该被粉碎。如果这种补偿性的支付实际已经做了,而在别的条件下不发生这种支付, 则粉碎福利国家的实施过程可从政治上进行。”“不应对改革所造成的明显的成本抱有不切实际的幻想。因为,由半个世纪以上所造成的政治上的意识形态上的错误, 并不能在一个早上就被清扫干净,好象它们不曾发生过似的。但是, 从更广泛的意义上来说,如果再延续现存的福利国家结构而不进行巨大的变革,那么, 为此付出的成本大得多。根本的问题在于, 现代西方国家的政治决策结构是否有能力实行改革的决策,而这种改革是明显地存在于政治上可以达到的范围之内的。”
布坎南的意思清楚地表明, 福利改革早改比晚改好, 福利改革的幅度受政治形势所制约, 因而在当前条件下, 福利改革不仅是一个经济问题,而且也是一个敏感的政治问题。
有关经济增长的各种学说, 都与社会福利相联。在其中罗斯托的经济成长论具有代表性。罗斯托, 沃尔特·惠特曼(Rostow, Walt. W.)独树一帜, 自成体系, 著有《经济成长阶段》(1960),《经济成长阶段——非共产党宣言》(1970), 《世界经济——历史和前景》(1978)等。
罗斯托经济成长论提出了六阶段发展阶段论, 认为经历了传统阶段、为起飞创造前提阶段、起飞阶段(近代社会生活中的大分水岭,纺织工业)、向成熟推进阶段(现代技术推向经济活动的全部领域, 重工业)、高额群众消费阶段(进入高度发达的工业国家, 汽车工业)后将进入追求生活质量阶段, 从而成为六阶段学说。在他看来,以服务业为代表的提高居民生活质量的部门。包括公共投资的教育、卫生保健设施、市政建设、住宅、社会福利部门、文化娱乐部门、旅游等, 这是与福利国家的发展相适应的。
80年代初经济合作与发展组织在巴黎召开了一次社会政策大会, 大会秘书处根据大会的讨论整理发表了《危机中的福利国家》一书, 社会事物、人力和教育理事J·R·加斯在该书序言中写道:“自70年代初以来, 经济合作与发展组织成员国较低增长的业绩必定妨碍福利计划的继续扩充和公益金的增加, 而福利国家的危机就是在这个意义上被提出来的。不过在这次大会上,同样变得明朗的问题是,与失业率高密切相关的社会保障财政危机不仅仅因为失业补贴的负担增加, 还因为失业冲击了范围广泛的社会费用的开销。而且, 开始辩论某些社会政策(失业补贴、最低工资、最高工资税)对经济有不良影响,甚至在局部范围内妨碍经济转向无通货膨胀的增长。”
序言提出“把握住某些基本的问题”的第一个就是“可以在多大范围内通过收入转让的庞大系统来达到公平, 以及将来追求公平是否应采取其他方式?”
该组织秘书长E·范莱内普在开幕词中说:“自第二次世界大战以来, 个人所得到的保障是具有历史意义的社会成就, 这是毫无疑问的事实, 然而, 这一成就不应该被那种不可能得到支持的临危‘逃避’所取代。”
美国经济学教授瑟罗在《公平、效率、社会公正和再分配》一文中说:“有一种意见认为,中等 阶级没有从政府那里得到好处,只要能缩小政府规模, 中等阶级的状况就会好转。这种意见是站不住脚的。这种意见忽视了用于道路、学校、公园和其它公益方面的巨大开支基本上是为中等阶级服务的,而更重要的是忽视了中等阶级在生产政府需要的商品和服务过程中所挣得的收入。”他认为“美国在80年代趋向于不公平的增加”。“美国自收集收入分配数据以来, 从未有过不公平扩大的时期, 因此, 收入不公平的扩大正引起公共反应。......如果80年代出现收入分配的不公平的扩大, 每一个人都将知道那是怎么回事。”
经济零增长论和有机增长论是另一种与社会福利相关的增长理论。60年代后期兴起的以罗马俱乐部为代表的经济零增长论的观点,引人注目。经济零增长论者认为: 由于未抑制的国民福利增长的有害影响, 经济零增长意味着国民经济产出量没有增长。他们的主要论点是:
