巴西环境部于2000年批准 CONAMA 266号决议，旨在制定植物园的指导方针，规范植物园的运作，确定植物园的目标，通过成立国家植物园委员会（CNJB）探索巴西植物园的规范管理和分类分级，其经验值得我国构建国家植物园体系建设借鉴。

巴西较早关注环境政策。1500 年 葡萄牙航海家佩德罗‧卡布拉尔率探险队占领殖民巴西和1822年巴西独立后，注重开发自然资源有关的法规。1965 年颁布《狩猎法》《捕鱼法》和《森林法》，将自然资源界定为国家财产，开启了巴西环境立法的 “零散阶段”。20世纪 80年代是巴西环境立法的 “整体” 或 “综合”阶段，颁布了第 6938/81 号法律--《国家环境政策法》。1981年颁布的第6938号总统令，规定国家环境政策及其目的、制定和实施机制，创建国家环境系统（Sistema Nacional do Meio Ambiente，SISNAMA）和国家环境委员会（Conselho Nacional do Meio Ambiente，CONAMA）。CONAMA 是环境部跨部门和跨联邦州、区、市政府纵向协商合议机构，环境部部长为总召集人。

1  CONAMA 第 266号决议的历史

巴西环境部 (MMA)和环境和可再生自然资源研究所 (IBAMA) 第 02001.000117/94-16/ 号文件包含与起草第 266 号决议有关的所有文件，其中包括 1992 年至 1994 年间提出的六项法案草案及其提案的演变过程。其一，在 1992 年 1 月的全国植物大会上讨论关于植物园立法的初步文件，关注巴西植物园 “行动标准化”问题。其二，巴西植物园网络（Rede Brasileira de Jardins Botânicos--RBJB）主席 1992 年 9 月 25 日致信邀请第三届国际植物园保护大会的与会者参加一个讲座，讨论植物园立法。其三，规范植物园的建议得到了负责制定和实施国家环境政策的联邦机构环境部MMA 和 IBAMA 在制定第 266 号决议时的积极合作。鉴于该决议包含了国家批准的保护准则，它可被视为植物园的公共政策文书，而不仅仅是一份规范性文书。国家环境委员会于 2000 年 8 月 3 日批准 CONAMA 第 266 号决议，并于 2000 年 9 月 27 日刊登在《联邦官方公报》上。CONAMA 266 号决议提出建立国家植物园委员会（Comissão Nacional de Jardins Botanicos，CNJB），隶属环境部，为创建植物园制定指导方针，规范植物园的运作，并确定植物园的目标。2001 年 8 月 30 日 CONAMA 第 287 号决议对第 266 号决议进行补充，授权里约热内卢植物园研究所行使国家植物园委员会与植物园注册和分类有关的权力。

2 国家植物园委员会的职责

I. 决定植物园的创建和框架要求；

II. 监测和评估植物园的表现；

将植物园的目标任务确定为六项：

I. 促进与传播植物的多元文化价值及其与可持续利用的目的相适应的研究、保护、保存、环境教育和休闲；

II. 保护（包括通过适当的园艺技术）野生或稀有或濒危物种，特别是在地方和区域层面，以及保护具有经济和生态重要性的物种，恢复栖息地或生态系统；

III. 维护种质库、迁地和就地遗传资源储备；

IV. 以植物收藏为参考，以系统和有组织的方式对植物进行记录和归档，旨在充分用于保护和保护自然，进行科学研究和教育；

V. 促进与国内外实体和机构的科学、技术和文化交流；

VI. 激励和促进人力资源培训。

明确提出植物园的科学定义

植物园被理解为保护区，全部或部分由科学认可的活植物收集构成，用于组织、记录和识别、研究国家的植物历史遗产，全部或部分向公众开放，服务于教育、文化、休闲和环境保护。

CONAMA第266号决议（2000 年）规定：（1）植物园保留发展预留区域，（2）负责植物进出口和交换、植物或其部分组织器官商业化遵守特定法律，（3）所有植物园必须在环境部注册，环境部通过里约热内卢植物园进行植物园注册评估分级。

3 第 266 号决议的实施 

执行第 266 号决议的最初措施是发布 2000 年第 MMA 267 号法令，该法令任命了国家植物园委员会（CNJB），该委员会主要由隶属于公共机构的组织组成，负责管理植物园问题。

2001 年 3 月，在其就职会议上，为了加快进程，国家植物园委员会决定要求市政管理部将与植物园注册和分类的初始程序有关的职责下放给里约热内卢植物园 JBRJ。国家环境植物委员会第 287/2001 号决议批准了这一授权。

