技术平权背景下地方财政转型路径研究:基于 ASTUS+NICU 理论框架的分析

    作者： 周茂源、王欣

摘要

在土地出让收入持续下行与地方财政刚性支出压力同步上升的背景下，传统土地财政模式的结构性约束日益凸显。本文基于 ASTUS+NICU 理论框架，系统分析“六项核心技术专利+两项金融策略”在城市住区尺度对地方财政结构的重塑机制。通过对二、三、四线城市财政收益结构的比较研究，揭示不同城市层级在土地溢价能力、运营收益潜力及风险承载能力方面的差异，并进一步构建基于现金流特征的财政可持续性评估模型。研究表明，在技术平权逐步实现的条件下，地方财政可由高度依赖一次性土地出让收入，转向以多元、持续、可预测的运营性现金流为核心的“运营财政”模式。本文为不同层级城市制定差异化财政转型路径提供了理论依据与政策启示。

关键词：ASTUS+NICU；地方财政转型；技术平权；运营财政；财政可持续性；城市治理

1 引言：地方财政结构性困境与分析框架的提出

中国地方财政体系正在经历一轮深层次调整。土地出让收入在过去十余年中长期充当地方财政的重要支柱，但其高度依赖房地产景气周期的特征，使财政稳定性在下行阶段迅速削弱。2021 年后，土地市场整体回落，土地财政的脆弱性被集中暴露，尤以二、三、四线城市最为明显。

问题并不在于“土地卖得少了”。关键在于，这一财政模式本身建立在一次性资源变现与长期公共支出责任之间的结构错配之上。当城市发展由增量扩张转向存量运营，财政需求从建设融资转向持续运维，土地财政的制度边界已难以适配新的城市发展阶段。

鉴于此，ASTUS+NICU 理论框架被引入作为分析工具。该框架通过整合住宅空间重构、能源系统、水资源管理及数字化治理等六项核心技术，并辅以 REITs 与 RWA 等金融工具，使住区从“财政消耗单元”转变为“财政贡献单元”，从而在城市微观尺度上重塑财政现金流结构。

本文围绕三个问题展开讨论： 第一，不同层级城市在土地财政条件下的结构性差异； 第二，ASTUS+NICU 模式对地方财政收益结构的重构机制； 第三，在技术平权背景下，地方财政长期可持续性的演化路径。

2 不同城市层级下的财政结构差异

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2.1 传统土地财政的层级特征

在土地财政框架下，城市层级差异表现为一种高度稳定却不断加剧的结构分化（表 1）。一线城市凭借稀缺区位与强产业集聚能力，仍可通过较高溢价率分摊基础设施成本；而随着城市层级下降，土地溢价能力显著减弱，土地出让收入在财政中的占比却持续上升。

这种“占比上升—能力下降”的组合，构成了三、四线城市财政体系的“双重脆弱性”。土地价格缺乏上行弹性，但财政支出责任并未同步收缩，最终形成以低价卖地支撑高强度公共支出的被动局面。

表 1 传统土地财政模式下不同城市层级财政结构特征

2.2 ASTUS+NICU 模式下的收益重构逻辑

ASTUS+NICU 框架的核心并非“增加财政项目”，而是改变财政收益的形成方式。相较于土地出让收入的单次实现，该模式通过住区层面的能源、空间与基础设施运营，形成持续性现金流，并通过税收、分成和政府购买服务等方式进入财政体系。

其财政贡献可分为三类：

一是直接运营收益，包括能源系统分成、停车与空间运营税费、商业空间经营税费及水资源管理服务收入；

二是间接财政贡献，体现为市政成本下降、税基扩展与就业、消费增长；

三是金融化收益，通过 REITs 与资产证券化工具，将运营资产转化为稳定的税收来源。

这一结构的关键在于：财政收益不再依赖资产价格上涨，而依赖资产运行效率。

2.3 不同层级城市的差异化收益结构

在 ASTUS+NICU 框架下，不同城市层级的收益重心呈现出显著差异（表 2）。一线城市仍保留一定比例的土地收入，但运营性与金融化收益占比明显提升；二线城市在能源系统与金融化收益方面潜力最为突出；而三、四线城市则更多依赖市政服务型收入与低成本、稳定回报的运营项目。

