观点 | 中国湾区经济空间战略研究（2）： “以海定陆”一词追考及其内涵

原创：叶属峰

“以海定陆”并非一个古代的固定成语，其战略性理念提出于上世纪90年代中后期，而近些年在海洋生态保护和国土空间规划领域逐渐兴起。“以海定陆”作为我国海洋生态保护修复与海岸带综合治理的核心原则，其学术思想可追溯至上世纪90年代中期海洋环境治理，词源正式见文献于21世纪初海洋生态学理念的演变，并在2017年正式进入国家政策话语体系。

以下从学术思想渊源、政策文本溯源、内涵演进三个维度进行考证。

一、学术思想渊源：从“以陆定海”到“以海定陆”

据权威专家回忆，“以海定陆”的学术思想源头可追溯至上世纪90年代中期（1996年），时值《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第一次修订。在《海环法》修订的讨论过程中，有专家提出“以海定陆”思想，但因当时认识所限，对生态学理解没那么通透，《海环法》中未能写入“以海定陆”这一原则，而以另两个路径来替代、体现可持续发展新理念，一是以海洋“污染物总量控制”替代陆源“达标排放”原则，确定陆源污染物入海排放要求；二是为了配合总量控制制度，带动海洋经济发展，开始用大比例尺海洋功能区划来确定海洋功能管理目标，以海洋开发利用引导沿海陆域的产业结构调整，直至2004年“陆海统筹”理念的提出、发展与深化，2011年上升为国家战略。

据现有文献考证，“以海定陆”这一学术概念的最早公开文献出处是中国工程院院士、中国海洋大学教授麦康森在2014年的一次访谈，其明确提出了从“以陆定海”到“海陆统筹”再到“以海定陆”的演变逻辑。（见《新经济》2014年第10期《海洋经济时代广东改革发展的新机遇与新使命——中国工程院院士、中国海洋大学教授麦康森博士访谈录》一文）

他指出： “海洋行政主管部门必须有效协调各海洋产业，而区划在编制过程中，正是起到综合协调各行业规划需求的作用，要充分发挥海洋功能区划的这种综合协调作用，形成合力，逐步形成以陆定海—海陆统筹—以海定陆的海洋功能区划编制思路。”

这一表述清晰地勾勒出我国海洋管理理念的三阶段演进：早期以陆域需求决定海洋开发（以陆定海），随后转向陆海协同发展（陆海统筹，以陆促海），最终确立以海洋资源环境承载能力约束陆域活动的反向调控逻辑（海陆统筹，以海定陆）。

二、政策文本溯源：首次官方确立

2017年12月，“以海定陆”正式进入国家政策文件。

国家海洋局印发的《关于开展编制省级海岸带综合保护与利用总体规划试点工作的指导意见》首次在官方文件的指导思想中明确提出： “重视以海定陆，探索建立陆海统筹的海岸带地区协调发展新模式和综合管理新机制，推动形成人与自然和谐发展的新时代海岸带治理格局”。

该文件在“指导思想”和“基本原则”和试点工作内容中反复强调这一原则，将其定位为海岸带空间治理的核心方法论。文件明确指出： “以海岸线功能为导向，以海岸带生态系统为基础，重视以海定陆，构建海岸带综合保护与利用基础空间格局”。

三、内涵深化与拓展（2018-2019年）

2018-2019年，“以海定陆”的概念内涵在多个政策场景中得到深化：

（一）生态环境部明确“四个衔接”

2018年11月，生态环境部在例行新闻发布会上对“以海定陆”的内涵作出系统性阐释，打通陆地和海洋，将其纳入陆海统筹的“四个衔接”框架：

一是区域的环境保护措施要与海洋生态环境质量的要求相衔接，以实现污染物入海监管方面的以海定陆；二是沿海产业布局要与海洋资源环境承载能力相衔接，以实现产业布局方面的以海定产；三是陆域海域综合治理规划、工程要与海洋环境保护目标相衔接；四是统一陆海生态环境监测布局，以实现标准和数据相衔接。

（二）部长通道的权威解读

2018年两会上，时任生态环境部部长李干杰介绍了新的生态环境部的组建方案实现了“五个打通”：第一，打通了地上与地下；第二，打通了岸上和水里；第三，打通了陆地和海洋；第四，打通了城市和农村；第五，打通了一氧化碳和二氧化碳。

2019年3月，时任生态环境部部长李干杰在全国两会“部长通道”上，以形象比喻阐释“以海定陆”的科学逻辑： “海洋、河流、湖泊的生态环境保护都有一个共同的特点，就是问题在海里、在水中，但实际上根子是在陆地、在岸上。例如开方子吃药，药一定要到根，这样疾病才能治愈。”

（三）国家战略层面的确立

2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》将“更加重视以海定陆”写入国家战略文件，标志着这一原则从部门政策上升为国家意志：“加强海洋资源环境保护，更加重视以海定陆，加快建立入海污染物总量控制制度和海洋环境实时在线监控系统”。

四、词源辨析

（一）不同语境下的具体内涵追考“以海定陆”一词内涵，它在不同语境下有截然不同的含义。1. 现代语境：环境保护的战略在现代官方语境下，它主要指以海洋资源环境承载力来决定陆地的开发行为。核心逻辑是“问题在海里，根子在陆地”，强调通过海洋保护目标倒逼陆地污染治理。在《粤港澳大湾区发展规划纲要》及渤海治理中，该理念用于指导入海污染物总量控制和陆海统筹规划。2. 法律语境：领土主张的原则在国际法领域，这是一个被否定的争议性原则。正常国际惯例是“以陆定海”（陆地决定海洋权益），但个别国家曾曲解《联合国海洋法公约》，主张用专属经济区来反向决定岛礁主权，这种做法被批为“无赖行为”。3. 历史语境：古代的防御战略历史上还存在“以海屏陆”的说法，指的是通过控制海洋来保卫陆地安全。例如有观点认为，郑和下西洋的壮举就包含了“廓清海道，实现海洋和平以维护大明安全”的战略意图。综上，环境语境是为了海好，管好陆地。法律语境是不承认仅靠海权圈占领土。如果你是在特定文件或新闻中看到“以海定陆”这个词，它大概率指的是第一种语境“环境保护和空间规划”的含义。

（二）“以海定陆”与“以海制陆”的不同涵义

“以海定陆”与军事战略领域的“以海制陆”在词源和内涵上截然不同：现代语境下的“以海定陆”是我国海洋生态保护理念，强调以海洋资源环境承载能力作为陆域开发的约束边界，属于海洋生态治理与空间规划范畴。“以海制陆”则是美国2007年《21世纪海上力量合作战略》提出的军事战略，指利用海上军事优势从海上干预陆域事务。两者虽一字之差，但分别属于生态治理与地缘战略两个完全不同的话语体系。

五、考证小结

简单小结如下表所示。“以海定陆”一词学术思想起源于上世纪90年代中期，正式见文献于21世纪初海洋生态学理念转型，于2017年正式进入国家政策话语体系，在2018-2019年间完成内涵深化，现已成为我国陆海统筹战略的核心原则。其本质是从“陆域主导”向“海洋约束”的思维范式转变，标志着海洋生态环境保护从末端治理走向源头管控的科学升级。

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