政策环境变化与城市资产运营框架的制度条件

——基于ASTUS+NICU与国际智慧城市模式的比较分析

摘要： 2024年以来，中国在土地供应制度与电力市场机制方面出现明显政策调整。“带方案摘牌”将建设方案前置至土地出让环节，虚拟电厂被明确为新型电力市场经营主体。这两类分属土地管理与能源体制的政策变化，在城市更新与住区运营层面可能产生交叉影响。本文以ASTUS+NICU框架为分析对象，将其置于国际智慧城市模式的比较语境中，采用结构性维度比较方法，讨论该框架呈现的制度特征与约束条件。研究发现，ASTUS+NICU的核心特征在于将政策工具直接转化为资产生成条件，但这种模式的可持续性高度依赖政策连贯性、市场机制成熟度与金融监管稳定性。本文不构成政策建议，仅为框架层面的学术探讨。

关键词： 城市更新；资产运营；智慧城市；ASTUS+NICU；制度比较

一、问题的提出：政策变化与城市资产逻辑的转向

2025年是中国城市发展相关制度调整较为密集的年份。在土地管理领域，住建部自然资源部《关于进一步推动支持城市更新若干措施的通知》推动的“带方案摘牌”模式逐步扩大试点范围，将建设方案、功能结构、设计条件前置至土地出让环节，强化规划条件的确定性。在能源体制领域，国家发改委与国家能源局相继发布《电力市场运行基本规则》与《关于支持电力领域新型经营主体创新发展的指导意见》，明确虚拟电厂、智能微电网、负荷聚合商等新型经营主体的市场地位与准入条件。

这两类政策调整分属不同体制领域，但在城市更新与住区运营层面可能产生结构性耦合：“带方案摘牌”使空间功能组件（如附属住宅副单元ADU、混合功能空间、住区储能设施）的合法化路径更加清晰；虚拟电厂政策则使分布式能源资源的市场化收益成为可能。二者的制度叠加，使一个学术问题得以提出：住区是否可能成为具备可持续运营能力的资产单元？其价值来源是否可能从一次性开发收益转向持续性现金流？

在这一背景下，ASTUS（自适应社会-技术城市系统）+NICU（新型迭代产城融合住区）框架提出了一种“空间—能源—金融”协同的住区运行逻辑。本文不将该框架作为规范性方案进行推广，而是尝试将其置于国际智慧城市模式的比较语境中，讨论其制度条件与结构性约束。

二、政策变化的制度含义

（一）“带方案摘牌”的规划前置化

“带方案摘牌”的制度意义不仅在于缩短审批周期，更重要的是将部分空间设计要素前置为法定规划条件。这一机制的制度效应包括：

1、    提高建设结果的确定性

2、    降低开发后期的协调成本

3、    为“可运营型空间组件”提供合法化基础

在传统开发模式下，附属住宅副单元、混合功能空间、住区服务设施往往需要后续单独报批，存在规划不确定性与合规风险。若在供地阶段即将功能结构纳入规划条件，其制度稳定性将显著增强。从城市更新角度看，这为空间资源的资产化运营提供了前置条件。

（二）虚拟电厂的市场主体确认

电力领域政策调整的结构性意义更为显著。根据国家能源局2024年11月发布的指导意见，虚拟电厂被明确为可参与电力市场交易的新型经营主体。其制度含义包括：

1. 聚合合法性：分布式光伏、分散式风电、储能、可调节负荷可被虚拟电厂聚合；

2.  收益市场化：聚合资源可参与电能量交易、辅助服务交易、容量交易；

3.主体平等性：新型经营主体与其他市场成员享有平等市场地位。

这意味着，住区层面的储能、充电桩、可调节负荷等分布式资源，在制度层面已具备形成可计量收益流的可能性。需要强调的是，相关市场机制仍在完善过程中，收益规模与稳定性需长期观察。

（三）政策叠加的潜在影响

将规划前置化与能源市场化置于同一分析框架，可以引申出对房地产价值逻辑的再思考：

1.   传统价值公式：房屋价值 ≈ 地段溢价 + 市场预期

2.   可能的价值重构：房屋价值 ≈ 居住效用 + 运营现金流折现

   3. 这种价值逻辑转向在制度层面已具备讨论空间，但其实际有效性仍需经由市场检验。

三、国际模式的参照比较：结构性维度分析

为避免优劣排序，本文采用结构性维度比较方法。这一方法取向与国际智慧城市研究近年来倡导的“比较的比较”（comparison of comparisons）方法论相呼应——即关注不同城市如何在其政策制定过程中参照、引用、改造其他城市的实践。

1. 资产价值来源维度

差异在于：多数国际模式以“位置”或“制度稳定性”为价值锚点，而ASTUS+NICU强调“可运营组件”的现金流属性。这种差异的制度含义在于：前者依赖的是相对稳定的结构性因素，后者依赖的是政策持续性、市场成熟度与运营能力。