表 2 ASTUS+NICU 模式下各层级城市财政收益结构预测

由此可以看出，ASTUS+NICU 并非削弱土地财政，而是将其从“唯一支柱”转化为“多元结构中的一环”。

3 技术平权背景下的财政作用机制

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3.1 技术平权的双重财政效应

技术平权意味着核心技术不再依赖个别城市或项目的高溢价支持，而是在更大范围内以标准化、规模化方式部署。这一过程对财政的影响具有双重性。

一方面，成本下降、规模效应与标准统一，将显著降低财政介入门槛，并扩大可分配收益基数；另一方面，单项目收益下降、区域间能力差异扩大以及监管复杂度上升，也对财政管理能力提出更高要求。

因此，问题不在于是否推进技术平权，而在于财政制度是否同步完成适配。

3.2 运营阶段的现金流特征

与土地财政高度集中的一次性现金流不同，ASTUS+NICU 模式下的财政现金流呈现出持续性、可预测性与抗周期性并存的特征。能源、水务与基础空间服务需求具有相对刚性，其收益波动显著低于土地市场。

更为重要的是，随着技术效率提升与管理能力增强，运营性收益具备内生增长潜力，这一点在传统土地财政框架下几乎不存在。

3.3 财政可持续性评估模型

为量化不同城市在该模式下的财政健康状况，本文构建财政可持续性指数模型，将收益稳定性、支出匹配度、增长潜力与风险抵御能力纳入统一分析框架。该模型强调现金流质量而非规模本身，为跨城市比较与政策评估提供了可操作工具。

财政可持续指数 = α×收益稳定性 + β×支出匹配度 + γ×增长潜力 + δ×风险抵御能力

其中：

收益稳定性 = 运营收益波动率倒数 × 收益来源多元化指数

支出匹配度 = 1 - |刚性支出增长率 - 收益增长率| / 收益增长率

增长潜力 = 技术进步贡献率 + 效率提升贡献率

风险抵御能力 = 应急准备金充足率 + 债务可持续性指数

基于该模型，可以量化评估不同城市在ASTUS+NICU模式下的财政健康状况。

4 2025—2035 年财政结构演化的情景推演

在基准情景下，假设技术平权以年均 15% 的速度推进，到 2035 年覆盖大部分新建住区及部分存量改造项目。推演结果显示，地方财政结构将经历由“土地主导”向“运营主导”的渐进转变，财政可持续性指数同步上升。

表3：2026-2035年地方财政结构演变推演

注：财政可持续指数范围0-1，越高表示可持续性越强

差异化路径分析进一步表明，二线城市应优先布局能源与金融化收益，三线城市侧重市政服务与空间运营，而四线城市则需采取低成本、渐进式推进策略，通过区域协同降低制度与技术风险。

5 政策建议与实施路径

5.1 财政体制层面的适配改革

运营财政的建立，首先要求预算体系与管理工具完成相应调整，包括增设运营收益科目、引入跨年度平衡机制以及建立基于现金流的风险评估体系。相较于单纯的补贴政策，这类制度性调整更具长期意义。

5.2 分层实施路径设计

不同城市应依据自身财政基础与治理能力，采取阶段性推进策略。示范项目的价值不在规模，而在于为制度、技术与管理提供可复制样本。

5.3 区域协同机制

在技术平权背景下，单个城市独立推进的边际效率正在下降。通过区域技术共享、收益分成与风险共担机制，可显著降低制度试错成本，避免低水平重复建设。

6 结论与展望

    本文的研究结论可以概括为四点： 

第一，ASTUS+NICU 框架为地方财政从土地依赖走向运营驱动提供了现实可行的技术—金融组合； 

第二，技术平权将深刻改变财政现金流结构，其影响远大于单项财政政策调整； 

第三，不同层级城市在该框架下的最优路径存在显著差异，统一模式不可取； 

第四，运营财政的可持续性高度依赖配套制度改革。

    在理论层面，本文尝试将技术系统纳入财政转型分析框架，拓展了后土地财政时代城市治理研究的视角。在实践层面，则为地方政府与开发主体提供了可操作的路径参考。

未来研究有必要通过实证数据进一步验证模型假设，并深入分析运营财政与房地产税、城市更新等制度之间的协同关系。