①在一个有限的世界上, 人口、物质产出、物质消耗是不断按指数增加的, 如果不加控制, 最终必然会导至整个生态以至社会经济体制发生灾难性的崩溃。那时, 地球上的资源将会枯竭, 环境将遭到污染, 即使还能生活, 也会是极端恶劣和悲惨的。
②经济增长不仅促使环境恶化, 使生活失去宁静,夺去了自然界的美, 而且经济增长的专断地位也动摇了我们的社会基础。经济增长带来了劳动力前所未有的流动, 随之而来的是家庭和人际关系趋于恶化。暴力、犯罪和群众不满情绪的增长。因此它不仅不能产生高的社会总福利水平, 而且还在绝对地使它下降。
1972年 D.L.米都斯, D.H.米都斯发表<<增长的极限>>报告,认为人类面临困境, 反映了人类破坏了自然界的自我调节机制和动态平衡, 也表现为人的内部危机、文明危机和文化的危机。现代人患有衰落综合症, 生物界的退化是其表现之一。人类对于地球供应人类的能力的自然局限性过于无知、贪婪的欲望导致最大限度地和尽快地利用资源。认为不惜一切代价, 用倍增速度去求取经济增长是得不偿失的。从而开创了一种新的思维方式。报告提出了指数增长模式, 认为人口、粮食生产、工业化污染和自然资源消耗都在按指数增长。这种指数增长是建筑在正反馈环路的基础上的, 即一个因素增长通过刺激和反馈的连锁作用使最初变化的因素增长得更快。报告认为:“只要人口增长和更高的人均资源需求, 那么就要推向它的极限——耗尽地球上的不可再生的资源。”
1976年康恩、布朗、马特尔三人出版《下一个二百年——关于美国和世界形势描述》报告, 全面批驳《增长的极限》报告, 并指出这是新马尔萨斯主义。卡恩等人认为:“当前由人口、能源、原料、粮食、生态学等问题引起的一系列困难只是暂时现象。”“是处于贫困和世界繁荣之间的一个时期的问题。”“经济增长不是导向灾难,而是导向繁荣和富裕”。
1980年美国环境质量委员会和国务院发表了《2000年的地球》的报告这种观点和罗马俱乐部的见解大同小异。
经济学的重要分支财政学与社会福利经济关系密切, 美国普林斯顿大学经济系教授哈维·S·罗森(Harvey S. Rosen)在他的《财政学》中用三章的篇幅论述济贫支出计划,社会保障,和社会保险。他认为“美国的收入分配是很不平等的, 这种不平等是否构成一个问题,取决于你的政治观和伦理观。”该书对抚养未成年儿童家庭的补助、补充保障收入、医疗补助、食品券和儿童营养计划、住房补贴、提高收入能力的财政问题作了分析后, 提出了福利计划是否见效的问题, 他说:“学院经济学家——无论自由派还是保守派——的批评大多数集中在现有福利制度的杂乱无章上。福利计划确实是一个大杂烩。”“当然, 对现行福利计划争论最多的不是它的杂乱无章,而是它太慷慨了还是不够慷慨。从标准经济学的角度看, ‘正确’的答案要取决于个人对收入平等 的偏好程度,也取决于这种制度导致的积极性的扭曲状况。但是, 也有一些批评家认为,任何福利制度都可能是一个坏主张。”“穷人并非是公共‘施舍’的唯一受益人。也有一些政府开支和税收计划受益者是高收入阶层的人。”“有时侯,表面上是为其他目的而推行的,而实际上不过是使不同集团受益的收入分配计划。”
罗森对于“社会保障可能会影响储蓄和劳动供给”的结论持怀疑态度, 他说:“理论并未明确说明这种影响”, “总的结论是,储蓄减少了, 但社会保障在其中起了多大作用还不清楚。”
罗森在论述了失业保险和医疗照顾后说:“社会保险制度有些出人意料的后果。很难想象,社会保障制度的设计者当初要以婚姻状况为基础进行大规模的收入再分配。同样, 没有人愿意设计一项增加失业的失业保险制度,或建立一个使保健费用剧增的医疗保健制度。”他认为:“社会保险制度对目前的经济问题应负多大责任,尚不清楚。但看来, 人们确实普遍认为,美国的社会保险政策既不公平,也没有效率。”