第一次会议还批准了后来成为国家植物园委员会第 13 号议案（2001 年 7 月）的内容（见立法部分），并为国家植物园委员会设立了一个技术秘书处，其任务是为委员会的活动提供支持和建议。

4 寻求植物园分类方法  

国家植物园委员会技术秘书处编写了一份研究报告： “根据第 266/ CONAMA 号决议，为讨论植物园分类方法提供补贴”，其目的是为国家植物园委员会讨论植物园分类方法和标准提供基线标准，并提交一份因其公证性质而需要的程序证明文件提案。

这些基线标准是在将 里约热内卢植物园 JBRJ 划分为 “A 类” 的基础上制定的，其方法是分析对第 266 号决议每项内容的可能解释，这些解释是通过与有资格评估各地区 JBRJ 状况的人员进行访谈获得的（Parreiras，2001 年）。

通过分析，提出了一些意见和建议，这些意见和建议有助于国家植物园委员会讨论如何着手制定该框架，并确定每个要求项目所采用的拟议文件证据。

每个植物园都有自己的使命，而这一使命决定了植物园的结构、运作和概况。因此，每个机构的特殊性决定了评估其是否符合第 266 号决议规定的分类要求的标准。

努力制定一个 根据第 266 号决议对植物园进行分类的工作取得了以下结论：

I - 在确定植物园分类标准时，必须考虑机构使命和植物园类型。

II - 在评估第 266 号决议对 A、B 和 C 三类中每一类的大部分要求时，应以灵活的标准为基础，以便对具有不同特点的机构进行分类。

III - 应避免将要求中出现的概念，如 “技术人员” 等，缩小定义的范围，使其难以或不 可能在如此多样化的机构中加以识别。

5 构建植物园登记系统  

2001 年 12 月 6 日颁布的第 10.316 号法律将里约热内卢植物园JBRJ 转变为联邦自治机构，规定其职责为 “......国家植物园注册系统的控制和运行”，这巩固了第 266 号决议赋予它的职责。

因此，植物园的注册和分类虽然相互关联，但却属于不同的决策机构：植物园分类由 CNJB 负责，但注册必须由环境部通过 JBRJ 发布。

植物园登记系统提交给国家植物园委员会进行评估，该系统规定了使其投入运行所需的行动和工具，其流程图包括分类和登记过程中的各项活动。

该系统通过国家植物园注册系统在 JBRJ 实施，该系统的建立是为了容纳 CNJB 的技术秘书处，最重要的是为了履行新的法律属性，这赋予了研究所作为监管机构的特殊性。

6 执行审查第 266 号决议 

上述措施反映了 CNJB 和 JBRJ 为执行第 266 号决议所做的努力。决议发布时，植物园适应新要求的法定期限已于 2002 年 8 月 3 日正式到期。

为了遵守这一期限，并保证第 266 号决议在执行过程中的灵活性，使其成为鼓励植物园发展的工具，国家植物园委员会采取了以下措施：

− 决定所有能够证明自己至少满足所申请类别中六项要求的植物园都将获得临时注册，初始分类为 C 类。

− 提供了一份由技术秘书处起草的文件指引，指导植物园遵守必要的法律程序。

− 规定了申请注册和分类的最后期限为 2001 年 10 月 20 日至 2002 年 3 月 4 日。

− 根据对注册和框架程序相关文件的审查，于 2002 年 3 月 20 日开始对植物园进行评估。

− 在委员会认为有利于提高框架的清晰度和客观性时，决定可对植物园的条件进行现场检查。

鉴于第 266 号决议、分类方法和登记系统本身都是新事务，因此其有效性仍有待验证和检验。

在 2002 年 3 月举行的一轮植物园评估和框架制定工作中，国家植物园委员会（CNJB）对申请注册和框架制定的植物园的档案进行了法律适用性审查，从而检验了包括第 266 号决议本身在内的这些文书的有效性和有效性。

在全国 31 个原则上可以申请注册并被列为植物园的机构中，有 18 个进行了注册登记。CNJB 认为这一数字非常令人满意。

为了开展评估工作，委员会分为四个小组，每个小组由两名顾问组成，其中一名顾问为报告员，每个顾问负责审查一定数量的案例。报告员负责就小组所评估的每个机构的分类或其他情况提出意见。最后，委员会讨论每项意见并发表正式意见。