2. 技术系统集成逻辑

智慧城市研究文献通常区分几种技术集成模式：

    市场主导型（以美国为代表）：企业驱动、模块集成；

    法规框架型（以德国为代表）：标准先行、合规导向；

    政府统筹型（以新加坡为代表）：顶层设计、平台统一；

    社会共识型（以挪威为代表）：公众参与、透明治理。

3. 居民角色结构

ASTUS+NICU的特征在于技术设计直接对应政策结构——空间规划条件与能源市场规则的协同设计。这种“政策协同式集成”并非普遍模式，但在单一制国家政策协调背景下具有一定可行性。

   多数国际模式中，居民的角色定位为：公共服务的消费者、城市治理的公民、技术系统的被服务对象

   在ASTUS+NICU框架的设想中，居民被赋予双重角色：能源产消者（prosumer）与微型资产持有者。这一设想的理论意义在于：资产性收入可能成为劳动收入的补充来源。但这一机制的有效运行依赖若干条件：电力市场的成熟度与价格信号的准确性、运营主体的透明度与受托责任、金融监管框架对小微资产的保护机制。

4. 财政逻辑差异

   传统“土地财政”依赖一次性出让收入。若住区资产具备持续运营收益，城市更新的资金来源可能部分转向资产运营收益的分成或税收。但这种财政模式的转型是否具有规模化的可行性，仍有待试点检验。

四、AI时代收入结构与住区模型的制度含义

  在自动化与人工智能技术发展的背景下，多个国家面临相似的收入结构挑战：劳动收入占比变化、中产阶层收入压力上升、就业形态多样化。不同国家采取的政策路径存在差异：

· 德国路径：强化社会保障、维持制造业就业；

· 日本路径：产业转型、人机协作；

· 新加坡路径：精英化升级、吸引全球资本；

· 北欧路径：普遍福利、积极劳动力市场政策。

ASTUS+NICU框架提出的思路是：通过制度设计创造新的资产性收入来源。这一思路的前提是：政策的持续性与可预期性、市场收益的可计算性、金融风险的可控性。

若上述条件无法满足，资产性收入可能呈现较大波动性，甚至带来新的分配不公。

五、边界条件与研究限制

为保持讨论的完整性，需要明确以下边界条件：

   第一，电力市场规则的完善程度。 目前虚拟电厂参与市场的具体规则仍在细化过程中，各省实施细则存在差异。分布式资源的收益模式与结算机制尚未完全定型。

第二，分布式储能的经济性。 储能成本、充放电效率、电池寿命等技术经济因素直接影响运营收益的可持续性。

   第三，RWA（真实世界资产）与数字资产的监管框架。 若涉及资产证券化或通证化，需纳入金融监管范畴，相关法律法规仍在探索阶段。

   第四，跨部门协同成本。 规划、能源、建设、金融等部门的政策协调需要制度成本，并非所有城市具备相应的治理能力。

   因此，ASTUS+NICU框架的适用性可能主要集中于：一线或强二线城市、存量更新区域、能源需求密集区。

六、讨论与展望

在国际比较中可以看到，多数国家的智慧城市模式围绕以下目标展开：技术效率（如费城的AI交通执法）；社会治理（如首尔的AI公共服务）；公民信任（如阿姆斯特丹的数据主权设计）；资本安全（如海湾国家的资本吸引模式）。

   ASTUS+NICU框架尝试将“可运营组件”嵌入城市结构之中，其核心差异在于：将政策工具直接转化为资产生成条件。这种思路是否具有可复制性，取决于：政策的连贯性与可预期性、市场机制的成熟度、金融监管框架的适应性、跨部门协同的制度能力。

近期学术研究表明，智慧城市建设正经历从“工具理性”向“制度理性”的转变。ASTUS+NICU框架可视为这一转变的一个理论探索——它试图在技术系统与制度结构之间建立更紧密的耦合关系。

未来研究可重点关注：具体试点案例的实证追踪、不同类型城市的适用性差异、收益模型的量化测算、制度演化的比较研究。

七、结语

   2025年以来的政策变化，为城市资产运营逻辑的转向提供了新的制度空间。“带方案摘牌”强化了空间规划的确定性，虚拟电厂政策明确了分布式资源的市场主体地位。两类政策的叠加，使“住区是否具备可持续运营能力”成为一个值得关注的学术议题。

ASTUS+NICU框架在这一背景下提出了空间、能源与金融协同的运行结构。从国际比较视角看，其制度设计具有一定差异性——它将政策工具直接转化为资产生成条件，而非单纯依赖技术效率或社会共识。但这种模式的长期有效性，仍需经由市场实践与时间检验。

在AI时代收入结构变化的背景下，如何通过制度设计创造稳定、透明、可监管的资产性收入来源，是城市政策研究的重要议题。本文仅为框架层面的比较性讨论，不构成具体政策建议。

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