ASTUS+NICU框架下的政府治理创新与政策适配研究：场景开放、思维变革与学习机制构建

作者：周茂源 王欣

摘要

ASTUS+NICU框架以住区“可持续运营”而非单次开发交付作为价值生成的基本前提，对现行以土地出让、项目建设和事后监管为核心的城市治理体系提出了系统性调整要求。围绕“六项核心技术专利+两项金融策略” （住宅经营性副单元、住宅同层停车位、家庭分布式储能、住区虚拟电厂、吸收市政道路积水城市内涝的海绵住区水库、住区“人车宅”同框区块链数据平台及住区能源基础设施REITs／RWA）在现实城市中的实施条件，本文从制度承载能力的角度，对规划、土地、财政、金融及行政组织结构的适配问题展开分析。研究表明，传统行政体系在目标设定、流程组织与激励约束机制上形成了高度稳定的运行范式，一旦技术目标由“建设完成”转向“长期运营”，原有制度即出现明显失配。鉴于此，文章提出以场景开放作为制度调整的现实切入口，通过政策沙盒、跨部门协同与学习型政府机制，推动治理模式由静态管控向动态调节转型。相关结论为新型城市发展模式的制度化落地提供了可操作的分析框架。

关键词：ASTUS+NICU；政府治理创新；政策适配；场景开放；行政改革；学习型政府

1 引言：城市治理范式转型的必然性

中国城市发展正在由规模扩张阶段进入存量主导与质量提升并重的新阶段。建成区面积持续增长，但治理效率、公共服务质量与财政可持续性并未同步改善。根据国务院发展研究中心统计数据，过去十年城市建成区面积增幅接近一半，而城市运行成本与管理复杂度同步上升，这一结构性张力正在削弱传统治理模式的有效性。

长期以来，城市治理以土地配置与项目审批为核心，强调规划确定性、建设合规性与事后监管完整性。这一模式在增量扩张阶段具有较强适配性。然而，当城市价值创造逐步转向能源管理、空间复合利用、公共服务效率与资产长期运营，单一依赖建设逻辑的治理体系已难以回应系统性、动态性与跨部门协同的现实需求。

ASTUS+NICU框架的关键突破，在于将住宅单元重新界定为具备持续运营能力的城市住区运营单元。这一转变并非单纯的技术升级，而是对政府角色的重新定位：由土地供应与规划审批主体，转向场景营造、规则制定与多方利益协调者。住宅经营性副单元、同层停车位、分布式储能、虚拟电厂、海绵水库与区块链平台等技术系统，以及REITs与RWA等金融工具的协同实施，对制度环境的系统匹配提出了更高要求。

基于上述背景，本文重点讨论三个问题：政府应如何通过场景开放与政策适配，为ASTUS+NICU框架提供可实施条件；行政体系内部的稳定结构为何构成转型阻力；以及，政府如何构建自我学习与持续调整机制，以适应以运营为导向的城市发展模式。

2 ASTUS+NICU框架对政府治理的制度需求分析

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2.1 制度需求的多维结构

ASTUS+NICU并非由单一技术构成，而是一组需要在规划、建设与运营全周期内持续运行的系统组合。问题并不在于技术是否成熟，而在于现行制度是否具备承载这些系统长期运行的能力。

在规划层面，复合功能与弹性指标成为前提条件；在建设审批阶段，功能转换、系统接入与安全责任划分需要突破一次性许可逻辑；进入运营阶段后，收益权、数据权与公共责任的界定成为核心议题。相较而言，现行制度更擅长处理“是否允许建设”，而非“如何保障长期运行”。

表1 ASTUS+NICU框架下政府治理的制度需求结构

2.2 政策体系的适配方向

规划政策首先面临调整压力。蓝图式规划强调结果确定性，而运营型住区的价值来源于对需求变化与系统状态的持续响应。因此，需要由静态指标管控转向过程性调节机制，并通过负面清单与激励工具引导功能演化。

土地政策的关键不在于出让方式本身，而在于使用权、经营权与收益权的结构性分离设计。财政与金融政策则直接决定制度激励方向：一旦现金流由前端集中转向后端持续，仍以一次性收入作为主要考核依据，难以形成有效激励。

3 场景开放的实施路径与步骤

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3.1 多层次场景开放体系

制度调整往往停留在原则层面，其根本原因在于缺乏可被观察、评估与修正的实践载体。场景开放的价值，正在于为制度试运行提供现实空间。

物理场景为技术系统运行提供条件，制度场景为政策弹性预留空间，数字场景则使复杂系统具备可观测性。三者相互支撑，缺一不可。

3.2 场景开放的阶段化实施

第一阶段为概念验证期，重点不在规模扩张，而在识别制度断点；第二阶段进入模式完善期，通过跨区域比较形成可复制经验；第三阶段实现全面推广，并将成熟做法纳入常态化制度体系。

4.行政惯性的结构性成因与自我革命机制

行政惯性并非个体问题，而是由部门边界、流程结构与考核导向共同塑造的系统稳定状态。在既有框架下，偏离常规流程的行为被自动识别为风险，这一机制在客观上抑制了制度创新。

因此，自我革命并非依赖外部压力，而需要通过认知重构、能力建设与激励机制调整形成内生动力。学习型政府的核心，不在口号，而在于是否具备持续修正自身行为的制度条件。

5 政策适配的渐进式路径与协同机制

政策创新宜采取渐进方式。临时性突破用于测试制度边界，局部政策用于吸收有效经验，系统性重构则通过法律与规章实现稳定化。跨部门协同的关键，不在于新设机构数量，而在于决策权、责任与信息是否在同一层级闭合。

6 实施保障与评估机制

评估指标的设计决定改革行为方向。将制度创新度、实施完成度、社会反馈与长期可持续性并列考量，有助于修正短期政绩导向。动态评估的意义，在于持续校正偏差，而非简单排序。

7 结论与政策建议

ASTUS+NICU框架并未要求政府承担更多事务，而是要求其调整介入方式。当治理目标由“项目交付”转向“系统运行”，制度设计的重心随之发生变化。场景开放提供了制度学习的现实路径，渐进式政策吸收降低了系统性风险，而行政自我调整能力决定转型能否持续。

问题并不在于是否转型，而在于是否具备理解并承载这一转型的制度能力。