有四家机构登记在册并被确定为 B 类，一家为 C 类。巴西利亚植物园、阿雷格里港植物园、贝洛奥里藏特动物园-植物园基金会植物园和里约热内卢植物园研究所被列为 B 类，而梅洛-莱唐教授生物博物馆植物园获 C 类等次。

以下机构已获得 C 类注册和临时分类的保障--在所需类别中获得 6 分或以上的植物园可获得为期一年的临时分类： 拉热多植物园; 阿德尔莫·皮瓦·儒尼奥尔植物园; 弗朗西斯卡·M·G·里施贝特市立植物园; 圣保罗植物园; 罗德里格斯‧阿尔维斯森林 和 埃米利奥·戈埃尔迪博物馆。

在 2002 年 6 月 30 日之前，这些机构可根据自己的意愿重新申请确定以前申请的类别。在这种情况下，它们的档案必须补充证明需要进行 CNJB 在第一次评估中建议的调整的资料。否则，一年后他们必须接受新的评估，以获得最终分类。

另有 7 个植物园因不符合注册和临时分类的最低要求，或因提交的报告结构欠佳而无法承认注册。此外，还建议其中一个植物园暂时关闭以进行调整，另一个被认为处于实施阶段，可在一年内再次申请注册。而其他机构将在 2002 年 6 月 30 日之前调整其报告，并达到注册和框架要求。

那些没有在第一次评估规定的期限内申请注册和分类的机构，只能在 2002 年 6 月 30 日之前提出申请，因为 CNJB 需要足够的时间来进行新的评估，因为第 266 号决议规定调整现有植物园的最后期限为 2002 年 8 月 3 日。

在这一期限之后，国家植物园委员会将把停止申请注册的植物园名单通知市政厅和所有支持植物园的机构，并建议不接受它们的申请。委员会还将通知那些已经注册的植物园，以及那些在本次评估过程中尚未获得注册资格，但将努力满足 CNJB 关于未来注册和分类的建议的植物园。

在对这些文书进行验证时，程序可能会突出其文书的不足之处以及改进这些文书的方法，这一点是可能的，也是可取的。委员会自己的评估和许多报告都证实了评估和制定程序的指导原则，这些报告的结构完全符合指导原则的要求。至于那些不符合要求的报告，显然是没有按照指导原则编写的。

这些经验还突出了改进第 266 号决议的重要性，以便起草一份规范植物园的法案。

从一开始，人们就认为有必要在每一个框架类别中建立不同的分类级别，因为这种分类方式造成了严重的扭曲：一些植物园虽然在形式上符合要求，但其条件和质量却大相径庭，结果却被归入同一类别。例如，JBRJ 与结构明显比它差得多的植物园被归入同一类别。

 7 挑战和建议

巴西的环境立法正在建设之中，有时是巩固，有时是从最广阔的角度指出国家环境政策的要素：保护生物多样性和自然资源利用与发展的可持续性。

因此，可以将第 266 号决议视为一个起点，它带来了寻找以下问题答案的挑战：

− 不注册或不符合注册条件的机构，除了有可能因不遵守联邦法规而受到法律制裁外，还会有什么后果？ 

− 鉴于巴西在生物剽窃、森林资源的获取以及从中获得的利益的公平分配等方面所面临的问题，植物园活动的标准化有多重要？

− 我们怎样才能使植物园也享有自然保护单位的特权，能够对其周围环境进行干预，并从环境犯罪的罚款中获得资源？

− 如何促进植物园的体制和科学发展？

   通过分析植物园的管理过程提出的这些问题的答案将来自这一过程本身。不过，一些路径已经可以指出：

− 重新提出将植物园管理条例转化为法律的建议，根据 266 条的实施经验进行必要的调整。

− 在法律中纳入保护单位的特权：对周边地区的干预、从环境犯罪的罚款中获取资源，以及其他有利于其机构发展的特权。

− 鼓励对植物园发展所涉及的各个方面进行研究：体制、行政、必要资源（财政、技术和科学）。

− 通过实施《植物园创建、实施和发展支持计划》，使 2001 年 12 月 6 日第 10.316 号法律里约热内卢植物园 JBRJ的法律属性产生实际效果，并以评估过程本身指出的解决方案为基础。

扩展阅读：

Parreiras, O. M. U. d. S. (2003). A regulamentação dos jardins botânicos brasileiros: ampliando as perspectivas de conservação da biodiversidade. Rodriguésia, 54(83), 35-54.