在未来学领域中,1990年约翰·奈斯比特和怕·阿博顿妮(Patircia Aburdene)在出版的《2000年大趋势——九十年代新趋向》新著中把福利国家的私有化当作90年代“通向21世纪的入口”“对我们的生活产生最重要影响的趋势”之一。在福利国家的私有化一章中, 他们论述了英国成了楷模; 全球性的私有化运动,约有100个其他国家都开始了对国家结构进行根本性的改革; 重新构思社会福利制度:即
①从公房制到私房制;
②从国家保健服务到个人选择服务;
③从国家法令到市场机制;
④从社会福利到工作福利;
⑤从集中到分散;
⑥从政府垄断到企业竞争;
⑦从企业国家所有到企业雇员所有;
⑧从政府的社会保险计划到私人的保险和投资;
⑨从税收负担到税收削减。
在美国福利制度的衰落一节, 书中说:“也许美国扩大私有化最好的例子, 是全国性的要求人们放弃福利而加入私人企业工作的运动。到目前为止,约有39个州颁布了工作福利计划。国会也命令各州到1900年底都必须制定有关就业问题的计划。”“全国州长协会表达了这种新的重视劳动观点的看法:‘我们目标是建立宁愿劳动而不依靠公共救济的制度......提供真正的就业机会是使贫穷家庭和儿童摆脱贫困的最有效的道路。
工作福利政策反映了美国的新价值观:
①相信劳动比依靠政府救济更能使人民富裕;
②中产阶级和富裕家庭的母亲外出工作的趋向;
③享受福利的人必须尽快找到工作,以减轻政府的压力。”他们说,“甚至在工作福利实行之前,美国人民就提出了许多有关福利对个人、家庭和国家影响的尖锐的问题。是否影响了人们劳动的积极性?是否导致少年妈妈的增多?是否影响了婚姻和家庭生活的稳定?它是否鼓励了人们一代代依靠政府的救济而生活?”他主张:“我们——政府,将给予经济资助, 反过来, 你们——享受福利的人,应尽自己的努力找到工作。”
美国未来学家约翰·托夫勒(John Taufle)在《第四次浪潮》一书中惊呼“人类遇到了资源枯竭、环境污染等一系列问题”,“人类必须面对癌细胞扩散般的人口爆炸”,“安置人类的生活、保护自然资源、人类的发展将是我们跨世纪的世纪议事”。
书中在谈到美国人的老龄化问题时说:“衡量美国人生活入不敷出的真正尺度, 不仅仅是联邦政府借款的数量, ......还必须考虑影响下一世纪生活水平的最大挑战——生育高峰一代退休时必须支付的最大社会费用。”“现在最年轻的生育高峰期的婴儿都已长大成人, 而其中大多数人都在努力工作,大量纳税, 他们中90％以上都有工作,这是美国有史以来就业率最高的一代。”这代人)“收入一般都在增加。他们的纳税额也在提高。生育高峰期的一代人获得了政府给予的许多利益。上述趋势综合起来, 在近期内形成的有力的社会保障系统也就不奇怪了。但是到生育高峰期一代人退休时, 以上所有的趋势将会逆转。”生育高峰一代人“大多数所面临的主要困境,是他们需要为退休早作积蓄。但是, 他们又无力做到这一点。生育高峰期这一代人可能比美国历史上任何前辈都要过更长的退休生活, 但是他们又不 可能很有保障地达到今天老一代公民所享有的同样的福利水平。”
上述各种见解表明, 人口、环境和资源对于现今和21世纪的社会福利会产生巨大的影响, 在研究和制定社会福利保障政策时是必须加以注意的。如本章开始所说,严格说来福利经济学是一门年轻的部门经济学分支, 美国没有还说不上有自己的真正的福利经济学说和理论, 然而在当代世界经济最发达的美国, 各类经济学说又对社会福利保障有着自己的见解, 有鉴于此我们把它简要介绍出来, 对于认识和了解美国的社会福利保障政策的演变是不无益处的。
社会福利保障同样是一些从事政治战略问题研究的学者和专家注意的一个热点, 这个安全阀的作用究竟还会怎样?在新的条件下如何修正安全阀门?
兹·布热津斯基在《失去控制:21世纪前夕的全球混乱》一书中开列了“可能包括目前困扰着美国的主要问题或难题”的20个清单,其中包括和社会福利直接和间接相联的债务、低储蓄和投资、缺乏工业竞争力、生产率增长速度低、不合格的医疗保健制度、底质量的中等教育、日益恶化的社会基础设施和普遍的城市衰败现象、贪婪的富有阶级、日益加深的种族和贫困问题、广泛的犯罪和暴力行为、社会上绝望情绪的内部滋生、过度的性自由等12条。
以《大国的兴衰》一书闻名于世的保罗·肯尼迪在他的新著《为21世纪做准备》中为美国的前途担忧,书中写道:“虽然有关美国的‘兴衰’的辩论很大一部分自然集中在经济问题上, 但是围绕着教育制度、社会结构、人民的福利、甚至他们的政治文化方面的失误也进行了大量的辩论......大概是担心造成缺乏竞争力的原因可能远远不只是储蓄率不够高。”他引用著名电视评论员约翰·钱塞勒的话:“我们确有长处,但是它正在被许多弱点——我们发现难以愈合的无数个伤口——所侵蚀。我们从事政治活动、管理我们的企业、教育我们的儿童、救济我们的穷人、照料我们的老人、储存我们的金钱、保护我们的环境和管理我们的政府的方式削弱了我们自己。”
保罗·肯尼迪在书中详尽地分析了国内的各种社会问题, 他谈到:“医疗保健业的雇员人数在80年代增加一倍——从而降低了总的劳动生产率——耗费大约12％的国民生产总值”,“然而却有许多公民没有得到良好的医疗保健, 事实上700万美国人缺乏医疗保险并因而受了苦。”“不平衡的保健状况反映出当代美国的财富和收入结构问题。普通经理比工业工人的收入高出90倍(1980年是40倍), 但是30％的非洲血统美国人和20％的拉丁美洲血统美国人的收入低于官方规定的贫困线,生活在贫民窟里。”“越来越明显的迹象表明,18岁以前的公立学校总体水平相对来说是平庸的”。“美国将在许多方面受到人口变化趋势的影响”,“从长远来说,最严重的后果是社会保险基金将会耗尽,从而在为美国老年人提供保健经费方面和财政制度方面造成危机。到那时, 掌权的政界人物由于面临因社会保险基金亏空而加剧的联邦赤字。”
结束语
从以上我们对西方国家和美国各类经济学派对社会福利保障的见解中, 我们既可以看到美国社会福利保障的成功,也可以看出它在新形势存在的严重问题, 福利改革势在必行, 无论那个学派在这一点上是认同的, 但是,福利改革向何处去, 出路何在, 他们之间的看法却是大相径庭的。
美国的社会福利保障已经走过了70多年的历程, 这些看法尽管带有资本特色, 我们绝不能照搬过来, 但是,他们所走过的路却应该被看作是人类的宝贵财富, 不要忘记, 美国毕竟是当今世界最发达的资本主义国家, 在这个现代化进程中的国家怎样处理丰裕和贫困, 怎样解决财富的再分配是一个人们共同关注的大事。
特别是我们注意到社会福利保障是一个涉及经济发展和持续发展、涉及社会政治稳定,进步和发展的系统工程, 对它的政策的回顾是重要的, 对它的旁侧是必要注意的, 对它的前瞻更是必须重视的。人们常说上去容易下,下来难, 这在社会福利保障政策制定中是要特别注意的。在困难时期制定的社会保障政策要考虑到到了发展时期怎么办? 在扩张时期制定政策时要考虑到发生困难而力不从心时又怎么办? 还有那些影响社会福利保障的人口结构, 环境资源等变化的因素的影响,从这个意义上讲,我们对美国的社会福利保障政策的过去、现在和未来及其争论有所了解, 这对于建设富有中国特色的社会福利保障体制是有意义的。
中共中央第十四次代表大会的报告强调, 90年代要“深入分配制度和社会保障制度的改革”, “积极建立待业, 养老, 医疗等社会保障制度”。“必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产和商品经济一般规律的先进经营方式和管理方法”。
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的第五部分:建立合理的个人收入分配和社会保障制度说:“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存制度, 体现效率优先、兼顾公平的原则。”“建立多层次的社会保障体系, 对于深化企业和事业单位改革, 保持社会稳定, 顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要统一, 管理要法制化。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险业, 作为社会保险的补充。”
从立足21世纪,走向世界的发展角度看, 在建立和完善我们的社会福利保障体系中, 借鉴西方国家的经验和教训, 笔者认为需要十分重视注意的十个问题:
①效率优先,兼顾公平的原则。没有效率的社会福利保障制度是不可能持久,也没有生命力的, 采取违背生产力发展的超前“平等”方法来建立的社会福利保障建筑在损害部分居民利益集团基础上的,也是不能持久的。没有相对的公平原则就不可能有安定的现代化环境, 更不可能有社会主义的特色。
②适应生产力发展近期和中期水平原则。不注意这一点, 就可能说大话兑不了现,或者“寅吃卯粮”,最后造成及其被动的局面, 出现象西方国家那样的福利危机。这对于处于现代化水平很低的初级阶段的社会主义国家尤为重要, 搞超出生产力水平的社会福利保障制度和计划是要吃大亏的。在这个问题上的历史教训是极其深刻的。事实上, 再分配问题和生产力发展水平的关系是最为密切的, 不能以感情代政策, 以设想代实践。这里我们尤其要注意到从本世纪90年代到下世纪的30-40年代是我国劳动力最丰富的时期, 自下世纪30-40年代开始又是我国银色浪潮冲击的高潮时期和劳动力相对短缺的时期, 因而,注视“文革”前后婴儿高峰年龄段的成长中引起的对社会福利保障的影响是特别需要超前研究和思考的。
③工作福利开发脱贫救助赤贫原则。除了不可抗拒的意外灾害需要政府和全民动员实行救济外, 单纯性救济弊多利少, 提倡为工作创造条件的福利措施。单纯救济性扶贫应尽可能地向开发性脱贫转化。赤贫、温饱、小康、富裕的概念不能带有随意性, 需要科学的量化, 没有这样的科学量化, 也就很难真正解决贫困问题。相对贫困问题是在现代化经济发展中难以避免的, 但是应当防止贫富差距的扩大,并采取切实措施,逐步把这个差距缩小到一个合理的范围内。我们要解决脱贫,还要注意新贫困和返贫现象。
④政府、企业、社区、团体、私人和家庭并举的多元原则。我们的社会主义是主体, 但是这个主体并不排斥多元, 尤其在社会保障事业上, 政府和国家不可能也不应该事事都包起来和管起来。没有多元原则就不可能有持久而切实可行生动活泼的社会主义社会福利保障事业。
⑤资金来源多渠道原则。这和上面说的多元原则是一个道理。广开财源, 包括各级政府的, 企事业的, 社会团体的, 私人的, 慈善团体和基金会的, 民间自助的, 家庭的, 也不排除国外捐赠的, 只要符合三个有利的总方针何乐而不为之?
⑥福利保障科学管理多层次和精兵简政原则。社会福利保障没有科学管理不行,一家独管不行, 机构太多不行。防止管理机构臃肿, 占了纳税人和捐赠人为福利事业的大量的钱财, 甚至可能出现的各种腐败和丑恶现象。
⑦政府宏观控制和管理原则。从宏观控制和管理的角度来说, 我们要“大政府”, 从社会福利保障的具体操作来说我们要“小政府”, 要中央政府和各省、市地方政府各有其权,各守其职。
⑧既积极又稳妥的逐步推广原则。个别父母官爱搞“短平快”“立杆见影”,往往积极有余,稳妥不足, 好大喜功,一步到位, 社会福利保障上去容易下来难, 切忌未加逐步试点,全面铺开, 造成难以收拾的局面。
⑨因地制宜,一切从实际出发不搞一刀切原则。不唯书, 不唯上, 只唯实,这是实事求是的科学态度, 然而有的人只是唯命是从, 根本不顾实情,违背了因地制宜原则, 而对于社会福利保障来说,情况千变万化, 必须对实情有确切的把握并能跟踪情况的变化, 否则, 用意不错, 效果不佳。
⑩关注特殊利益集团和兼顾各个利益集团原则。这是一个局部利益和整体利益的相互关系问题。无疑对于特殊的群体必需实施优惠的倾斜政策, 然而这种政策是以财富再分配为条件的, 它要符合市场经济的运作规律, 而不能习惯于旧有的行政命令式管理方式。
建设我国社会主义特色的社会福利保障事业是前无古人的伟大事业, 实行起来是一个极其复杂的系统工程, 愿它能在实践中逐步摸索出我们自己的路, 建立我们自己的社会福利保障体系, 建设我们自己的社会福利保障学说, 为伟大的社会主义四化大业管好安全阀门。
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